一、導言

關于社會保險關系接續(xù)的問題，近幾年業(yè)內有不少討論，實踐探索也從未停止。特別是在構建和諧社會的今天，社會保險關系接續(xù)越來越受到政府、理論界和廣大學術界的關注。2007年10月，黨的十七大報告明確指出“要加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，保障人民的基本生活。提高統(tǒng)籌層次，制定全國統(tǒng)一的社會保險關系轉續(xù)辦法”?？梢哉f，上述論述既規(guī)定了逐步提高統(tǒng)籌層次和制定全國統(tǒng)一的社會保險關系接續(xù)辦法的現(xiàn)實任務，又指出了未來發(fā)展方向。隨后，勞動和社會保障部亦表示，按照用兩年左右時間在全國范圍內實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的目標，未實行省級統(tǒng)籌的地區(qū)要加快步伐。要從制度建設的全局出發(fā)，進一步完善養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)辦法，并推動實施。顯然，在這樣的大背景下，進一步深入研究提高統(tǒng)籌層次和制定全國統(tǒng)一的社會保險關系接續(xù)辦法毋庸質疑具有重要的理論意義和實踐意義。

二、我國社會保險關系的接續(xù)問題

（一）社會保險關系需要接續(xù)的對象

在我國社會主義市場經(jīng)濟體制逐步完善、經(jīng)濟結構和產(chǎn)業(yè)結構轉型時期，勞動力流動日益頻繁，流動頻率逐步提高，需要接續(xù)社會保險關系的人員也日益增多。目前，除了少數(shù)人經(jīng)過組織、人事、勞動部門批準調動工作，社會保險關系可以順利轉移接續(xù)，大多數(shù)流動人員轉換工作單位，流動到其他地區(qū)都會碰上社會保險關系轉移難的問題，參保人的養(yǎng)老保險關系，往往從原參保地轉出來不難，但到新參保地卻接續(xù)不上。這部分群體主要包括：破產(chǎn)企業(yè)的職工，企業(yè)改制后與原單位終止或解除勞動關系的人員，再就業(yè)服務中心期滿或關閉后出“中心”的人員，原工作單位終止或解除勞動關系的制度內人員，事業(yè)單位改制為企業(yè)后的職工，從機關事業(yè)單位流動到企業(yè)的職工，參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的進城農(nóng)民工等。

（二）社會保險關系需要接續(xù)的種類

具體到接續(xù)社會保險關系的種類，盡管通常需要接續(xù)社會保險關系的主要有養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和失業(yè)保險三種。但具體到我國的實際，我們認為，當前真正需要跨地區(qū)轉移接續(xù)的社會保險關系其實有兩種，一種是養(yǎng)老保險，一種是醫(yī)療保險。

（三）社會保險關系接續(xù)難的弊端

首先，社會保險關系跨區(qū)接續(xù)難阻礙了勞動力的自由流動，限制了我國城鄉(xiāng)一體化勞動力市場的形成，不利于勞動力資源的合理配置，同時也不利于我國工業(yè)化和城市化的發(fā)展，從而對經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展產(chǎn)生了不利影響。
其次，社會保險關系接續(xù)的困難和不便，還可能導致社會保險管理的漏洞，給欺詐行為提供方便，如多頭參保和騙保等。
再次，社會保險關系轉移接續(xù)不順暢，直接受損的就是參保人，一旦參保人到達退休年齡，其應享受的養(yǎng)老保險待遇就難以兌現(xiàn)，這不僅損害了參保人的利益.而且對社會保險工作及其在群眾中的形象帶來負面影響，群眾所希望的社會保險有保障、在哪參保都一樣，將會成為一句空話。

