社會(huì)保障基金是指根據(jù)國(guó)家立法，通過(guò)各種特定渠道建立的用于實(shí)施社會(huì)保障制度的專項(xiàng)資金。社會(huì)保障基金在籌集和使用過(guò)程中不僅能夠起到穩(wěn)定社會(huì)的作用，而且會(huì)與許多經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變量發(fā)生聯(lián)系，尤其是通過(guò)影響一些財(cái)政變量，例如儲(chǔ)蓄、收入分配以及資金配置等，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度和發(fā)展水平產(chǎn)生深刻的影響。但是，目前我國(guó)社會(huì)保障基金的制度缺陷限制了社會(huì)保障基金財(cái)政效應(yīng)的發(fā)揮。本文通過(guò)分析社會(huì)保障基金的制度缺陷及其對(duì)策，探討如何更好地發(fā)揮社會(huì)保障基金在宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的調(diào)控作用。

    一、社會(huì)保障基金的籌集和使用具有明顯的財(cái)政效應(yīng)

    (一)收入分配效應(yīng)

    從社會(huì)保障基金的籌集來(lái)看，收入水平達(dá)到或超過(guò)一定標(biāo)準(zhǔn)的勞動(dòng)者都必須交納一定的社會(huì)保障費(fèi)用；而收入水平低于一定標(biāo)準(zhǔn)的居民，則可以少交納或不交納社會(huì)保障費(fèi)用就能夠享受社會(huì)保障。這就使得社會(huì)保障制度具有將一部分國(guó)民收入從比較富裕家庭轉(zhuǎn)移到收入水平較低家庭的功能，從而提高低收入階層的消費(fèi)意愿和消費(fèi)能力。

    此外，社會(huì)保障基金可以改變有一定消費(fèi)能力的中等收入階層的消費(fèi)預(yù)期，使該階層的居民可以不必為以后的消費(fèi)而儲(chǔ)蓄，從而把即期收入的大部分或者全部變成即期消費(fèi)，有利于全社會(huì)消費(fèi)需求的增長(zhǎng)。不僅如此，在社會(huì)保障制度建立和健全的情況下，勞動(dòng)者還可以通過(guò)分期付款的方式.提前支付未來(lái)收入.以滿足當(dāng)前的需要，從而推動(dòng)消費(fèi)需求的增長(zhǎng)，

    (二)資源配置效應(yīng)

    社會(huì)保障資金的籌集和分配是勞動(dòng)力資源合理配置的重要保障機(jī)制，并因此間接地促進(jìn)物力和財(cái)力的優(yōu)化配置。人力資源合理配置的條件是要建立完善的勞動(dòng)力市場(chǎng)，健全的社會(huì)保障體系可以使勞動(dòng)力流動(dòng)時(shí)不必考慮保障問(wèn)題，而是從能力、職業(yè)、專業(yè)、特長(zhǎng)等因素來(lái)考慮工作選擇，充分體現(xiàn)效率優(yōu)先的原則，從而促進(jìn)人力資源的合理流動(dòng)。

    作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“安全閥”和“減震器”，社會(huì)保障系統(tǒng)能夠消除由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制帶來(lái)的不安定因素和其他突發(fā)性因素，避免這些因素所誘發(fā)的社會(huì)震蕩及其對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的沖擊，使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)能夠有序運(yùn)行，使企業(yè)免受這些因素的困擾.充分發(fā)揮其在公平競(jìng)爭(zhēng)條件下創(chuàng)造效益的能力，從而實(shí)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)和資源配置的高效率。

    (三)宏觀調(diào)控效應(yīng)

