經(jīng)濟觀察網(wǎng) 記者 翁仕友 “基本養(yǎng)老保險制度目前存在的最大問題是地區(qū)分割?！?008年11月1日，在中國社會保障發(fā)展戰(zhàn)略研究核心成果發(fā)布會上，鄭功成教授告訴本報。

現(xiàn)擔任全國人大常委、中國人民大學教授的鄭功成，一直關注中國養(yǎng)老保障制度變革。近日，由他牽頭、歷時一年多時間完成的“中國社會保障發(fā)展戰(zhàn)略研究報告”正式發(fā)布，該報告在對國家社會保障發(fā)展總體戰(zhàn)略進行部署的同時，也對中國養(yǎng)老保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略作了詳盡論述。

在報告中，鄭功成建議，國家應該強力推進基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，盡快研究制定具體方案，爭取在2012年前完全實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險制度全國統(tǒng)籌的目標。據(jù)悉，該報告旨在從理論上為國家構建覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系提供戰(zhàn)略藍圖，以供中央決策參考。

地區(qū)分割之弊

經(jīng)濟觀察網(wǎng)：目前基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌多是在地市級，那么“全國統(tǒng)籌”有何特別之處，其實質(zhì)性內(nèi)涵是什么？
鄭功成：基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的實質(zhì)性內(nèi)涵是在統(tǒng)一制度、統(tǒng)一管理機構、統(tǒng)一繳費比例、統(tǒng)一養(yǎng)老金計發(fā)辦法的基礎上，實現(xiàn)基本養(yǎng)老金的全國統(tǒng)收統(tǒng)支。

具體來說，就是要建立全國統(tǒng)一、地方對中央負責的養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構，集中管理養(yǎng)老保險基金的征收、管理、發(fā)放。統(tǒng)一繳費比例要求企業(yè)和個人不因所在區(qū)域不同而承擔不同的繳費率。統(tǒng)一養(yǎng)老金計發(fā)辦法目前在全國范圍內(nèi)已經(jīng)基本實現(xiàn)了。

需要特別強調(diào)的是，職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，宜界定為基本養(yǎng)老保險制度中的基礎養(yǎng)老金部分的全國統(tǒng)籌，基本養(yǎng)老金中的個人賬戶養(yǎng)老金部分，仍可以由省級社會保險經(jīng)辦機構負責管理，并通過市場機制進行投資運營，但應當建立相應的參保人監(jiān)督機制。

同時，全國統(tǒng)籌并不意味著所有地區(qū)都按照相同的工資標準繳費和計發(fā)養(yǎng)老金待遇。在全國統(tǒng)籌的條件下，職工仍然按照實際工資水平繳費，基礎養(yǎng)老金仍然以當?shù)仄骄べY和個人指數(shù)化繳費工資為基數(shù)，按一定比例計發(fā)。

經(jīng)濟觀察網(wǎng)：目前在省級層面的統(tǒng)籌都尚未全部推開，如果強力推行全國統(tǒng)籌，您是否擔心因為過于“超前”而夭折？

鄭功成：不擔心，因為實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌是不容置疑的既定目標，也是刻不容緩的既定目標。早在黨的十六屆三中全會審議通過的《關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中，就明確提出要逐步“實現(xiàn)基本養(yǎng)老金的基礎部分全國統(tǒng)”，此后黨中央的多次決議與中央政府的多份重要文獻都再三明確提出養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的目標。

現(xiàn)實情況是，目前我國大部分地區(qū)的統(tǒng)籌層次仍然停留在地市甚至縣一級，較低的統(tǒng)籌層次，直接導致了各地養(yǎng)老保險費率負擔輕重不一，損害著市場經(jīng)濟的公平環(huán)境，進而影響著勞動力的自由流動并直接阻礙著全國勞動力市場的統(tǒng)一。同時，因基金不能統(tǒng)收統(tǒng)支而導致部分地區(qū)養(yǎng)老保險基金結余和統(tǒng)籌區(qū)域范圍內(nèi)財政補助同時增加的狀況，嚴重損害了基本養(yǎng)老保險制度的健康、持續(xù)發(fā)展，它還是造成流動人口養(yǎng)老保險權益受損、喪失和農(nóng)民工大規(guī)模退保等不良現(xiàn)象的根本原因。因此，實現(xiàn)全國統(tǒng)籌不僅是推進并完善基本養(yǎng)老保險制度的治本之術，而且已經(jīng)刻不容緩。

 “三步變一步”

經(jīng)濟觀察網(wǎng)：您認為全國統(tǒng)籌的具體操作思路是什么？

鄭功成：目前，實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的主要思路有兩種：第一，“三步走”思路，即按照現(xiàn)行思路，從目前的縣級統(tǒng)籌到地市級統(tǒng)籌，從地市級統(tǒng)籌到省級統(tǒng)籌，再從省級統(tǒng)籌到全國統(tǒng)籌。第二，“一步走”思路，即地市級統(tǒng)籌與省級統(tǒng)籌并不是必須經(jīng)歷的環(huán)節(jié)，而是從目前的地區(qū)分割統(tǒng)籌，一步跨越實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。