三、我國社會保險關系跨區(qū)接續(xù)難的原因

首先，是我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結構的原因。我們認為，我國經(jīng)濟社會發(fā)展呈現(xiàn)的二元結構，沿海發(fā)達地區(qū)與中西部貧困省區(qū)經(jīng)濟實力差距過大導致的社會保險統(tǒng)籌層次過低，是社保關系跨地區(qū)轉移接續(xù)難的根源。從這個意義上說，接續(xù)問題存在的原因從根本上來說也是我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結構在社會保障制度上延續(xù)的結果。
其次，是現(xiàn)行財政體制的原因。由于我國長期實行財政“分灶吃飯”的體制，必然會導致社會保險關系跨地區(qū)轉移會影響地區(qū)的局部利益，轉出就是轉嫁了責任，轉入就意味著將來要承擔責任。盡管國家發(fā)布了相關的規(guī)定，但各地基本上都出臺了本地的“土辦法”只愿轉出，不愿轉入。更有甚者，鑒于將來要承擔更多社會保障責任，有些地區(qū)為了防止異地人員流動后社會保險關系的大量涌入，人為地設置了壁壘，比較突出的做法就是征收養(yǎng)老保險超齡費，還有的地方對于農(nóng)民工的社會保險關系干脆就不予接收。這種做法實際是對社會保險關系轉移采取了深挖溝、高筑墻的辦法來阻攔。
再次，是現(xiàn)行社保制度規(guī)定的原因。在現(xiàn)行社會保險政策中，有兩點規(guī)定對流動人口的社會保險關系接續(xù)極為不利。一是流動就業(yè)者須在一個地方工作15年，才能得到退休后按月發(fā)給基本養(yǎng)老金的待遇；二是如果流動，則只能帶走個人賬戶個人繳費部分，無法享受社會統(tǒng)籌部分的權益。按照國家現(xiàn)行規(guī)定，職工跨地區(qū)流動時只轉移養(yǎng)老保險個人賬戶，不轉移社會統(tǒng)籌資金，城鎮(zhèn)職工的社會保險關系轉移因此難以落實，農(nóng)民工的社保關系轉移則更為困難。上述規(guī)定也導致了眾多農(nóng)民工反復地參保之后又退保的無奈與矛盾，凸顯出現(xiàn)有社會保險所存在的種種制度缺陷。
最后，是管理系統(tǒng)及戶籍制度的影響。我國目前的社會保險各統(tǒng)籌區(qū)域的管理是自成系統(tǒng)，業(yè)務信息網(wǎng)絡基本不與其他統(tǒng)籌區(qū)域連接，社會保險關系轉移只能通過多個環(huán)節(jié)的人工辦理，費時費力，制約社會保險關系的轉移。此外，戶籍政策是社會保險關系轉移的又一難題。社會保險管理與戶籍管理聯(lián)系緊密，一般情況下當?shù)貞艏畱诋數(shù)貐⒈?，當然這里除了有原人事勞動管理規(guī)定外，還有便于社會保險的屬地管理的需求。這種社會保險與戶籍掛鉤的管理辦法，使保險關系轉移遇到障礙，有戶籍的可以轉入，無戶籍的則不能轉入，這對于社會保險關系接續(xù)是極為不利的。

四、實現(xiàn)社會保險關系跨地接續(xù)的對策建議

當前我國正在努力構建社會主義和諧社會，構建社會主義和諧社會要求逐步建立社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業(yè)相銜接的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，以適應人口老齡化、城鎮(zhèn)化和就業(yè)方式多樣化的發(fā)展需要。連續(xù)性是社會保險關系的基本特征。從法律意義上講，只有切實履行責任和義務，及時足額繳費，才說明真正建立了社會保險關系。因此，只有保持社會保險關系的便利接續(xù)，才能調動參保人參保的積極性，才能真正使社會保障發(fā)揮其為構建和諧社會保駕護航的作用。

（一）逐步提高統(tǒng)籌層次

社會保險的統(tǒng)籌層次與抗風險能力緊密相關，統(tǒng)籌層次越高，抗風險能力越強。社會保險的統(tǒng)籌層次還與流動性高度相關，統(tǒng)籌層次越高，流動性也越強。因此，提高統(tǒng)籌層次，不僅是增強社?；鹫{劑能力，減少結構性資金缺口，適應勞動力市場流動性的必要措施，也是社保長效機制建設的重要內容，顯然，如果社會保險實現(xiàn)了全國統(tǒng)籌，那么社會保險接續(xù)問題也就迎刃而解了。
如何提高社會保險的統(tǒng)籌層次，目前有兩種思路。一種是目前正在實行的路徑，從地市級統(tǒng)籌做好再到省級統(tǒng)籌，從而進一步發(fā)展到全國統(tǒng)籌；一種是一步到位解決全國統(tǒng)籌。我們認為，由于我國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，現(xiàn)行社會保險待遇水平以及財政體制的差異，短時間內建立全國統(tǒng)一的社會保險制度還有相當困難。因此，先實行省級統(tǒng)籌，再實現(xiàn)全國統(tǒng)籌應該是可行的路徑。

（二）努力擴大社會保險覆蓋面

從社會保障制度比較健全的國家來看，基本上其社會保障體系已覆蓋了全體國民，即“全民皆保障”，不同地域、民族、職業(yè)、城鄉(xiāng)之間的社會保障待遇的實質差別亦不存在，這樣社會保險的接續(xù)自然也就很好解決。而我國的現(xiàn)行社會保障體系，長期以來一直僅僅覆蓋城市勞動者，而不能包括占人口絕大多數(shù)的農(nóng)村勞動者。因此，不論從構建和諧社會的角度還是從為接續(xù)創(chuàng)造條件的角度，都必須擴大社會保險的覆蓋面。
擴大社會保險的覆蓋面，首先應擴大城鎮(zhèn)社會保險的覆蓋面，除了保證在城鎮(zhèn)中就業(yè)的農(nóng)民工參保，還要將在城鎮(zhèn)中從事個體經(jīng)營的農(nóng)民工積極納入城鎮(zhèn)社會保險體系。為此，社會保障部門要督促企業(yè)按照規(guī)定為農(nóng)民工辦理社會保險，繳納社會保險費，并與稅務、工商等部門聯(lián)合，采取有力措施防止企業(yè)虛報、漏報本企業(yè)職工人數(shù)，定期核查企業(yè)員工的參保狀況，對拒絕為農(nóng)民工繳納社會保險的或故意拖欠社會保險費的業(yè)主和企業(yè)實行嚴格處罰。此外，為保證農(nóng)民工的參保率，可以考慮在農(nóng)民工社會保險繳費期間參保人原則上不允許退保。即使農(nóng)民工離開參保地時本人社會保險關系無法轉移的，可以暫時封存其個人賬戶、保留社會保險關系，待其達到最低領養(yǎng)老金年齡時，其戶籍所在地實行農(nóng)村社會保險的，將個人賬戶余額轉移至本人戶籍所在地，未建立農(nóng)村社會保險制度的，將個人賬戶余額一次性退還本人。

