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《社會(huì)保險(xiǎn)法（草案）》回避了諸多敏感問(wèn)題，距離實(shí)至名歸的社會(huì)保險(xiǎn)“基本法”目標(biāo)尚遠(yuǎn)

《財(cái)經(jīng)》記者 任波

一項(xiàng)多年來(lái)爭(zhēng)議頗多的法律草案——《社會(huì)保險(xiǎn)法（草案）》，終于在 11月28日由國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開(kāi)的第197次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上討論，并獲得原則通過(guò)。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，《社會(huì)保險(xiǎn)法》立法啟動(dòng)以來(lái)，草案歷經(jīng)多次較大改動(dòng)。此次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)原則通過(guò)的版本，由于融合了多個(gè)部門(mén)不同利益的取向，對(duì)一些構(gòu)建社會(huì)保險(xiǎn)基本框架的重要問(wèn)題并沒(méi)有給出明確的答案。 根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)今年的立法計(jì)劃，該法律草案將在12月底的常委會(huì)會(huì)議上首次提請(qǐng)審議，距國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議原則通過(guò)不到一個(gè)月，草案修改完善任務(wù)相當(dāng)緊迫。

一位參與立法的專(zhuān)家告訴《財(cái)經(jīng)》記者，最終的立法能否取得實(shí)質(zhì)性的突破，使得《社會(huì)保險(xiǎn)法》成為實(shí)至名歸的社會(huì)保險(xiǎn)“基本法”，一方面取決于最后修改草案時(shí)決策者能否直面問(wèn)題，另一方面更取決于全國(guó)人大常委會(huì)能否拿出彌合各方利益和觀念沖突的有效方案。

社會(huì)保險(xiǎn)亟待“基本法”

社會(huì)保險(xiǎn)，是指由國(guó)家通過(guò)立法，強(qiáng)制性向符合資格的國(guó)民征收一定比例的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，形成社會(huì)共濟(jì)，防范風(fēng)險(xiǎn)，令履行了繳費(fèi)義務(wù)的保障對(duì)象在年老、失業(yè)、患病、工傷等情況下，可以獲得一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

在中國(guó)，社會(huì)保險(xiǎn)制度已經(jīng)實(shí)施多年，但是并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》。目前，城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)制度主要依據(jù)1994年頒布的《勞動(dòng)法》和由國(guó)務(wù)院發(fā)布的《社會(huì)勞動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》。在工傷保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)方面，國(guó)務(wù)院也出臺(tái)了有關(guān)條例。但在養(yǎng)老、醫(yī)療、生育保險(xiǎn)方面，僅出臺(tái)過(guò)一些政策性文件，尚無(wú)專(zhuān)門(mén)法律法規(guī)。

在不少專(zhuān)家看來(lái)，綜合性社會(huì)保險(xiǎn)基本法的缺失，令中國(guó)目前的社會(huì)保險(xiǎn)立法缺乏合理的立法理念和明確的價(jià)值取向。在立法形式上，以行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章及地方法規(guī)為主，法律法規(guī)數(shù)量少、層次低，立法分散，難以形成體系，甚至不同政策或者規(guī)章之間相互矛盾，操作性受到限制。由于現(xiàn)有法律體系對(duì)有關(guān)部門(mén)或企事業(yè)單位履行社會(huì)保險(xiǎn)義務(wù)也缺乏應(yīng)有的強(qiáng)制約束力，一旦有關(guān)社會(huì)保障問(wèn)題發(fā)生爭(zhēng)議，立法滯后使得仲裁機(jī)構(gòu)和司法機(jī)關(guān)有時(shí)無(wú)法進(jìn)行仲裁或判決。同時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)基金的管理、監(jiān)督也不夠規(guī)范、有效，上海社保案的發(fā)生便是一個(gè)典型的反面例證。

此外，中國(guó)在城鄉(xiāng)之間、不同人群之間，社會(huì)保險(xiǎn)制度還存在差異，而且銜接困難，公平性問(wèn)題難以解決。相對(duì)于全體國(guó)民的社會(huì)保障需求而言，中國(guó)目前社會(huì)保險(xiǎn)的規(guī)模和覆蓋面其實(shí)非常有限。

在城鎮(zhèn)，政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位主要實(shí)行由國(guó)家和單位包辦的社會(huì)保障制度；此外是以企業(yè)為主，國(guó)家、單位或企業(yè)、個(gè)人三方共同承擔(dān)責(zé)任的社會(huì)保險(xiǎn)體系。其覆蓋面雖然在政府的推動(dòng)下逐年擴(kuò)大，但一些普通城鎮(zhèn)居民仍處于社?？瞻祝欢谵r(nóng)村，由于國(guó)家投入嚴(yán)重不足，農(nóng)民社會(huì)保障一直處于低水平甚至空白狀態(tài)，社會(huì)保險(xiǎn)的影響非常有限。這些顯著的待遇差異和制度真空所產(chǎn)生的矛盾，已非目前的法律體系所能彌合。