    社會(huì)保障資金的籌集。支出、投向是國(guó)家進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段。在社會(huì)保障資金的籌集方面，許多國(guó)家采用征收社會(huì)保障稅的方式。這樣，國(guó)家可通過(guò)變動(dòng)征稅范圍，比率來(lái)調(diào)節(jié)個(gè)人收入。同時(shí)，作為一項(xiàng)重要的財(cái)政政策手段，國(guó)家還可以通過(guò)變動(dòng)社會(huì)保障待遇的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)主動(dòng)調(diào)節(jié)國(guó)民的收入水平，進(jìn)而調(diào)整社會(huì)需求總量，促進(jìn)供求平衡，最終達(dá)到改善國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效果。另外，由于社會(huì)保障基金是一種遞延的消費(fèi)基金，通常存在一定的節(jié)余；國(guó)家通過(guò)利用這些節(jié)余資金進(jìn)行投資。將一部分資源暫時(shí)由私人部門(mén)轉(zhuǎn)移到公共部門(mén)支配。一方面可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障基金的保值和增值，另一方面，國(guó)家可以通過(guò)控制社會(huì)保障基金的投向，以配合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，改變其在國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的結(jié)構(gòu)比例和流量。

    二、我國(guó)社會(huì)保障基金的制度缺陷

    (一)社會(huì)保障基金資金不足

    社?；鹗罩笨诰薮?，社會(huì)保障制度無(wú)法有效地調(diào)節(jié)收入分配，影響了消費(fèi)需求的擴(kuò)大。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)階層分化是必然發(fā)生的現(xiàn)象，但政府完全可以通過(guò)有效的宏觀調(diào)控‘巴這種分化控制在社會(huì)可以接受的范圍內(nèi)；建立和完善社會(huì)保障制度是政府實(shí)施調(diào)控的主要手段之一，然而，我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障制度卻沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，社會(huì)保障供需失衡的矛盾十分突出。以企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金為例，據(jù)測(cè)算，如果把企業(yè)(單位)供款限定在工資總額的20%以內(nèi)，制度轉(zhuǎn)軌采取漸進(jìn)方式，“老人”養(yǎng)老金、“中人”過(guò)渡性養(yǎng)老金和基礎(chǔ)養(yǎng)老金由統(tǒng)籌基金支付，我國(guó)未來(lái)25年的統(tǒng)籌基金年均缺口將達(dá)到717億元，總?cè)笨?.8萬(wàn)億元?，F(xiàn)實(shí)表明，在社會(huì)階層持續(xù)分化的背景下.現(xiàn)有保障體系很難為應(yīng)保人口全面有效地提供保障，緩解貧富差距因此缺失了一個(gè)基礎(chǔ)平臺(tái)。

    收入差距的擴(kuò)大、社?；鸬娜笨谝呀?jīng)成為我國(guó)消費(fèi)需求低迷的重要原因。我國(guó)的消費(fèi)率近年來(lái)不斷下降，2004年僅為55%，是25年來(lái)的最低點(diǎn)。而社?；鸬娜笨谝约坝纱怂鶐?lái)的保障水平的不足，恰恰導(dǎo)致了社會(huì)公眾對(duì)未來(lái)的悲觀預(yù)期，人們壓縮即期消費(fèi)，增加儲(chǔ)蓄。目前我國(guó)居民儲(chǔ)蓄存款已經(jīng)超過(guò)10萬(wàn)億元，且仍呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。問(wèn)題的癥結(jié)在于，在沒(méi)有完善的社會(huì)保障制度的情況下，儲(chǔ)蓄被看作“保險(xiǎn)”的重要方式之一，謹(jǐn)慎性動(dòng)機(jī)使人們持有大量存款，以應(yīng)對(duì)未來(lái)可能出現(xiàn)的教育、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等支出及下崗風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的收入降低和支出升高。

    (二)社會(huì)保障制度覆蓋面窄

    社會(huì)保障制度覆蓋面窄，不僅制約了社會(huì)保障基金的收入來(lái)源.而且無(wú)法促進(jìn)勞動(dòng)力的流動(dòng)與合理配置，限制了國(guó)企改革和就業(yè)水平的提高。

