“養(yǎng)命錢”安全嗎？

自去年上海社保案發(fā)生以來，有關(guān)社?；鸬脑掝}就開始持續(xù)升溫。剛剛結(jié)束的兩會上，這個話題更是引起了幾乎所有代表、委員們的關(guān)注。有報道說，今年我國將把社會保障的范圍擴大到農(nóng)村，廣大的農(nóng)民朋友以后也要有最基本的生活保障了。

社會保障基金被人們稱之為“養(yǎng)命錢”，足見其對普通老百姓的重要性。先不要計算將要納入規(guī)劃的農(nóng)民朋友，就現(xiàn)有的規(guī)模來說，這部分錢有多少？又關(guān)系到多少人呢？來自國家社會保障部的信息表明，今年參加養(yǎng)老保險的人數(shù)將達(dá)到1.95億人，參加醫(yī)療、工傷保險的人數(shù)分別達(dá)到1.7億人和1.12億人。僅養(yǎng)老保險一項，今年的征繳收入將達(dá)到5660億元；如果加上其它保險基金，這個數(shù)則有7000億到8000億元。而且，現(xiàn)在參保的人還基本上是一些比較有能力、信譽不錯的企業(yè)的職工，努力的最近目標(biāo)，則是覆蓋到各種所有制企業(yè)，如此，這個數(shù)字將是多么可觀！

涉及如此多的人，又有如此龐大的一筆數(shù)目，這些資金是如何運作的？它足夠安全嗎？這是所有關(guān)心它的人內(nèi)心都會不斷產(chǎn)生的疑問。而去年發(fā)生的上海社?；鸨慌灿靡话福|及了人們敏感的神經(jīng)，似乎社?；鸩粔虬踩?

混亂的管理現(xiàn)狀

要搞清楚這個問題，而且要想法加以解決，需要分析我國的社?；瓞F(xiàn)狀。

現(xiàn)階段，我國社會保險基金包括5個方面：養(yǎng)老保險基金、醫(yī)療保險基金、失業(yè)保險基金、工傷保險基金和生育保險基金。就在這最為基本的層面，現(xiàn)在仍有很多問題是不清楚的。比如，生育保險是否屬于社保系列？現(xiàn)在還在爭議當(dāng)中；又比如，這幾個保險覆蓋面并不相同。效益好的、比較規(guī)范的企業(yè)，給職工上得最多的是養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險。而現(xiàn)在公務(wù)員及事業(yè)單位，給職工大多都上了失業(yè)保險和醫(yī)療保險，而養(yǎng)老的這部分，則仍通過原單位發(fā)放退休金的方式解決。在這些基金中，其中什么基金可以去投資，什么基金不可以投資，如何投資，投資的比例應(yīng)該有多少，在全國各地，目前也并不明確。

在管理社會保險基金方面，從大的方面講，我國現(xiàn)在有兩個層次：第一層，是各地方政府管理著的社會保險基金；第二層，是全國社保理事會掌管的社會保障戰(zhàn)略儲備金。全國社保理事會掌管的這部分資金，主要來源于財政撥款，目的是救急。它的來源明確，用途也清楚，今年初投入股市的資金也取得了20％的增值，能有這樣的收益也算不錯。問題出在第一個層次，即目前在各地是由名稱不同各種各樣的機構(gòu)掌管著的數(shù)目龐大的資金。這部分資金主要由企業(yè)交繳納的年金、職工個人工資的一定比例來組成。正是這部分資金直接和當(dāng)?shù)氐睦习傩障⑾⑾嚓P(guān)。

無論名字叫什么，管理基金的機構(gòu)，同時也是投資運作的機構(gòu)。既是運動員又是裁判員的社?；鸸芾磉\作模式，在什么可以投資、什么不可以投資尚且不清楚的情況下，由一個機構(gòu)來做著多種的角色，這為社保基金的安全埋下巨大的隱患。

據(jù)不完全統(tǒng)計，1998年以來，我國清理回收擠占挪用的社?；鹨堰_(dá)到160多億元，2001年以來追繳的社保基金也已達(dá)到95億元。這還沒有計算去年上海社保案中被挪用最后又被追回來的那部分資金。動輒數(shù)億元的資金出問題，這說明社?；鹪诎踩苑矫娲嬖趩栴}，而安全性正是人們最關(guān)心的。

如此混亂的社保基金現(xiàn)狀，有人形容這簡直就是“一地雞毛”！但是，在混亂的現(xiàn)狀背后有一條線是最清楚的，那就是各地的社?；鹩梢患覚C構(gòu)管理，它是管理者，同時又是投資運作者。認(rèn)真分析起來，出問題大概是必然的，而不出問題則是難得的，只是看出的問題是大還是小。這說明我們現(xiàn)有的管理模式存地問題。既如此，體制上的問題還得由體制的改革去解決。

何時有法可依？

當(dāng)然，從今天社?；鸢l(fā)展的角度看，政府監(jiān)管部門確實是盡了不少力，做了不少事，也發(fā)布了不少的制度、辦法，畢竟從無到有，以致于如今有了可觀的規(guī)模。

