本報(bào)時(shí)事訪談員 陳寶成 北京報(bào)道

劉翠霄：中國社科院法學(xué)所研究員

楊燕綏：清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授，就業(yè)與社會(huì)保障研究中心養(yǎng)老金工作室主任

鄭尚元：中國政法大學(xué)教授博士生導(dǎo)師

■訪談動(dòng)機(jī)

社會(huì)保障因?yàn)殛P(guān)乎每個(gè)人的生活，而被稱為“天大的事”。重新修訂的《〈深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)企業(yè)員工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例〉實(shí)施規(guī)定》日前頒布，其中最大的突破是非深戶籍員工養(yǎng)老門檻降低，取消了非深戶籍員工退休前5年連續(xù)繳費(fèi)的限制。這意味著，非深戶籍員工在養(yǎng)老的條件上和深戶籍員工平起平坐，即只要累計(jì)繳費(fèi)滿15年，并達(dá)到法定退休年齡就可在深圳退休，按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。此舉被有的媒體善意解讀為“常識(shí)上的權(quán)利破冰”。

如何看待深圳養(yǎng)老保險(xiǎn)打破戶籍限制之舉？為什么是深圳，而不是別的地方養(yǎng)老保險(xiǎn)改革“敢為天下先”？深圳此舉能否起到帶動(dòng)作用，從而推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌？養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌阻力何在？戶籍制度改革如何跟上社會(huì)保障的步伐？

各項(xiàng)社保制度皆應(yīng)以民為本

新京報(bào)：如何看待深圳養(yǎng)老保險(xiǎn)打破戶籍限制之舉？

鄭尚元：這說明深圳市養(yǎng)老保險(xiǎn)立法走在了全國性養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的前面。到目前為止，不論是法律，還是行政法規(guī)，都無法應(yīng)對(duì)當(dāng)前全國養(yǎng)老保險(xiǎn)事宜，養(yǎng)老保險(xiǎn)在這個(gè)層面上是“無法”可依。深圳這一規(guī)定體現(xiàn)了以人為本的社會(huì)治理理念，社會(huì)保障的重心在人———“養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的享受者”；其實(shí)施表明：社會(huì)保障正在從國家（政府）本位向市民（勞動(dòng)者）本位轉(zhuǎn)移，正在從權(quán)力本位向權(quán)利本位轉(zhuǎn)移，相信未來的各項(xiàng)社會(huì)保障制度（包括各類社會(huì)保險(xiǎn)、各類社會(huì)救助、各類社會(huì)福利之展開）皆能以民為本。

深圳的做法以累積繳費(fèi)為依托，計(jì)算養(yǎng)老金待遇，不論何地積累，這樣不僅對(duì)于勞動(dòng)者累積后勞動(dòng)合同權(quán)利，累積社會(huì)保險(xiǎn)待遇大有好處，對(duì)于人才全國流動(dòng)也大有益處。

深圳此舉乃吃螃蟹之第一人，“螃蟹”亦最終為餐桌佳肴。

新京報(bào)：這一舉措有哪些可預(yù)期的社會(huì)意義？

劉翠霄：一，這標(biāo)志著社會(huì)的文明和進(jìn)步。農(nóng)民在革命和建設(shè)年代為國家作出了巨大的貢獻(xiàn)和犧牲，直到2005年以前一直作為納稅人而存在；但戶籍制度人為地把公民分成城市居民和農(nóng)村居民，他們的社會(huì)福利待遇也因此而存在很大不同，造成了長期的社會(huì)歧視，是極其不公平的；而且也不符合立國之初建立公平社會(huì)的目標(biāo)。所以，深圳此舉就是社會(huì)文明和進(jìn)步的表現(xiàn)，也對(duì)全國養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革和完善起到了示范作用。