“全民社?！彪y求共識(shí)

《社會(huì)保險(xiǎn)法》立法的必要性是不爭(zhēng)的共識(shí)，但其調(diào)節(jié)的社會(huì)關(guān)系較為復(fù)雜，立法難度巨大。

據(jù)悉，有關(guān)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的立法工作早在1994年就已揭開(kāi)序幕。八屆全國(guó)人大曾將《社會(huì)保險(xiǎn)法》列入立法計(jì)劃。自1994年至2001年，有關(guān)部門(mén)起草的《社會(huì)保險(xiǎn)法（草案）》曾兩次上報(bào)國(guó)務(wù)院，但皆因爭(zhēng)議過(guò)大而未能獲得通過(guò)。

最近的一輪起草工作始于2003年，即新一屆政府組成后。至2006年底，由勞動(dòng)和社會(huì)保障部牽頭起草的最新版《社會(huì)保險(xiǎn)法（草案）》上報(bào)國(guó)務(wù)院法制辦，并被列入2007年的國(guó)務(wù)院立法計(jì)劃的一類(lèi)項(xiàng)目，即年內(nèi)應(yīng)當(dāng)完成的立法。

《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，該法律草案自上報(bào)國(guó)務(wù)院法制辦后，曾在國(guó)務(wù)院各部委中廣泛征求意見(jiàn)，并歷經(jīng)多輪、多部門(mén)的討論和修改。這些討論和修改中，各方基于不同立場(chǎng)，展開(kāi)了激烈交鋒。

從確立中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度基本法律框架的意義上看，這部法律應(yīng)重點(diǎn)規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)的原則、各險(xiǎn)種的人群覆蓋范圍、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收體制、社會(huì)保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌層次、社會(huì)保險(xiǎn)待遇項(xiàng)目和享受條件、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)、社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督等社會(huì)保險(xiǎn)制度中的共性問(wèn)題。然而，據(jù)參與立法的專(zhuān)家透露，即便是國(guó)務(wù)院已經(jīng)原則通過(guò)的法律草案，共識(shí)并未真正達(dá)成。

《社會(huì)保險(xiǎn)法》首先應(yīng)該明確適用范圍。即便這個(gè)非常基本的問(wèn)題，各方面意見(jiàn)亦難以統(tǒng)一。根據(jù)中國(guó)的實(shí)際情況，目前養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種主要限于城鎮(zhèn)職工，未來(lái)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的適用范圍是否要擴(kuò)大到全民？農(nóng)民要不要納入？個(gè)體私營(yíng)企業(yè)要不要納入？是否要搞“全民社?！保奎h政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的相應(yīng)的改革又如何安排？

對(duì)于這些關(guān)鍵問(wèn)題，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，中國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展方向就是“全民社?！?，因此《社會(huì)保險(xiǎn)法》的適用范圍應(yīng)包括全體公民。作為主管部門(mén)，勞動(dòng)和社會(huì)保障部近年來(lái)對(duì)現(xiàn)有社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面的擴(kuò)大投入了巨大精力。勞動(dòng)保障部部長(zhǎng)田成平在公開(kāi)場(chǎng)合也表示，應(yīng)逐步將城鄉(xiāng)各類(lèi)居民納入“社?！备采w范圍，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。

另一種觀點(diǎn)則主張，社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面不應(yīng)太寬，必須考慮法律的可操作性，否則一旦農(nóng)民等群體不能履行繳費(fèi)義務(wù)，現(xiàn)有制度又不能對(duì)這種“違法”進(jìn)行制裁，法律的嚴(yán)肅性勢(shì)必受到挑戰(zhàn)。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，在草案擬定過(guò)程中，“全民社?！钡挠^點(diǎn)雖然相當(dāng)強(qiáng)勢(shì)，但涉及黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位以及農(nóng)村居民有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)制度安排的細(xì)節(jié)，未能提出行之有效的方案。而對(duì)于是否應(yīng)將個(gè)體工商戶(hù)等強(qiáng)制納入體系，答案也并不明朗。

另外，中共十七大報(bào)告中，明確提出要提高社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次。現(xiàn)有的社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次過(guò)低，管理分散，已經(jīng)極大限制了社會(huì)保險(xiǎn)的社會(huì)共濟(jì)作用，阻礙了勞動(dòng)力的流動(dòng)。但是提高統(tǒng)籌層次，勢(shì)必牽動(dòng)地方政府的利益，執(zhí)行難度巨大。有鑒于此，《社會(huì)保險(xiǎn)法》是否有必要明確今后的統(tǒng)籌層次？一旦作出規(guī)定，又將如何執(zhí)行？這些問(wèn)題也都亟待解答。

