編者按11月1日，由200多位學者參與研究的《中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略——理念、目標與行動方案》與養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、社會救助發(fā)展戰(zhàn)略三個分報告公開發(fā)布。該報告提出了我國社會保障改革與發(fā)展三個階段的實施步驟，以達到2049年建成中國特色社會主義福利社會的總體目標。從理論上為國家構建覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系及未來發(fā)展提供了戰(zhàn)略藍圖。為此，本報特專訪項目負責人、中國人民大學鄭功成教授。

記者：現(xiàn)在大家都在討論全球金融海嘯對中國經濟的影響，而我們知道，經濟遭遇困難時，一個完善的社會保障體系是避免社會因經濟增速放緩產生社會危機或社會大動蕩的安全閥。您對當前我國發(fā)展過程中社會保障體系的戰(zhàn)略思路是怎樣考慮的？

鄭功成：早在金融海嘯發(fā)生前，我們已經意識到，經歷了30年的高增長后，中國必須從單純強調經濟增長，向經濟社會全面協(xié)調、健康、持續(xù)發(fā)展為特征的科學發(fā)展轉變；從不同群體或階層利益分割，向城鄉(xiāng)居民普遍受惠轉變；從共同貧窮并經歷追求部分人先富起來，向全體國民邁向共建共享的共同富裕轉變；從解決低層次溫飽問題為目標，向民生問題全面升級并要求獲得全面改善轉變；從充滿風險的出口依賴型社會向穩(wěn)定的內需驅動型社會轉變；從單純引進向日益全面地融入世界開放體系轉變；從依靠低勞工成本競爭向依靠勞動者素質提升和技術創(chuàng)新并持續(xù)提升國家競爭力轉變。

從全局與長遠發(fā)展來看，我國社會保障制度建設需要有一個全局的戰(zhàn)略思路：

需要加快彌補制度缺失，構建健全無漏的社會保障體系并促使其完備化。當務之急是建立以“二免除一解除”為支柱的覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本保障體系，即通過建立綜合型社會救助制度來免除國民因生活困難而難以擺脫的生存危機，通過建立覆蓋全民的醫(yī)療保障體系來免除國民因“看病貴、看病難”而產生的疾病醫(yī)療恐懼，通過構建多元化的養(yǎng)老保險制度來解除國民的養(yǎng)老后顧之憂。

需要盡快推進社會保障制度定型、穩(wěn)定，并實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在努力優(yōu)化制度安排的同時，需要加快立法步伐，促使各項社會保障制度走向定型、穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展；中國特色的社會保障制度不僅是國家發(fā)展的重要目標追求，也是推進經濟結構調整、促進消費、拉動內需，進而推動整個經濟社會持續(xù)發(fā)展的重要力量。

不斷提高社會保障制度的公平性，最終促使這一制度公平地覆蓋到全體國民。需要從不斷縮小這一制度在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、群體之間的差距與不公平性入手，用是否公平和是否有利于縮小不公平作為評估現(xiàn)行制度及其發(fā)展的標尺，逐漸消除制度安排中的歧視與排斥現(xiàn)象，最終確立全體國民的平等福利權，實現(xiàn)全體國民都能夠公平享有社會保障的發(fā)展目標。

不斷提升社會保障制度的保障水平，最終目標是邁向中國特色社會主義福利社會。

記者：在我國現(xiàn)階段的社會保障體制中，建國以來計劃體制下的歷史遺留包袱與轉型過程中出現(xiàn)的新問題淤積在一起，您認為其中最根本的病因在哪里？

鄭功成：我國社會保障體制存在的主要問題，是對社會保障的功能及其與經濟社會發(fā)展的關系缺乏全面認識，實踐中往往將其看成是一種只有投入不見產出的負擔，其實社會保障是一種特別重要的政治投資、社會投資、經濟投資及文化道德投資，在現(xiàn)階段構建和諧社會和經濟發(fā)展處于新變革的時期更是如此。同時，社會保障體制亦需要深化改革，目前是行政主導同時替代或者部分替代了立法機關與司法機關的作用，決策、監(jiān)督與實施通?；鞛橐惑w，立法機關還未能發(fā)揮應有作用，司法機關在社會保障制度中基本缺位。在政府內部，通常是管辦合一，部門之間缺乏有效協(xié)調，職責缺位與越位現(xiàn)象并存，條條分割現(xiàn)象嚴重，制度運行效率較低。

因此，我國社會保障體制改革深化的目標，就是要有序優(yōu)化并實現(xiàn)社會保障決策體制、監(jiān)管體制與實施機制的分離，實現(xiàn)決策機關、管理機關與實施機構各歸其位、各負其責、相互配合、相互制衡。當然，這種變革不可能一步到位，但國家必須有計劃地穩(wěn)妥推進。

記者：在這個變革的過程中，政府充當怎樣的角色？從以往的經歷看，我們的社保體制改革往往游走于“政府包辦”和“完全市場”之間的尷尬境地。

鄭功成：社會保障體制的建立確實需要著重處理好政府與市場的關系。

政府對社會保障最重要的責任是財政與監(jiān)管，同時還必須推動立法并進行宏觀調控。在分稅制條件下，除軍人保障應當由中央負責外，社會救助宜由中央與地方分擔財政責任；基本養(yǎng)老保險應由中央財政承擔主要補貼責任，地方分擔相應的財政責任；基本醫(yī)療保險應由統(tǒng)籌地區(qū)財政承擔補貼責任，但中央的公共衛(wèi)生資源依然要向地方分配；對社會福利，中央財政宜承擔最基本的福利項目如基礎教育補貼等，適當分擔公共住房補貼等，地方財政應扶持發(fā)展各種社會化福利項目。在監(jiān)督管理方面，主要包括日常監(jiān)督與財務監(jiān)督，目前急需明確的是部門之間的某些模糊邊界，同時強化主管部門職責，強力推進行政問責制。