二，這有利于促進(jìn)城市化和現(xiàn)代化過程。國際上一般的社會(huì)保障體系是開放的，一個(gè)農(nóng)民來到城市，如果被雇傭成為企業(yè)員工，從事具有雇用性質(zhì)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，就能夠享受到該企業(yè)員工的待遇：只要按照規(guī)定交納一定費(fèi)用，在生活風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)，就能夠享受到相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)待遇。但在我國不是這樣，打工經(jīng)商的農(nóng)村人即使在城市生活十年二十年，即使從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，即使是產(chǎn)業(yè)工人，但仍然要被稱為農(nóng)民工。深圳的改革帶了個(gè)好頭，希望今后還可以給農(nóng)民工提供同樣的醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工商保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)，逐一把這些待遇落實(shí)到農(nóng)民工身上，把他們吸納為城市居民了，提高城市化水平。

三，有利于應(yīng)對(duì)我國已經(jīng)到來的老齡化風(fēng)險(xiǎn)。我國在本世紀(jì)初已經(jīng)進(jìn)入了老齡化社會(huì)，預(yù)計(jì)到2030年時(shí)將處于老齡化高峰階段。根據(jù)有關(guān)數(shù)字，我國現(xiàn)在是3個(gè)勞動(dòng)力養(yǎng)活1個(gè)老年人，到2020年時(shí)將是2個(gè)勞動(dòng)力養(yǎng)活1個(gè)老年人，到2030年時(shí)將是1個(gè)勞動(dòng)力養(yǎng)活1個(gè)老年人，老齡化風(fēng)險(xiǎn)是很大的。深圳此舉容易提前把更多的人納入到養(yǎng)老體系中來，積累更多的養(yǎng)老保險(xiǎn)資金，當(dāng)這些人退休時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)金就有了一定規(guī)模，滿足這些人的養(yǎng)老需要，從而化解老齡化風(fēng)險(xiǎn)。

取消戶口是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢

新京報(bào)：養(yǎng)老保險(xiǎn)打破戶籍限制的改革，為什么發(fā)生在深圳，而不是其他城市？

劉翠霄：深圳是一個(gè)年輕城市，沒有太多歷史負(fù)擔(dān)，沒有那么多的老職工，基本都是改革開放后的新職工，年輕人居多，這些人離退休養(yǎng)老還早著呢。而武漢、沈陽這樣的老工業(yè)基地，歷史包袱是很沉重的，老企業(yè)、老機(jī)關(guān)眾多，有些企業(yè)退休人員甚至占到職工的一半以上；在職的人除了給自己，還要給已退休的人交部分養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。像沈陽，養(yǎng)老保險(xiǎn)可能占到職工工資的30％還不夠花；而深圳才占6％，而且還用不完。

楊燕綏：另外，從客觀來看，作為一個(gè)統(tǒng)籌地區(qū)，深圳有經(jīng)濟(jì)實(shí)力這樣做；第二，養(yǎng)老金也是調(diào)節(jié)勞動(dòng)力的一個(gè)手段。深圳需要高素質(zhì)、穩(wěn)定的勞動(dòng)力，隨著養(yǎng)老金制度的落實(shí)，它的工傷、醫(yī)療等相應(yīng)也會(huì)提高，這就克服了人們的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，因而也是深圳吸引高素質(zhì)、穩(wěn)定勞動(dòng)力的“綠色人才”政策。

新京報(bào)：截至2006年12月31日，深圳參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)達(dá)到426萬，其中約320萬為非深籍員工。但目前，養(yǎng)老保險(xiǎn)在全國絕大多數(shù)城市還存在戶籍限制。所以很多人容易聯(lián)想到，能否將深圳的改革之舉措套用到其他城市。

楊燕綏：公共政策要看正面效應(yīng)和負(fù)面效應(yīng)的比較。在深圳可以這樣做，并不等于在全國都可以這樣做。因?yàn)閼艏诤芏嗟胤竭€是起到維持社會(huì)秩序的作用，如果在其他地方這樣做，它的負(fù)面效應(yīng)可能馬上就會(huì)大于它的正面效應(yīng)。

深圳的改革代表了大方向，取消戶口是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步的一個(gè)必然的趨勢。但是在各個(gè)地方、什么時(shí)候做起、做到什么程度，這不是一蹴而就的，也不是全國同步的。事情往往是從量變到質(zhì)變的一個(gè)過程，當(dāng)全國大部分地區(qū)已經(jīng)取消戶籍制度的時(shí)候，剩下的地區(qū)和城市就快了。

