一、匈牙利的轉(zhuǎn)制及其影響

匈牙利在1989年轉(zhuǎn)制之前，總?cè)丝谝恢背试鲩L態(tài)勢，到上世紀80年代中期達到1070萬人。但在1990年總?cè)丝趨s下降到1037.5萬人，到1999年下降到1009.2萬人。在2000年和2001年雖稍有增長，分別達到1013.8萬人和1019.7萬人，但在2002年又下降到1015萬人，2003年再下降到1012.3萬人。截至2006年7月，總?cè)丝谙陆档搅?98萬人左右。匈牙利人口的下降，起因于國內(nèi)經(jīng)濟波動所導致的出生率的降低與死亡率的居高不下。目前，匈牙利的出生率只有9.72‰，而死亡率卻高達13.11‰。這使人口老齡化的速度進一步加速，65歲及以上的老年人口占總?cè)丝诘谋戎剡_到15.2%，而60歲及以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎匾呀?jīng)達到20%。雖然自2001年開始，匈牙利成立了由十位政府部長與有關(guān)專家組成的人口委員會，力圖扭轉(zhuǎn)人口持續(xù)下降的局面，但收效甚微。

在制度轉(zhuǎn)變之前，匈牙利青年人口中接受大學教育的比例水平已經(jīng)達到世界前列，大約排在前五位以內(nèi)；醫(yī)生在人口中的比例高居世界榜首；家庭人均住房面積達到30多平方米，即使是城市里的一般民眾，也都擁有面積較大的公寓，如教授等中層知識分子家庭就有別墅式住宅和私人小轎車；在上世紀80年代人均農(nóng)業(yè)產(chǎn)值僅次于丹麥之后居世界第二位，肉、蛋、禽、奶等十種主要副食品的人均消費量均列世界前十位之內(nèi)，其中幾項居前一、二位，飲食的綜合水平是世界上最好的。但在轉(zhuǎn)制之后，伴隨通貨膨脹迅速上升，現(xiàn)在，水價是當年價格的100倍，天然氣價格是當年的80倍，而平均名義工資只有當年的10倍。雖經(jīng)多方努力，但2006年生活必需品的價格仍然處于上漲的態(tài)勢：面包、牛奶等基本食品價格上漲幅度在10%至15%；能源產(chǎn)品價格提高幅度更大，天然氣上漲27%，電費提高14.5%。匈牙利民調(diào)顯示，2007年5月認為國家經(jīng)濟狀況不好的選民將近70%，2007年8月上升到了83%。

匈牙利在1958年將農(nóng)業(yè)合作社社員納入社會保障體系，在1962年又將工業(yè)合作社社員納入保障體系。在制度轉(zhuǎn)變之前，匈牙利建立了惠及全民的養(yǎng)老保障和免費醫(yī)療保障。在1988年，匈牙利社會保障收入在GDP中的比例高達36.9%，居世界第一。雖然老齡化給匈牙利帶來了經(jīng)濟增長的壓力，但全民卻享有全額醫(yī)療保障，生病住院不僅全部醫(yī)療費用由國家提供，連住院期間的伙食也是免費的?，F(xiàn)在雖然也可以報銷藥費，但卻要給醫(yī)生支付數(shù)額不菲的“小費”。退休老年人領(lǐng)取到的養(yǎng)老金，雖每年都有提高，但仍然趕不上物價上漲的壓力。

另外，制度轉(zhuǎn)變之后，匈牙利的失業(yè)率一直很高。1996年達到10%以上。后雖有所降低，但自2005年2月起，情況又顯惡化。歐盟委員會公布的一項調(diào)查結(jié)果顯示，在東歐國家中一直被認為狀況最好的匈牙利，47%的居民認為失業(yè)問題是他們最大的煩惱，2005年的失業(yè)率達到7.2%。45.4%的失業(yè)人口已至少失業(yè)一年以上，失業(yè)時間平均長達16.2個月。2006年9月以來，又出現(xiàn)了所謂“謊言政治”的騷亂。

二、匈牙利社會保障制度的改革

轉(zhuǎn)制之后的匈牙利，為避免失業(yè)率迅速上升對社會安定的負面影響，一方面制定了就業(yè)促進法以鼓勵就業(yè)和促進職業(yè)培訓，另一方面改革了原來一切都包起來的社會保障制度，讓民眾在老齡化加深的過程中，較少依賴國家而承擔相應保障責任。于是，匈牙利在養(yǎng)老、醫(yī)療等方面，進行了適應于市場經(jīng)濟的改革。