（三）加快社會保障的立法步伐

在社會保障制度比較健全的國家，社會保障制度和其他事業(yè)一樣，依靠法律推行已成為一種國際慣例。但從我國的社會保障立法現(xiàn)狀看，還沒有一部統(tǒng)一的社會保障法，社會保障方面保守性、臨時性的決定多于法律、法規(guī)。因此，應盡快出臺《社會保險法》，以國家基本法的形式確定社會保險全國統(tǒng)籌的實施路徑以及接續(xù)辦法。

（四）借鑒歐盟的經(jīng)驗實行分段計算

要使社會保險制度能夠覆蓋到流動就業(yè)群體，就必項使制度本身能夠與其“流動”的特點相適應，在這方面歐盟的經(jīng)驗值得我們借鑒。如：歐共體條約48條第3款規(guī)定了共同體公民在共同體范圍內自由遷移的權利，并要求各成員國努力消除一切阻礙人員流動的障礙。同時要求各成員國被要求給予共同體范圍內移民勞動者同本國公民一樣的待遇。根據(jù)歐盟合作性社會保障政策，投保人累計的繳費期限和工齡記錄，在移民國家授予有關權利時繼續(xù)有效。英國也規(guī)定“居住在英國本土以外的國家基本養(yǎng)老金制度參加者，如果其所居住的國家已經(jīng)與英國達成關于社會保障的總體協(xié)議，即可領取按照其所居住國家的通貨膨脹率進行指數(shù)化調整的養(yǎng)老金”。唐鈞將上述歐盟的經(jīng)驗總結為“在歐盟，勞動者先后在不同的國家就業(yè)，不論在哪個國家工作并繳納社會保險費，都可以在當?shù)剡M行權益記錄。將來在任何一個國家退休，也都可以通過相關憑證就地享受養(yǎng)老保障，可以概括為‘工作地繳費，分段記錄；退休地發(fā)放，全盟結算’。同樣，我們不妨也借鑒歐盟的經(jīng)驗，采取“工作地繳費，分段記錄；退休地方發(fā)放，全國結算”的思路，以解決流動就業(yè)者社保異地轉移接續(xù)問題。

（五）加快社會保障信息化建設

作為成熟的市場經(jīng)濟國家，發(fā)達國家的社會保障信息化建設比較完備。從整個國家的社會保障安全網(wǎng)來看，保險市場、資本市場、勞動力市場、醫(yī)療市場、中介機構等都很發(fā)達，高度發(fā)達的信息化程度使得社會保障號碼（賬戶）具有獨一無二性、不可偽造性和終身不變性。如：在美國，必須提供社會保障號碼才能發(fā)工資，享受政府提供的福利，辦理銀行賬號、保險、駕駛執(zhí)照和財產(chǎn)登記。個人資信機構正是通過社會保障號碼收集、鑒定個人信用記錄?？梢哉f完備的社會保障信息化網(wǎng)絡是發(fā)達國家社會保障系統(tǒng)建設的基礎。在目前我國流動就業(yè)群體逐漸增多、工作崗位變換日益頻繁的情況下，勞動者社會保險關系的變動、接續(xù)和管理的工作量越來越大，因此，要加快研制和設置社會保險關系信息庫，逐步實現(xiàn)社會保險關系信息庫在地市間、省市間，乃至全國范圍的聯(lián)網(wǎng)與信息共享，做到流動人員隨到，隨交，隨記賬，隨辦轉移。充分利用現(xiàn)代電子技術和金融網(wǎng)絡實現(xiàn)社會保險權益的可轉移、可查詢，切實解決跨地區(qū)流動時社會保險關系和資金的轉移接續(xù)問題。

（六）提高社會保障部門的管理水平

實現(xiàn)社會保險關系順利接續(xù)還要改變社會保險過于依托用人單位的傳統(tǒng)理念，樹立管理服務應直接面向勞動者的思想。社會保障部門可以通過設置“社會保險個人服務窗口”，建立社會保險關系管理中心等措施，簡化參保程序，改進服務手段；也可以通過設立直接可以接待和受理農(nóng)民工個人參保的“社會保險服務窗口”，使農(nóng)民工參保更加方便。此外，要簡化社會保險辦理程序，使參保人員參保登記、繳費、轉移和接續(xù)社會保險關系更加省時、快捷。繳費方式也可以更具靈活性，可以選擇按月、季、年交，并允許中斷后再補繳，繳費時間累計折算成標準繳費年限。同樣，還可以探索在有條件的地區(qū)，職業(yè)介紹、人才交流或勞動保障事務代理機構都可以作為繳費點，參保人員可以隨地辦理參保、繳費手續(xù)。