農(nóng)民不會(huì)一窩蜂涌入城市

新京報(bào)：在為深圳養(yǎng)老保險(xiǎn)改革叫好的同時(shí)，也有很多人擔(dān)心，在全國大范圍取消戶籍限制，會(huì)導(dǎo)致大量人口盲目流入城市，從而沖擊現(xiàn)有的社會(huì)保障體系和城市的正常發(fā)展。

鄭尚元：我認(rèn)為，此種說法為杞人憂天，甚至這種說法本身就是歧視。盲目流動(dòng)，簡稱盲流，試問把老百姓，即人民群眾定義為“盲目”者到底是誰？毛主席說，人民群眾的眼睛是雪亮的，人民，只有人民才是推動(dòng)歷史發(fā)展的動(dòng)力。我認(rèn)為，從來就不存在盲流，人民群眾在有目標(biāo)、有方向地流動(dòng)。

要說“盲”只能是稱呼這些為城市發(fā)展的漂族眼睛不怎么好使，甚至自身無能。再者，公務(wù)員隊(duì)伍中，上海、深圳待遇高，怎么就沒有出現(xiàn)其他城市公務(wù)員蜂涌而至的現(xiàn)象？

再說，深圳市怎么能取消異地國民的戶籍呢？深圳市立法僅僅考慮的是當(dāng)事人的養(yǎng)老待遇問題。但是，深圳市相關(guān)機(jī)構(gòu)的管理成本會(huì)增加，認(rèn)證量會(huì)增加，養(yǎng)老基金支出會(huì)增加。

簡言之，方便了老百姓，肯定會(huì)給管理者帶來不少“不方便”。

劉翠霄：農(nóng)民徹底遷入城市要考慮許多因素，如就業(yè)、收入、住房、子女教育等，以及自己在這些方面的承受能力。因此，只能是那些有能力的農(nóng)民陸續(xù)進(jìn)入城市，而不會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民一窩蜂似的涌入城市的情況。

其次，我國目前按照人頭分配土地的政策也是農(nóng)民進(jìn)城的一個(gè)障礙，這與拉美國家的情形是不同的。在拉美國家，過度城市化是由于農(nóng)民失去土地引起的，這迫使農(nóng)民流入城市尋找工作并成為城市居民。我國土地承包制度雖然不能為農(nóng)民提供充足的社會(huì)保障，但是對(duì)于鄉(xiāng)土意識(shí)較強(qiáng)的農(nóng)民來說，有一定的吸引力使他們愿意繼續(xù)留在農(nóng)村。

第三，農(nóng)民進(jìn)城并轉(zhuǎn)為城市居民的一個(gè)條件是轉(zhuǎn)讓自己承包的土地，結(jié)果由于農(nóng)民人數(shù)減少了，人均耕地面積因此而擴(kuò)大，規(guī)?；?jīng)營必然增加農(nóng)民收入，所以有一部分農(nóng)民愿意種田，過沒有紀(jì)律約束、自由自在的農(nóng)村田園生活。這將形成一種自然選擇的狀態(tài)，為人們自由選擇職業(yè)創(chuàng)造條件，而不會(huì)誘使農(nóng)民大批涌入城市。

養(yǎng)老金必將走向全國統(tǒng)籌

新京報(bào)：農(nóng)民工是現(xiàn)代社會(huì)我國流動(dòng)人口的主體。農(nóng)民工經(jīng)常到異地打工，到退休時(shí)在何地領(lǐng)取養(yǎng)老金，是一個(gè)非?，F(xiàn)實(shí)的問題。我國實(shí)行養(yǎng)老金省級(jí)統(tǒng)籌甚至地市級(jí)統(tǒng)籌，給養(yǎng)老金發(fā)放造成了很大困難。學(xué)界、實(shí)務(wù)界不少人呼吁建立養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。對(duì)此你怎么看？

楊燕綏：政府基礎(chǔ)養(yǎng)老金，也就是老人退休以后吃飯的錢，現(xiàn)在定的是省級(jí)統(tǒng)籌，實(shí)踐中大部分還是在地市級(jí)進(jìn)行統(tǒng)籌，我們近期目標(biāo)是從地市級(jí)走向省級(jí)統(tǒng)籌，遠(yuǎn)期目標(biāo)是按照十六大文件精神實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌。從趨勢上看，必將走向全國統(tǒng)籌，這是政府的責(zé)任。