(一)在養(yǎng)老保險方面，建立了三支柱保險體系

在原社會保障制度下，社會保障支出直接納入國家財政預算，由國家財政負擔。轉(zhuǎn)型初期，原社會保障體系依然維持，同時，國家面臨經(jīng)濟衰退、通貨膨脹、失業(yè)加劇、人口老齡化等問題，社會保障支出急劇膨脹。1990年，按照傳統(tǒng)社會福利制度的支出在GDP中所占的比例達到
28.4%，在國家預算中的比例達到46.3%；加上各種含有社會福利因素的經(jīng)濟補貼，如價格補貼等，使與社會福利有關(guān)的支出在GDP中所占的比例達到34.8%，在國家預算中的比例達到56.8%，國家財政不堪重負。

鑒于此，匈牙利于1996年改革了其社會保障體制，建立了適應于市場經(jīng)濟的三支柱養(yǎng)老保障體系。第一支柱為強制性、由國家管理、現(xiàn)收現(xiàn)付性的基礎(chǔ)養(yǎng)老保險。由雇主繳納雇員總工資額的20%，雇員繳納自己工資的8%建立(為減輕企業(yè)負擔，后將雇主繳納的20%降低到
18%，將雇員的8%增加到10%)。第二支柱為自愿性、私人管理的養(yǎng)老基金，可采取個人儲蓄賬戶或職業(yè)年金計劃兩種形式，有企業(yè)年金和個人儲蓄賬戶兩種。第三支柱為自愿性的職業(yè)年金或個人儲蓄計劃，主要由商業(yè)性養(yǎng)老金組成，目前由168家基金會管理。1997年春，國會再一次通過立法，改革第二支柱為強制性養(yǎng)老金，交由私營養(yǎng)老基金管理公司管理，并決定從1998年1月1日起實施。在個人繳納的份額中，如雇員不參加第二支柱，8%全部進入第一支柱。如雇員參加第二支柱養(yǎng)老基金，則在個人所繳納的8%中，2%進入第一支柱，6%進入第二支柱。第二支柱由個人繳費的6%建立完全積累的個人賬戶，目前由25家私有養(yǎng)老保險基金會進行管理并支付年金；基金投資于國家債券、股票等，最低回報率不得低于國債利率。

在管理主體上，第一支柱以財政部為主監(jiān)督、審核。財政部負責作征收目標計劃，稅務(wù)部門在征收個人所得稅的同時征收養(yǎng)老保險費。養(yǎng)老保險局負責信息管理和支付養(yǎng)老金，養(yǎng)老金主要通過郵局發(fā)放。第二支柱由財政部和國家金融服務(wù)監(jiān)管局共同負責監(jiān)管。稅務(wù)部門的權(quán)威性和強制手段，保證養(yǎng)老金的收繳率達到90%以上。為抵御通貨膨脹和經(jīng)濟波動的影響，匈牙利政府承諾財政承擔第一支柱全部資金缺口(包括分離出第二支柱所造成的缺口和降低企業(yè)費率產(chǎn)生的缺口)的補償責任，并明確規(guī)定，社會保險管理部門一旦發(fā)生基金赤字，財政部門隨時要彌補赤字。

(二)在醫(yī)療保險方面，建立了三層就醫(yī)制度

在醫(yī)療保險方面，匈牙利醫(yī)療保健管理體制的改革主要從兩個方面進行。首先對醫(yī)務(wù)工作者進行分流，減少社會的醫(yī)療服務(wù)成本，解決醫(yī)生的就業(yè)問題。建立專業(yè)醫(yī)院、社區(qū)醫(yī)院和私人診所的醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)。在社區(qū)建立家庭醫(yī)生制度，讓居民自由選擇自己的家庭醫(yī)生。減少公立醫(yī)院的醫(yī)務(wù)人員數(shù)量，以降低醫(yī)療服務(wù)的成本。其次建立與市場經(jīng)濟相適應的醫(yī)療保險體制。從1993年開始，實行醫(yī)療保險自治，醫(yī)療保險費由個人和用人單位共同負擔，其中雇主繳納11%，雇員繳納4%(后降低到3%)。生活貧困者，經(jīng)有關(guān)部門核實，可繼續(xù)享有免費醫(yī)療。醫(yī)療保險局與醫(yī)院、診所和家庭醫(yī)生之間簽訂醫(yī)療服務(wù)協(xié)定。投保者可根據(jù)其所居住區(qū)域就近選擇診所和家庭醫(yī)生。

