各地自發(fā)進(jìn)行的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革進(jìn)展不一，實(shí)施細(xì)節(jié)千差萬別，亟待出臺(tái)全國(guó)性總體改革方案以統(tǒng)一步調(diào)
□ 本刊記者 任波／文
對(duì)于安徽省合肥市財(cái)政全額撥款事業(yè)單位在編人員而言，2007年1月1日是一個(gè)值得記錄的日子。從這一天起，這些事業(yè)單位將一一為其員工辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)手續(xù)，將他們納入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。
宣布這一決定的法規(guī)，是去年底由合肥市人民政府常務(wù)會(huì)議審議通過的2006年市政府124號(hào)令——《合肥市機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定》。其實(shí)早在1998年，合肥市就已初步建立事業(yè)單位的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但當(dāng)時(shí)只限于財(cái)政差額撥款和自收自支的事業(yè)單位。根據(jù)此124號(hào)令，合肥市全額撥款機(jī)關(guān)事業(yè)單位也必須參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。這意味著機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在當(dāng)?shù)亻_始全面實(shí)施。
在中國(guó)，事業(yè)單位按經(jīng)費(fèi)來源可分為全額撥款、差額撥款、自收自支三類。就養(yǎng)老保險(xiǎn)改革而言，合肥此舉，顯然比國(guó)務(wù)院有關(guān)文件“全部由財(cái)政供款的事業(yè)單位仍維持現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”的精神，往前更進(jìn)了一步。
“這只是合肥市政府自己搞的試點(diǎn)?！卑不帐趧?dòng)和社會(huì)保障廳有關(guān)人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者。
其實(shí)，在全國(guó)范圍內(nèi)，這并不是個(gè)案。類似由地方政府主導(dǎo)的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)，早在1992年便陸續(xù)展開。目前，除吉林、寧夏、西藏，這樣的試點(diǎn)已經(jīng)遍及全國(guó)28個(gè)省(區(qū)、市)，覆蓋面呈現(xiàn)擴(kuò)大的趨勢(shì)，改革的內(nèi)容也逐步深化。部分省市甚至已將公務(wù)員納入養(yǎng)老保險(xiǎn)范疇。

兩條軌道

從時(shí)間上看，較之1991年便開始建立的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，中國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革其實(shí)已大大滯后。
中國(guó)自1958年起便實(shí)行干部和工人統(tǒng)一的退休退職制度，事業(yè)單位和企業(yè)的退休制度并無本質(zhì)差異。兩者均實(shí)行單位統(tǒng)籌下的現(xiàn)收現(xiàn)付制，由單位直接支付退休人員的退休費(fèi)用，退休后的待遇差別也微乎其微。
1991年，國(guó)務(wù)院發(fā)布33號(hào)文，啟動(dòng)了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。由此，機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度駛向了兩個(gè)截然不同的軌道。
一個(gè)方向——企業(yè)初步建立了全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度框架。過去數(shù)年間，企業(yè)職工社保系統(tǒng)每年擴(kuò)大覆蓋率6%，每年遞增繳費(fèi)金額20%，年收支已逾2萬億元，至今發(fā)展為覆蓋1.75億人的龐大體系。
另一方向——絕大部分地區(qū)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革仍在原地徘徊。用一位業(yè)內(nèi)資深專家的話說，“現(xiàn)在的事業(yè)單位就是以前的企業(yè)?！?BR>企業(yè)實(shí)行養(yǎng)老制度改革前，退休費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重。此外，新老企業(yè)之間退休費(fèi)負(fù)擔(dān)不均衡，矛盾相當(dāng)突出。一些嚴(yán)重虧損的企業(yè)往往無力支付退休費(fèi)，不得不減發(fā)停發(fā)養(yǎng)老金，退休人員上訪頻繁。隨著企業(yè)養(yǎng)老制度不斷完善，這些已成往事的歷史鏡頭，如今卻在事業(yè)單位頻頻上演。
一位地方社保部門工作人員告訴記者：“事業(yè)單位人員定崗定編，在職人員規(guī)模相對(duì)穩(wěn)定，退休人員卻越來越多?！边@顯然增加了財(cái)政或單位的負(fù)擔(dān)。據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部有關(guān)資料，1990年，全國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休費(fèi)總額僅為59.5億元，目前已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過千億元，增加了20多倍，導(dǎo)致財(cái)政和用人單位負(fù)擔(dān)成倍增加。
此外，由于單位統(tǒng)籌模式下的余缺無法調(diào)劑，單位之間負(fù)擔(dān)苦樂不均，“貧富差距”擴(kuò)大。效益不好的自收自支事業(yè)單位常常難以保證養(yǎng)老金發(fā)放。相當(dāng)數(shù)量的離退休人員不能按時(shí)足額領(lǐng)到退休金，上訪告狀時(shí)有發(fā)生。在個(gè)別地區(qū)，離退休人員甚至還將當(dāng)?shù)?a href="http://www.kcuv.cn/shebaoanli/1317068/">社保機(jī)構(gòu)推上了被告席。
機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革滯后，還妨礙了人員的正常流動(dòng)，為事業(yè)單位的改制分流設(shè)置了巨大的障礙。目前，機(jī)關(guān)事業(yè)單位各項(xiàng)改革不斷深化，有的單位已開始實(shí)行全員聘任制，但現(xiàn)有的退休制度成為制約這些政策落實(shí)的瓶頸。合肥市機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)管理中心一負(fù)責(zé)人對(duì)記者說：“你不能給人退休后保障，就打不了人家的飯碗。”
社會(huì)保障專家焦凱平還指出一個(gè)問題，“現(xiàn)在最敏感的事情，是事業(yè)單位和企業(yè)之間退休待遇懸殊?！睋?jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部有關(guān)數(shù)據(jù)，1993年時(shí)，企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金待遇差距僅為40元，目前大約在600元上下。有關(guān)官員估算，總體上看，全國(guó)企業(yè)和事業(yè)單位之間的養(yǎng)老金待遇大約相差一倍。這引起了極大的社會(huì)不平衡情緒。