    國(guó)企改革的核心是轉(zhuǎn)變企業(yè)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制，為此企業(yè)必須調(diào)整經(jīng)營(yíng)方向和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，不斷調(diào)控勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)，這樣必然有一部分職工下崗、失業(yè)，他們的社會(huì)保障問(wèn)題也將是一個(gè)沉重的負(fù)擔(dān)。而我國(guó)目前的社會(huì)保障制度還無(wú)法把所有企業(yè)的各種類別的職工都納入社會(huì)保障體系。以失業(yè)保險(xiǎn)為例，目前失業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)施范圍仍主要集中于國(guó)有企業(yè)職工，覆蓋面僅占全部城鎮(zhèn)勞動(dòng)者總數(shù)的一半左右，如果考慮到許多非登記失業(yè)人口，則現(xiàn)階段失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面會(huì)更小。這就造成了我國(guó)的勞動(dòng)力在地區(qū)，部門(mén)、行業(yè)尤其是不同所有制企業(yè)之間流動(dòng)不暢，勞動(dòng)力資源的合理配置以及就業(yè)水平的提高無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

    (三)社會(huì)保障基金籌集和運(yùn)用渠道單一

    社保基金籌集和運(yùn)用渠道狹窄，限制了社保基金本身的保值增值及其調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的作用。從社?；鸬幕I集來(lái)看，目前我國(guó)社會(huì)保障資金的來(lái)源主要是依靠征收相關(guān)的費(fèi)用和國(guó)家財(cái)政撥款，而且投資運(yùn)營(yíng)方式比較落后，限制了基金的保值增值能力。除部分全國(guó)社會(huì)保障基金投資于股票和債券二級(jí)市場(chǎng)之外，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和企業(yè)年金的資產(chǎn)基本是投資于收益率較低的國(guó)債、存款，基金運(yùn)作回報(bào)率低微，保值增值能力有限。如2003年全國(guó)社?；鹜顿Y收益為34.07億，如果按成本計(jì)價(jià)法計(jì)算，收益率為2.71%，而2003年的居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)則同比上升了3.2%。全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)理事長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)曾經(jīng)表示，即使每年的收益率能夠達(dá)到5%，2萬(wàn)億元的基金，一年至少有1000億元的收益，仍然不足以補(bǔ)充4億人口養(yǎng)老韻費(fèi)用。由于籌集和運(yùn)用渠道單一，社會(huì)保障基金對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的作用很有限，基本上只能限制在影響虛擬經(jīng)濟(jì)的范圍內(nèi)，缺乏對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的直接影響力，因?yàn)槲覈?guó)的社會(huì)保障基金目前還不能投資于基礎(chǔ)設(shè)施。

    三、社會(huì)保障基金制度缺陷的化解路徑

    社會(huì)保障基金籌資渠道單一、覆蓋面狹窄、資金規(guī)模不足等問(wèn)題，已成為我國(guó)社會(huì)保障制度完善的主要障礙。要保證社會(huì)保障制度的正常運(yùn)行，就必須拓寬籌資渠道，彌補(bǔ)資金缺口，并采取多樣化的資金運(yùn)營(yíng)方式。

    (一)多元化籌集社?；穑⑼晟频纳鐣?huì)保障體系

    1.采取財(cái)政手段彌補(bǔ)歷史欠賬形成的隱性債務(wù)

    首先，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高社會(huì)保障支出占整個(gè)預(yù)算支出的比重，彌補(bǔ)基金缺口。其次，通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)變現(xiàn)融資。由于當(dāng)前國(guó)有資產(chǎn)中的一部分本身就來(lái)源于養(yǎng)老金積累，將國(guó)有資產(chǎn)的一定份額劃入社會(huì)保障基金具有內(nèi)在的合理性和可行性。最后，發(fā)行長(zhǎng)期債券進(jìn)行融資。通過(guò)擴(kuò)大國(guó)債規(guī)模的方式來(lái)吸收和消化養(yǎng)老保險(xiǎn)歷史欠賬，從而將隱性的政府債務(wù)顯性化，既體現(xiàn)了代與代之間的公平，也不會(huì)出現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集模式轉(zhuǎn)換對(duì)某一代人造成的福利損失。