從這里可以看出，匈牙利醫(yī)療服務(wù)被分為三個層次：第一層次是社區(qū)保健所的全科醫(yī)師與家庭保健醫(yī)生；第二層次是片區(qū)綜合性門診和專科門診；第三層次是住院醫(yī)療。每個醫(yī)生都在衛(wèi)生部和醫(yī)師協(xié)會備案。社區(qū)的家庭醫(yī)生作為“守門人”的角色，發(fā)揮著重要作用。每個居民都有自己的醫(yī)療卡、健康檔案和自己選擇的家庭保健醫(yī)生。如生病先到社區(qū)去診斷和治療。保健醫(yī)生根據(jù)病人病情，或開處方，或介紹去片醫(yī)院診療，如果屬大病會被介紹到區(qū)醫(yī)院治療。醫(yī)生給病人看病是免費的，也不需交掛號費，但需提前預約醫(yī)生并給醫(yī)生以一定數(shù)量的“小費”。病人拿處方到藥店自行買藥，根據(jù)國家規(guī)定和藥品種類，可以享受不同的優(yōu)惠。醫(yī)療保險對這三個層次的醫(yī)療服務(wù)，有著不同的支付手段。對于家庭醫(yī)生，按照其負責的居民數(shù)量領(lǐng)取費用；門診根據(jù)接診量按病種付費；住院按病種付費，不同疾病有不同的難度系數(shù)，類似于點分制付費法。

由于國內(nèi)經(jīng)濟長期不景氣，勞動者收入較低，再加之目前醫(yī)療保險費標準定得太高，造成許多人交不起保費，有些企業(yè)也拖欠雇員的醫(yī)療保險費，從而導致了全國的醫(yī)療保險費總是入不敷出。國家財政每年要補貼大約四分之一以上的缺口。

三、匈牙利社會保障制度改革對我國的啟示

通過對匈牙利社會保障狀況的分析，我們可以得出以下教訓和啟示：

(一)社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展是基礎(chǔ)性保障

一個動蕩的社會、一個人們對未來預期不穩(wěn)定的社會，人們的生活就不會安寧。匈牙利的經(jīng)濟起伏、通貨膨脹、外資壟斷、民族經(jīng)濟欠發(fā)展等，使青年一代的結(jié)婚率降低、失業(yè)率上升。這一方面造成出生率降低，人口迅速遞減，另外一方面，也使制度層面設(shè)立的、表面上看起來“很有保障”的養(yǎng)老金不能抵御物價上漲的影響。即使是所謂的“免費”醫(yī)療，也不能較好征繳保險金，造成大面積拖欠，使國家財政不得不承擔很大的“兜底”壓力。匈牙利的轉(zhuǎn)制內(nèi)耗，使得其在2002年左右才恢復到轉(zhuǎn)制前的經(jīng)濟水平。何況其私有化過程中外資的入侵，使民族工業(yè)很難復興。

(二)就業(yè)是最必要的保障

匈牙利改制后多年的發(fā)展歷史表明，每逢經(jīng)濟發(fā)展，就業(yè)率上升，失業(yè)率下降，則政局安定，民心思穩(wěn)，百姓生活會隨之而改善。每逢經(jīng)濟起伏，失業(yè)率上升，則政局不穩(wěn)，民心思變，百姓生活隨之而艱難。雖然匈牙利被譽為東歐轉(zhuǎn)型的所謂“典范”，其看似完善的保障，卻并不能給國家?guī)肀匾摹鞍踩薄?/P>

(三)醫(yī)療的分級管理、社區(qū)家庭醫(yī)生制度的設(shè)立，是可資借鑒的寶貴經(jīng)驗

不管是農(nóng)村還是城市，以社區(qū)為單位建立百姓可以自由選擇的家庭醫(yī)生制度，一方面可以監(jiān)控地方性疾病和社會個體的疾病健康史，減輕醫(yī)院的門診負擔，節(jié)約百姓求醫(yī)問藥過程的花費，另一方面也可以有效防止傳染病的擴散，控制社會疾病風險。但怎樣防止醫(yī)生收取“小費”，卻也是制度設(shè)計中應該仔細考慮的因素。

(四)養(yǎng)老保險第二支柱的強制繳納，是必要的選擇

匈牙利在社會主義時期完全由國家包起來的保障制度，給國家未來的發(fā)展，無疑會造成很大壓力。其改革初期對第一支柱的倚重，不能抵御經(jīng)濟動蕩和通貨膨脹的負面影響。于是在1998年將自愿選擇的第二支柱改為強制繳納，這是不得不為之的選擇。事實上，許多東歐國家和西歐國家，也都在制度設(shè)計上強制征繳類似于第二支柱的企業(yè)年金或個人儲蓄。但要警惕的是，如果將第二支柱的保險資金，委托于公司或企業(yè)去營運，則要嚴控資金營運企業(yè)的進入門坎，確定最低盈利率。匈牙利各家基金會的投資回報率相差很多，最高的23%，最低的
6%。這會嚴重影響參保者的最終受益。