自發(fā)試點(diǎn)和全國(guó)性方案擱置

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，2006年，勞動(dòng)和社會(huì)保障部原計(jì)劃在國(guó)內(nèi)選取數(shù)個(gè)有代表性的省市區(qū)，進(jìn)行機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度國(guó)家試點(diǎn)，但至今未能取得進(jìn)展。
決策層的改革決心其實(shí)早已有之。1991年國(guó)務(wù)院33號(hào)文，便最早傳遞出對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革的信號(hào)。這份文件除明確了企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的方向，還特別指出“國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和農(nóng)村(含鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè))的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，分別由人事部、民政部負(fù)責(zé)，具體辦法另行制定”。
在此份文件之后，最初的試點(diǎn)從機(jī)關(guān)事業(yè)單位的合同制工人和自收自支事業(yè)單位開始。這是因?yàn)?，事業(yè)單位合同制工人和自收自支事業(yè)單位既不享受財(cái)政撥款，也不被企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所覆蓋，退休后的保障幾乎完全系于脆弱的單位承諾，因此，建立統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的要求更為迫切。
1993年前后，云南、江蘇、福建、山東、遼寧、山西等省以政府名義，下發(fā)了機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)制度改革文件，開始了局部試點(diǎn)。隨后，河南、廣西、河北、杭州等也展開相關(guān)工作。人事部有關(guān)資料顯示，至1997年，全國(guó)28個(gè)省(區(qū)、市)的1700多個(gè)地市縣開展了試點(diǎn)，其中19個(gè)省(區(qū)、市)政府出臺(tái)省一級(jí)方案，全國(guó)參保人數(shù)超過1000萬人，約占機(jī)關(guān)事業(yè)單位人數(shù)的三分之一。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時(shí)全國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)基金滾存積累額達(dá)78億元，一些地區(qū)的基金積累可保證三至六個(gè)月的支付。
全國(guó)性的總體改革方案也提上了制訂的日程。1997年1月28日，由人事部、財(cái)政部起草的《關(guān)于機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)的意見》，向國(guó)務(wù)院呈報(bào)。
和各地自發(fā)的試點(diǎn)相比較，這顯然是一個(gè)更為完備的方案。從人事部有關(guān)資料的介紹可見，這一方案延續(xù)了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“統(tǒng)賬結(jié)合”的思路，適用范圍則涵蓋機(jī)關(guān)事業(yè)單位的各類人員。
該方案初步統(tǒng)一了各地的繳費(fèi)比例，為不超過單位工資總額的20%；個(gè)人賬戶按11%的比例做實(shí)。
重要的是，方案改革了上個(gè)世紀(jì)70年代末延續(xù)至今的事業(yè)單位養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，使之與企業(yè)職工養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法相銜接。關(guān)于養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)辦法，方案將養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)分為兩塊，一是由基礎(chǔ)養(yǎng)老金、個(gè)人賬戶養(yǎng)老金和過渡性養(yǎng)老金組成的基本養(yǎng)老金，養(yǎng)老金水平和企業(yè)職工養(yǎng)老金水平保持一致；另一塊是專門針對(duì)事業(yè)單位增發(fā)的退休津貼。
據(jù)了解，當(dāng)時(shí)企業(yè)和事業(yè)單位養(yǎng)老金待遇的差距并“沒有現(xiàn)在這樣大”。一位曾參與方案制訂的專家分析，根據(jù)方案的設(shè)計(jì)，企業(yè)和事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度完全可以銜接。但這一方案最終未能獲準(zhǔn)執(zhí)行。
此后，整體改革長(zhǎng)期擱置，各地試點(diǎn)亦少有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。2000年，國(guó)務(wù)院發(fā)布42號(hào)文，指出全部由財(cái)政撥款的事業(yè)單位，仍維持現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；由財(cái)政部分撥款的事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上另行制定——這后來成為目前各地方?jīng)Q定機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革節(jié)奏的主要依據(jù)之一。