同時，政府應當從公眾利益代言人的角度出發(fā)，推動社會保障立法，并承擔起社會保障宏觀調控的責任，包括制定社會保障發(fā)展規(guī)劃，用財政稅收手段等充分調動社會資源；調整社會保障制度內不同項目之間的關系；合理規(guī)劃和調配社會保障服務資源，提高社會保障服務的可及性和可得性等。

記者：前一段時期，有觀點指出我國不可能建立西方國家普惠型的社保體系。在您看來，怎么做到既不翻版他國模式，又要吸收好的社保經驗？

鄭功成：建立社保制度，最忌諱的就是不能任由社會保障滯后發(fā)展或者超前發(fā)展。我國在上世紀90年代中期加快經濟體制改革步伐時，曾因未能同步推進社會保障制度建設，出現(xiàn)過數(shù)以百萬計的退休人員不能按時足額領到養(yǎng)老金、失業(yè)及下崗人員沒有生活保障、城鎮(zhèn)困難群體不能獲得相應社會援助等現(xiàn)象，結果造成國民危機感倍增，不僅損害了社會保障制度的信譽和政府的信用，也將國民經濟帶到了危險邊緣。直到1998年中央政府開始強化“兩個確保、三條保障線”，并在近十年間努力推進社會保障制度建設，嚴峻的局面才得到扭轉。這是應當汲取的教訓。同樣，我國計劃經濟時代在極度落后的條件下，追求完全由國家負責的“生老病死有保障”，就屬于過于超前，結果因缺乏激勵功能而滋生懶惰現(xiàn)象，經濟發(fā)展停滯，社會保障也難以為繼。

因此，社會保障制度只有與時代發(fā)展同步，才能獲得持續(xù)、健康的發(fā)展。我們現(xiàn)在需要建立的就是符合國情的中國模式社會保障制度。在建設過程中，重點在完善制度設計，關鍵在改進制度運行機制。

記者：10月14日，發(fā)改委就深化醫(yī)改公開征求意見，此后，中國青年報社會調查中心聯(lián)合新浪網進行了一項名為“你怎么看待新醫(yī)改方案”的調查(2106人參與)，有40.8%的人表示對醫(yī)改新方案實施效果不樂觀。您牽頭的“中國社會保障發(fā)展戰(zhàn)略研究項目”提出，優(yōu)化社會保障制度關鍵在于優(yōu)化社會救助、醫(yī)療保障與養(yǎng)老保障三大基本保障制度。其中，解除疾病恐懼是你們研究的支柱性制度之一。您怎樣設計未來的醫(yī)療保障制度，以解決老百姓“有什么別有病”的恐懼心理？

鄭功成：由于區(qū)域發(fā)展不平衡，從當前“三險一助”的基本醫(yī)療保障體系出發(fā)，邁向統(tǒng)一的國民健康保險制度，只能走漸進發(fā)展之路。

構建合理的醫(yī)療保障制度體系，包括基本醫(yī)療保障制度體系的整合和多層次醫(yī)療保障體系的構建兩個方面。基本醫(yī)療保障制度體系整合的發(fā)展方向是，從當前基本醫(yī)療保障體系中不合理的戶籍標準、行業(yè)部門標準、就業(yè)標準交叉并存的局面，邁向以僅就業(yè)標準區(qū)別勞動者和居民，并最終過渡到一元的制度安排。推動制度整合的方法是，在優(yōu)先建立三大醫(yī)療保險體系標準一致的管理運行機制的基礎上，不斷縮小各醫(yī)療保險制度在費率標準、待遇水平上的差距，進而適時地推動相關醫(yī)療保險項目的統(tǒng)一管理和基金統(tǒng)籌，最終實現(xiàn)制度的整合。構建多層次的醫(yī)療保障體系，需要在不斷改革和完善醫(yī)療保險為主的基本醫(yī)療保障的同時，鼓勵用人單位積極發(fā)展補充醫(yī)療保險，切實推動商業(yè)健康保險和商業(yè)性醫(yī)療服務的發(fā)展，加大醫(yī)療救助的力度，提供最后的保障防線。

建立高效的醫(yī)療保障管理運行機制，需要推動醫(yī)療費用支付機制的改革，建立有效的第三方購買機制，激勵醫(yī)療服務提供者提高服務效率和質量。在推動醫(yī)療保障制度建設的同時，還必須著眼于提高整個醫(yī)療衛(wèi)生體系的效率，同步推進醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)管理體制、公共衛(wèi)生體系、醫(yī)療服務提供體系和藥品生產及流通體系的改革，做好相關配套工作。

醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)管理體制的改革要加強衛(wèi)生體制改革的統(tǒng)籌與規(guī)劃，協(xié)調不同部門的行動；完善財政分權和轉移支付制度，協(xié)調醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)管理方面中央與地方政府的行動；加強統(tǒng)一的經辦機構建設，提高醫(yī)療保險的管理運行水平。公共衛(wèi)生體系要合理進行區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃，加大對落后地區(qū)的衛(wèi)生資源配置投入，提高衛(wèi)生服務的資源可得性；分類優(yōu)化公共衛(wèi)生服務的提供方式；針對疾病模式的改變，大力發(fā)展慢性非傳染病的防治工作。

醫(yī)療服務提供體系的改革要深化公立醫(yī)院“管辦分離”的改革，完善醫(yī)院法人治理結構；引入民營資本、社會力量進入醫(yī)療服務市場領域，強化競爭；優(yōu)化醫(yī)療服務機構的專業(yè)分工結構和區(qū)域分布結構。