新京報(bào)：從技術(shù)角度來講，全國統(tǒng)籌養(yǎng)老金發(fā)放還存在障礙嗎？

鄭尚元：養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的轉(zhuǎn)移支付在法學(xué)上稱之為轉(zhuǎn)移給付。試想明清時(shí)期，在A地簽發(fā)的匯票，在B地即可領(lǐng)取白銀，根本不存在障礙。當(dāng)代社會(huì)，農(nóng)民工在A城市打工所得，存入當(dāng)?shù)劂y行，回到老家銀行可以如數(shù)取回。這只是一個(gè)技術(shù)問題。

實(shí)行全國統(tǒng)籌的最大阻力在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

新京報(bào)：既然如此，實(shí)行全國統(tǒng)籌的主要阻力來自哪些方面？

楊燕綏：在我看來，一是國家的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)主要不是靠稅收支持。如果是以稅收支持，中央和地方之間的稅收是可以調(diào)節(jié)的，是可以保證發(fā)放養(yǎng)老保險(xiǎn)的。我們現(xiàn)在所謂國家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)靠的是企業(yè)繳費(fèi)，國家公共財(cái)政、社保預(yù)算還沒有建立起來，也就是政府角色還沒到位。由于各個(gè)地方的企業(yè)繳費(fèi)能力存在很大差異，因而國家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)受到地方經(jīng)濟(jì)的限制。

第二是政府的籌資能力。

政府籌資能力首先是稅收問題，再就是各個(gè)地方的費(fèi)收怎樣調(diào)劑的問題和融資的問題。

政府現(xiàn)在籌集資金的能力非常有限，所以要實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌就很困難。

現(xiàn)在我們的目標(biāo)已經(jīng)很明確，路徑也很清晰，剩下的就是技術(shù)手段和制度安排的問題。

劉翠霄：這個(gè)阻力主要還是我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。我國目前的經(jīng)濟(jì)總量居世界前列，但是一人均就到了后面。我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)在一部分地區(qū)實(shí)行的是省級(jí)統(tǒng)籌，在一部分地區(qū)還沒有達(dá)到省級(jí)統(tǒng)籌，而是地市級(jí)統(tǒng)籌。學(xué)界呼吁要建立全國統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌的層次越高，抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力就越強(qiáng)，社會(huì)公平就越能夠體現(xiàn)。我國現(xiàn)在主要是受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，主要是城鄉(xiāng)發(fā)展水平差距太大，地區(qū)之間差別太大。

比如，深圳就可能不愿意這么統(tǒng)籌：一統(tǒng)籌，深圳要養(yǎng)其他欠發(fā)達(dá)城市的人，在職職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)不就要提高嗎？我的勞動(dòng)成本不就得提高嗎？我的產(chǎn)品價(jià)格就得往上提，那我產(chǎn)品的市場競爭力就會(huì)下降。所以說到根本，還是在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度。

為每一個(gè)勞動(dòng)者設(shè)立社會(huì)保險(xiǎn)卡

新京報(bào)：解決這些問題的方法在哪里？

鄭尚元：我認(rèn)為問題的關(guān)鍵不在于全國統(tǒng)籌。各地經(jīng)濟(jì)差異如此之大，統(tǒng)籌必須考慮到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)情況。關(guān)鍵在于，勞動(dòng)者繳費(fèi)累積，不僅個(gè)人賬戶能夠轉(zhuǎn)移支付，而且統(tǒng)籌基金也應(yīng)配套式地轉(zhuǎn)移支付到異地才是比較合理的。在大城市工作強(qiáng)度大，競爭壓力大，當(dāng)然在大城市工作時(shí)間越長，退休金待遇越高才最合理。

劉翠霄：解決問題的根本辦法是提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次，建立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國統(tǒng)籌。這既可以減少不同地區(qū)劃轉(zhuǎn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理成本，也可以為建立全國統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場消除障礙。我建議，國家應(yīng)像建立公民身份證制度一樣，為每一個(gè)勞動(dòng)者設(shè)立一個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)卡，使他們無論走到哪里，繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)都記錄在社會(huì)保險(xiǎn)卡上，最后由退休后的居住地的養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)發(fā)放養(yǎng)老金。實(shí)踐將會(huì)證明，建立全國統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，不僅是推動(dòng)城市化進(jìn)程，而且是建立自由流動(dòng)的勞動(dòng)力市場，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效舉措。