但是這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠！

至今為止，關(guān)于社保制度性規(guī)范的絕大多數(shù)屬于“通知”。如《關(guān)于上報做實企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶試點實施方案的通知》、《關(guān)于貫徹落實國務(wù)院完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度決定的通知》、《關(guān)于擴大做實企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶試點有關(guān)問題的通知》等等，林林總總，效力實在有限。

相比較而言，企業(yè)年金方面稍好點。2004年起開始推行《企業(yè)年金基金管理試行辦法》。勞動保障部一位官員曾在“企業(yè)年金、社會保障與和諧社會高層論壇”上指出，現(xiàn)有企業(yè)年金法律規(guī)范層次較低，應(yīng)當(dāng)制定《國家企業(yè)年金條例》，并出臺全國統(tǒng)一的年金稅收優(yōu)惠政策。

現(xiàn)在有許多地方設(shè)立了“監(jiān)督管理委員會”，但是，監(jiān)督委員會能夠保持足夠的獨立嗎？缺乏獨立性的委員會，其作用也實在有限。從現(xiàn)有這些委員會的組成上來看，大多都屬于相關(guān)部門的官員，也就是說，恰恰是這個獨立性，很難保證。

值得一提的是，1999年由財政部、勞動和社會保障部聯(lián)合發(fā)布了《社會保險基金財務(wù)制度》，對基金預(yù)決算、籌集和支付，基金結(jié)余管理，以及財政專戶管理等等內(nèi)容作了規(guī)范，屬于全國性的，但也僅屬于部門規(guī)章而已。

缺乏相關(guān)的基本法做規(guī)范，正是社?；鹈媾R的最大問題之所在。我們已經(jīng)看到，在此次兩會上，國家審計部門領(lǐng)導(dǎo)人明確表態(tài)，要加強對社?；鸬膶徲嫛＿@當(dāng)然也不失為一種不錯的方案。但是長遠(yuǎn)的、最根本的還是依靠完善的法律制度來加以保障。今年的立法規(guī)劃，已將出臺社會保險法提上議事日程。一部社會保險法，起草了差不多有10年，到底什么時候能出臺？

政府或市場？

有了法律，就能解決所有的問題嗎？法有良法，也有不得已被一些利益集團左右出來的法，如果是這樣，出臺的法就很可能成為一些利益集團用于謀取一己之私利的工具。這個問題絕不是多慮。

其實，面對社?；鸬默F(xiàn)狀，首先要做是，也是最為緊迫的是，理順管理體制，改變現(xiàn)有的運行體制。一個地方的社保部門，絕不能既是資金的收繳者、發(fā)放者，同時又是投資者，絕不應(yīng)該集這兩種完全不同的職能為一體。必須將可以投資的這部分資金其中分離出來，交由另外的機構(gòu)來承擔(dān)。

從國外的經(jīng)驗來看，法國、德國等國家多采用信托模式進(jìn)行管理。就我國目前的情形，不妨委托現(xiàn)有的金融機構(gòu)來進(jìn)行，比如銀行。銀行有遍布各地的分支機構(gòu)，這和現(xiàn)有的社會保險基金收繳機構(gòu)相適應(yīng)。

但是要做到這一點并不容易，原因就是一定要從觀念層面上厘清社?；鸬漠a(chǎn)權(quán)主體，結(jié)束地方政府強勢介入、集行政管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)于一身的局面，而這是社保改革的難點。

從目前的改革進(jìn)程來看，越是難以進(jìn)行的，越是因為有各種利益集團在激烈較量的。這其中，有各種不同政府部門之間爭權(quán)奪利。但是，最主要的較量，則是政府和市場的較量。而只要強大的、具有先天壟斷特性的政府權(quán)力繼續(xù)橫亙于市場競爭之中，則推進(jìn)包括社保體制改革在內(nèi)的一切改革便又難上加難。

因此，政府在該退出的地方，必須退出，交由市場解決。政府存在的理由是制定規(guī)范，這也正是政府權(quán)力的邊界，而無所不為的政府往往正是市場得以健康發(fā)展的阻力。這個問題搞不清楚，一切問題的解決都無從談起。

我們應(yīng)當(dāng)適時出臺包括社會保險法在內(nèi)的各種與此相關(guān)的法。如社保投資法、社保監(jiān)督法等。本著一個法治政府的出發(fā)點，制定良法，以法來規(guī)范政府的行為，賦予其明晰的監(jiān)管權(quán)，嚴(yán)格厘定其監(jiān)管權(quán)限，將投資運作的權(quán)力交由其它的機構(gòu)來完成，形成相互制約之勢。

總之，無論是制定法律，還是首先要做理順管理體制，都必須痛下決心，把政府的一部分職能交由市場，將投資交由專門的機構(gòu)進(jìn)行。如此，才是社保基金的真正出路。

2007年04月24日 13:47  《新青年·權(quán)衡》 梁蕾 法學(xué)博士