(五)養(yǎng)老保險“費改稅”征繳制度，可以保證較大的征繳率

我國養(yǎng)老保險保費的征繳率之所以仍然偏低，一個主要的原因，就是勞動部門不能較好地掌握企業(yè)內(nèi)部用工數(shù)量與工資高低狀況。匈牙利將養(yǎng)老保險費用改為稅務(wù)部門征繳之后，征繳率上升到了90%以上。這在制度上保證了第一支柱保險金額的安全性。我國對于是否進行“費改稅”已爭論多年，其利弊可從匈牙利的改革中有所借鑒。

(六)社會保險應隨社會發(fā)展和經(jīng)濟增長而逐步改善

過高的保障費用，一方面會給企業(yè)造成較大壓力，造成征繳不足、大量拖欠，另一方面也會給國家財政帶來壓力，影響國家經(jīng)濟發(fā)展。而且，保障與其它福利一樣，具有剛性增長的社會預期。從高位有所下調(diào)，會遭致民眾普遍的反對。故從低位逐漸上調(diào)，是比較保險的選擇。匈牙利在制度轉(zhuǎn)變之前的保障，屬于全面保障，本來壓力就很大。改制之后，雖然有所改革，將第二支柱也改為強制性征繳，但從下表可以看出，其養(yǎng)老保險工資征繳比例與我國差不多，但醫(yī)療保險和失業(yè)保險都高于我國。這種高位運行狀況，會影響到企業(yè)的繳費積極性，影響企業(yè)的利潤空間。所以，從匈牙利的教訓以至整個西歐的教訓中，我們可以借鑒的是，需在國家的可持續(xù)發(fā)展中逐步提高社會保障費用，而不可有“一步到位”的思想。

(七)提高退休年齡，是老齡化壓力下可以考慮的選擇

在人均預期壽命延長之后，在老年退休人員健康狀況允許其擁有較高再就業(yè)參與率的影響下，提高退休年齡具有積極意義?，F(xiàn)在，匈牙利將男性和女性的退休年齡已經(jīng)推遲到62歲，將領(lǐng)取全額退休金的工齡延長到20年。在我國老齡化程度逐步加深的過程中，也需在借鑒別國經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，研究退休年齡的推遲問題。這既能夠比較好的利用老年人力資源，也能夠減輕養(yǎng)老金開支壓力。

(八)農(nóng)村以土地換年金的制度可資借鑒

在轉(zhuǎn)制之前，匈牙利農(nóng)民享有與城里人一樣的養(yǎng)老保障，但隨著社會保障制度的改革，這項福利已成為歷史。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不景氣的情況下，農(nóng)民也不可能像城里人那樣按月交保險費，農(nóng)民的養(yǎng)老成了問題。于是，政府推出了以土地換年金政策，以解決年邁放棄耕作的農(nóng)業(yè)人口的養(yǎng)老問題。匈牙利的土地換年金計劃，每期都由國家土地基金管理局實施。第一期解決了3600名60歲以上土地所有者的年金問題，國家通過法定合同收回土地并發(fā)給土地所有者年金。至2003年，匈牙利已實施三期土地換年金計劃。我國很多農(nóng)村老人，在子女進入城市之后，耕作已成問題。如果能夠采取先試驗后推行的辦法實施土地換年金計劃，或許會成為新農(nóng)村建設(shè)中的一項制度創(chuàng)新。

(九)借鑒匈牙利的經(jīng)驗，不可盲目照搬

很多到匈牙利考察后回來的學者或干部，看到了匈牙利社會保障制度的優(yōu)點，比如其建立的包括了農(nóng)村與城市的社會保障制度，比如其對家屬的養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障，比如其為刺激生育率而對婦女的特殊保障政策，比如其對老年人照料人員的工資補償規(guī)定等，都很有意義。但借鑒別國的經(jīng)驗，需與我國自身的社會發(fā)展過程密切結(jié)合。我國還不能借鑒這些面面俱到的政策配置。匈牙利的人口已降低到不足一千萬，而我國已經(jīng)超過了13億并仍然處于增長態(tài)勢。而且，匈牙利的城市化水平在上世紀80年代就已經(jīng)達到了80%以上。即使在我國直轄市或省級層面借鑒其經(jīng)驗，也需要仔細分析其得失利弊，不可顧及其一面而失之另一面。

作者：中國社會科學院人口與勞動經(jīng)濟研究所張 翼 來源：《經(jīng)濟要參》2007年第29期

2007年7月24日 中國保險網(wǎng)