“此次立法中很多問(wèn)題都被回避了，留待國(guó)務(wù)院以后另行出臺(tái)規(guī)定?！币晃粎⑴c立法的專(zhuān)家告訴記者。

社保經(jīng)費(fèi)三大爭(zhēng)議

在社會(huì)保險(xiǎn)體系中，社保經(jīng)費(fèi)是一個(gè)核心環(huán)節(jié)。社保經(jīng)費(fèi)如何征收、應(yīng)采取何種監(jiān)督管理模式、如何對(duì)社保基金進(jìn)行運(yùn)營(yíng)以保值增值，圍繞這些方面爭(zhēng)議紛紛。

對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)的征收體制，現(xiàn)有法律規(guī)定并不明確，稅務(wù)和社會(huì)保險(xiǎn)兩個(gè)部門(mén)之間各執(zhí)一詞。

實(shí)際上，中國(guó)目前社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收工作，已經(jīng)形成了由稅務(wù)部門(mén)和社會(huì)保險(xiǎn)部門(mén)“齊抓共管”的格局。一些地方由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收，另一些地方則由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)辦理。但由于稅務(wù)機(jī)構(gòu)具備強(qiáng)有力的征收手段，不少省、市、自治區(qū)相繼改為由稅務(wù)部門(mén)征收。

社保專(zhuān)家們從稅和費(fèi)的不同性質(zhì)出發(fā)，比較贊同將社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)定義為費(fèi)，由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收。他們認(rèn)為，稅的重要特征是“無(wú)償性”，繳納數(shù)量和受益程度不存在對(duì)應(yīng)關(guān)系；作為社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，個(gè)人繳費(fèi)與未來(lái)受益之間的關(guān)系是嚴(yán)格對(duì)應(yīng)的，這也符合社會(huì)保險(xiǎn)的慣例。費(fèi)一旦改為稅，則意味著整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)體系格局的改變，有關(guān)制度未來(lái)難免也要重新調(diào)整。

《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，鑒于兩個(gè)部門(mén)之間對(duì)此存在重要分歧，目前的法律草案對(duì)此也未明確做出規(guī)定。

對(duì)于社?；饝?yīng)采取何種監(jiān)督管理模式，分歧也很大。安全性是社?；鸨O(jiān)管的重要原則，但近年來(lái)多起社?；疬`規(guī)挪用的案例，無(wú)疑暴露了現(xiàn)有監(jiān)管體制的漏洞。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)加大勞動(dòng)保障部門(mén)的權(quán)威，強(qiáng)化監(jiān)督責(zé)任。持此觀點(diǎn)者認(rèn)為，一些地方的社會(huì)保險(xiǎn)基金違規(guī)，并非勞動(dòng)保障部門(mén)失職，而是授權(quán)不足、權(quán)責(zé)不清的結(jié)果，因此應(yīng)當(dāng)集中授權(quán)，垂直管理，在此基礎(chǔ)上建立行政問(wèn)責(zé)制。

另一種觀點(diǎn)則傾向于“分權(quán)”。財(cái)政部門(mén)認(rèn)為，對(duì)于社?；饝?yīng)當(dāng)納入預(yù)算管理，社?；鸨仨毚嫒胴?cái)政專(zhuān)戶(hù)。這也是目前立法基本傾向的觀點(diǎn)。但新的問(wèn)題也由此產(chǎn)生：一方面，有關(guān)方面對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的性質(zhì)存在質(zhì)疑，即社會(huì)保險(xiǎn)基金是否屬于預(yù)算內(nèi)資金？而且，社?；鸺{入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)后，也很難說(shuō)就絕對(duì)不需要對(duì)此再進(jìn)行監(jiān)督。另一方面，在目前公共財(cái)政制度并不完善的背景下，社?；鸺{入預(yù)算管理后，政府將在多大程度上承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)的“兜底”責(zé)任？對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)的待遇，財(cái)政部門(mén)是否有必要履行管理職責(zé)？圍繞上述問(wèn)題，有關(guān)部門(mén)之間的討論近乎白熱化。法律草案最終也未明確給出解答。

對(duì)于社?；鸬耐顿Y運(yùn)營(yíng)，不同意見(jiàn)也經(jīng)歷了反復(fù)的碰撞。有關(guān)各方一致認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在保證基金安全的前提下進(jìn)行某種市場(chǎng)化運(yùn)作，達(dá)到保值增值的目的，但是，對(duì)于具體的操作細(xì)節(jié)，例如在什么程度上、以哪一部分資金投入市場(chǎng)化運(yùn)作，看法并不統(tǒng)一。法律草案也沒(méi)有具體做出規(guī)定。

《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，在各方激烈的觀點(diǎn)交鋒背后，一個(gè)事實(shí)不容忽視，即根據(jù)目前全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金的繳納情況和覆蓋面的擴(kuò)大程度，預(yù)計(jì)到2010年，全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金當(dāng)中僅城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入就將超過(guò)1萬(wàn)億元，全年各項(xiàng)基金累計(jì)余額更是天文數(shù)字。如何管理、使用好這筆錢(qián)，從而構(gòu)建一個(gè)更加完善的社會(huì)保險(xiǎn)制度，將是中國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)的重要課題。

2007年12月10日 15:39   《財(cái)經(jīng)》雜志