“步調(diào)不一”隱憂

在一些社保專家看來，由于缺乏全局考慮，各地自行設(shè)計(jì)實(shí)施的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，具有天然的缺陷，應(yīng)及早修正。
從形式上看，這些試點(diǎn)大多體現(xiàn)為統(tǒng)賬結(jié)合，但適用范圍差別很大，實(shí)施細(xì)節(jié)千差萬別。如，一些地方將自收自支事業(yè)單位納入企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍，一些地方將自收自支事業(yè)單位和全額撥款、差額撥款事業(yè)單位同等考慮；還有一些地方甚至將公務(wù)員也納入改革范疇。如此步調(diào)不一，非但不能有助于人員的流動(dòng)，也為日后全國(guó)性的總體改革埋下隱患。
繳費(fèi)基數(shù)確定也存在多種安排。有的以工資總額為基數(shù)，有的實(shí)行雙基數(shù)，即把在職人員和退休人員的工資待遇同步考慮。統(tǒng)籌賬戶繳費(fèi)比率一般從15%至30%高低不等。個(gè)人賬戶的建立時(shí)間也不同步，有的地區(qū)為空賬運(yùn)行，有的為實(shí)賬。
從管理體制看，一些地區(qū)將事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)和企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)一交給社保機(jī)構(gòu)管理，對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)采取單獨(dú)記賬、獨(dú)立核算的辦法；也有不少地區(qū)設(shè)立單獨(dú)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，專門進(jìn)行管理。
差距如此之大，如果未來改革實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一方案，各地必然面臨再次選擇和調(diào)整。
盡管實(shí)施方案千差萬別，但各地都不約而同地保留了改革前事業(yè)單位退休金計(jì)發(fā)辦法。不但令事業(yè)單位和企業(yè)的養(yǎng)老金差距繼續(xù)增大，也導(dǎo)致養(yǎng)老金計(jì)發(fā)與個(gè)人繳費(fèi)情況不掛鉤，不利于調(diào)動(dòng)參保人員積極性，令今后改革的難度增加。
記者還了解到，在相當(dāng)多的基層試點(diǎn)，欠費(fèi)現(xiàn)象十分嚴(yán)重。一些地方社保部門工作人員告訴《財(cái)經(jīng)》記者，在事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革中，參保人數(shù)少，退休人數(shù)不斷增加，加之統(tǒng)籌層次低，基金抵御風(fēng)險(xiǎn)能力較差。與此同時(shí)，企業(yè)轉(zhuǎn)軌中存在的“老人”、“中人”問題依然存在，而由于地方財(cái)政吃緊，資金缺口難獲補(bǔ)償，使得改革難以為繼。
伴隨著來自地方的改革呼聲，事業(yè)單位養(yǎng)老改革的迫切性和難度與日俱增。諸多社保專家呼吁，中央政府應(yīng)盡快就此改革出臺(tái)統(tǒng)一政策，把曾經(jīng)提上議事日程的總體改革付諸實(shí)施。

2007年01月24日 11:57 《財(cái)經(jīng)》雜志