農(nóng)村應(yīng)有合體合身的社保體系

新京報(bào)：從深圳養(yǎng)老金改革來看，戶籍制度是最明顯的障礙。日前，公安部負(fù)責(zé)人表示，城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度將逐步建立。戶籍制度改革該如何跟上社會(huì)保障的步伐？

鄭尚元：戶籍應(yīng)當(dāng)是對(duì)當(dāng)事人居住權(quán)法定化的一個(gè)標(biāo)志，如果在計(jì)劃體制下，居住皆因行政管理而成，即更多體現(xiàn)政治、行政管理因素多一些的話；市場體制下，更多的是考量當(dāng)事人的居住權(quán)中的經(jīng)濟(jì)因素，比如以住房為依托，有些人如有幾套不同城市的住房，必須選擇一個(gè)法定的住所，其他應(yīng)當(dāng)為居所。戶籍管理應(yīng)當(dāng)改革，戶籍不能承載太多功能。

統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口的做法，僅僅是一個(gè)形式，一定程度上可以緩解部分人群的身份弱勢，但是，一刀切，將城鄉(xiāng)戶口待遇完全一致，實(shí)際上城鄉(xiāng)待遇差別還是存在。問題的癥結(jié)在于，目前我國農(nóng)村社會(huì)保障問題亟待納入社會(huì)保障體系中來，即農(nóng)村應(yīng)有合體合身的社會(huì)保障體系。如此，戶籍隨法律上的住所轉(zhuǎn)移就不會(huì)出現(xiàn)戶籍承載太重的問題。

楊燕綏：戶籍是中國城鄉(xiāng)之間和城市與城市之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)服務(wù)方面存在差異的一種表現(xiàn)，在中國的存在有客觀性。城鄉(xiāng)之間、大城市與中小城市之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化教育、社會(huì)服務(wù)等方面，存在著明顯差異。歐洲有的國家把流動(dòng)人口稱為“福利旅游者”：人總是要向那些生活成本最低、生活質(zhì)量最高的地方流動(dòng)，因?yàn)檫@種差異的存在，人們就會(huì)產(chǎn)生流動(dòng)，當(dāng)這種差異很難在短時(shí)間內(nèi)消除的時(shí)候，戶籍的作用還是存在的。

中國最大的問題就是人口和經(jīng)濟(jì)資源的不平衡，而且城鄉(xiāng)之間的差異又客觀存在，這就使得戶籍成為一種維護(hù)社會(huì)秩序的手段，這可以說是它的一個(gè)正面效應(yīng)；但從公共政策的角度講，戶籍制度已經(jīng)慢慢地顯示出了它的消極性，一方面體現(xiàn)在它成為勞動(dòng)力合理流動(dòng)的阻力；另一方面它也是人們安居樂業(yè)、和諧生活的障礙；第三，戶口也是發(fā)展社會(huì)保障的一個(gè)阻力。

社會(huì)保障是一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)工程，國家基本保障需要在全國統(tǒng)一的系統(tǒng)內(nèi)運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)全國的統(tǒng)一，這樣中央的籌資能力就越強(qiáng)，成本也就越低。因?yàn)樯鐣?huì)保障是一個(gè)“找錢、管錢、花錢”的事情，實(shí)際上就是政府抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的一項(xiàng)制度安排。這個(gè)制度安排包括資金籌集、資產(chǎn)管理、待遇支付三個(gè)相互呼應(yīng)的環(huán)節(jié)，如果各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不統(tǒng)一，籌資能力就會(huì)有所不同。因而戶籍對(duì)勞動(dòng)力合理流動(dòng)、人們和諧生活和發(fā)展社會(huì)保障的負(fù)面效應(yīng)越來越大。但是從公共政策的角度講，還是要看正面效應(yīng)和負(fù)面效應(yīng)的大小比較。

2007年01月21日 02:34  新京報(bào)