經(jīng)過比較，我們認為選擇“一步走”的改革思路是成本最小、代價最低并且最有利于制度建設和能夠從根本上解決農(nóng)民工等流動人口養(yǎng)老保險權益的方案。

經(jīng)濟觀察網(wǎng)：為什么這么說？

鄭功成：因為在統(tǒng)籌層次較低的情況下，不同地區(qū)之間的養(yǎng)老保險基金無法充分調(diào)劑使用，即使實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，不同省區(qū)之間的養(yǎng)老保險基金也無法充分調(diào)劑使用。因此，一步實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌將徹底打破基金的區(qū)域分割，有利于理順財政與養(yǎng)老保險基金的關系，進而實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的自我平衡與自我發(fā)展。

其次，按照“三步走”思路，每一次統(tǒng)籌層次提高所面臨的困難與問題在本質(zhì)上是完全相同的，但“三步走”要付出三次代價和成本，“三步走”的過程不能解決負擔不公、權益受損、障礙流動等現(xiàn)實問題，幾經(jīng)折騰更會損害養(yǎng)老保險制度的嚴肅性；“一步走”則更符合社會公平原則，同時只需付出一次成本與代價，制度也不會遭到頻繁的折騰。

再次，還可以解決諸多現(xiàn)實問題，比如養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，目前中央政府正著力研究，這是一種積極的措施，但只有在實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的前提下才能真正有效地發(fā)揮作用。

發(fā)達地區(qū)的擔憂

經(jīng)濟觀察網(wǎng)：要在實踐中推進并實現(xiàn)這一目標，目前可以做哪些具體工作？

鄭功成：在確定2012年前實現(xiàn)全國統(tǒng)籌目標的前提下，建議不再將實現(xiàn)省級統(tǒng)籌或者完善地市級統(tǒng)籌作為國家近期追求目標，而是由中央政府盡快制定并出臺養(yǎng)老保險權益記賬規(guī)則，盡快明確養(yǎng)老保險參保權益記賬規(guī)則作為邁向全國統(tǒng)籌的過渡措施。

當勞動者要由一個統(tǒng)籌區(qū)域流動到另一個統(tǒng)籌區(qū)域工作時，由流出地發(fā)給參加養(yǎng)老保險的繳費記錄與參保權益證明，以作為全國統(tǒng)籌實現(xiàn)后統(tǒng)一計算繳費年限及享受相應待遇的憑證，所繳養(yǎng)老保險費不轉(zhuǎn)移，同時嚴格禁止參保人員退保。這樣各地社會保險機構不需要辦理養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移手續(xù)，勞動者流動時不需要退?；蛘邠臋嘁媸軗p，因而無論從管理與運行的角度，還是從個人權益角度，都是最有效的措施。

經(jīng)濟觀察網(wǎng)：但是“一步走”思路的操作難度恐怕也是空前的，因為一些發(fā)達地區(qū)擔心在實行全國統(tǒng)籌后，現(xiàn)有的基金結余會被上繳，同時擔心本地區(qū)勞動者退休養(yǎng)老金待遇會降低，該如何減小改革的阻力？

鄭功成：這兩種擔心是可以理解的，但既然全國統(tǒng)籌的目標是必須的、既定的，并且明明白白道理是早比晚好，早做早成功，晚做更困難，為什么要等到這一制度進一步淪為地方利益時才開始呢？如果久拖下去，便意味著放棄制度的全國統(tǒng)一。至于發(fā)達地區(qū)對退休養(yǎng)老金待遇下降的擔心其實是不必要的，因為養(yǎng)老金替代率不是以全國平均基數(shù)計發(fā)的，而是以當?shù)毓べY水平作為計發(fā)基數(shù)的，發(fā)達地區(qū)工資水平高，退休養(yǎng)老保險金待遇自然高，而對于已經(jīng)積累的基金則應當考慮當?shù)氐睦?。部分地區(qū)形成的養(yǎng)老保險基金積累，客觀上構成了阻礙基本養(yǎng)老保險制度全國統(tǒng)籌的重要因素，對此，我們建議采取新、舊財務分離和遵循增量改革原則，即對舊賬處理從寬，對新賬建立從嚴，已經(jīng)結余的基金積累可以仍然歸當?shù)厥褂?，并用于解決當?shù)鼐用竦酿B(yǎng)老問題，而全國統(tǒng)籌一旦實施，實施之日起籌集的基金便不再是地方基金而是全國基金了。

當然，中央政府還應當限制地方基本養(yǎng)老保險基金結余資金的使用方向，可用來發(fā)展區(qū)域性補充養(yǎng)老金等，確保其用于勞動者養(yǎng)老保險領域。根據(jù)這一辦法處理新賬、舊賬的關系，再運用增量改革解決全國統(tǒng)籌必然要涉及的管理及運行成本問題，應當是水到渠成之事。

此外，目前全國還只有少部分地區(qū)形成了大量的基金積累，并且這些利益尚未完全固化，因此現(xiàn)階段是快速實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的最好時期，國家應當抓住時機，放棄按部就班的“三步走”思路，以最小的協(xié)調(diào)成本一步實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。

(鄭功成 全國人大常委、中國人民大學教授)