    2.通過(guò)稅收渠道增加社保基金來(lái)源

    從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，適時(shí)開(kāi)征社會(huì)保障稅是最佳的籌資方式。社會(huì)保障稅穩(wěn)定性、法制性的特點(diǎn)決定了它是社會(huì)保障基金的理想來(lái)源。政府還可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要變動(dòng)社會(huì)保障稅稅率，發(fā)揮其穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)節(jié)作用。在社會(huì)保障稅尚未開(kāi)征的情況下，可以暫時(shí)發(fā)揮其他一些稅種的輔助作用，尤其是選擇那些具有收入分配職能的稅種作為社?；鸬难a(bǔ)充來(lái)源。目前可以通過(guò)強(qiáng)化個(gè)人所得稅的征收，將一部分個(gè)人所得稅納為社保收入。遺產(chǎn)稅和資本利得稅也可以成為社?；鸬膩?lái)源。另外，還可以在現(xiàn)有消費(fèi)稅的基礎(chǔ)上對(duì)一些極高檔消費(fèi)品加征專項(xiàng)用于社會(huì)保障的特種消費(fèi)稅。

    3.擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面，增加籌資收入

    應(yīng)該通過(guò)完善有關(guān)法律法規(guī)，，將社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳范圍擴(kuò)大到城鎮(zhèn)各類企業(yè)，所有參保單位都要按規(guī)定及時(shí)足額繳納養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)?？梢赃x擇將進(jìn)城農(nóng)民工覆蓋進(jìn)來(lái)。改革開(kāi)放以來(lái)，進(jìn)城農(nóng)民工已成為推動(dòng)我國(guó)城市化水平提高的基本力量。但是，由于多種原因，他們尚未被納入城市社會(huì)保障體系之中，再加上其他一些因素，致使進(jìn)城農(nóng)民工仍然處于流動(dòng)狀態(tài)，嚴(yán)重妨礙了我國(guó)城市化水平的進(jìn)一步提高。

    (二)加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集和運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管

    隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展，立法成為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度順利實(shí)施的關(guān)鍵，保障項(xiàng)目、，保障水平、籌資方式和管理服務(wù)方式都必須用法律予以規(guī)范。因此，我國(guó)要盡快出臺(tái)與養(yǎng)老保險(xiǎn)有關(guān)的法律，以立法形式明確各經(jīng)濟(jì)主體在承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金方面的義務(wù)和責(zé)任，使養(yǎng)老保險(xiǎn)有法可依。

    除了建立健全法規(guī)體系外，還應(yīng)建立強(qiáng)有力的社會(huì)監(jiān)督。為保證收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)，對(duì)參保企業(yè)上報(bào)的數(shù)據(jù)應(yīng)該由勞動(dòng)和稅務(wù)部門(mén)共同審核，憑借稅務(wù)機(jī)關(guān)的優(yōu)勢(shì)，與企業(yè)所得稅稅前列支管理及個(gè)人所得稅的管理相結(jié)合，依法核實(shí)繳費(fèi)基數(shù)，提高繳費(fèi)數(shù)額。此外，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與物價(jià)的變動(dòng)，應(yīng)當(dāng)規(guī)范養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出的日常調(diào)節(jié)機(jī)制，建立國(guó)際上通用的按物價(jià)上漲指數(shù)調(diào)節(jié)養(yǎng)老金的制度。

    (三)積極探索新的投資渠道，使社?；鸪蔀楹暧^調(diào)控的重要機(jī)制

    1.持股國(guó)企，參與國(guó)企所有權(quán)改革和公司、治理改革

    由社會(huì)保障基金持股國(guó)有企業(yè)，主要可以達(dá)到三個(gè)方面的效果。第一，由于社會(huì)保障基金的公有制屬性，不會(huì)發(fā)生國(guó)有資產(chǎn)流失。第二，原有計(jì)劃體制造成國(guó)企的已退休職工和即將退休職工的養(yǎng)老金已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有資產(chǎn)，劃撥一部分國(guó)有資產(chǎn)交由社會(huì)保障基金法人持有，實(shí)際上是把名義上屬于國(guó)家所有的那一部分財(cái)富。歸還給社?；鸬氖芤嫒?。第三，社會(huì)保障基金建立了基金法人，管理人、保管人、投資人的結(jié)構(gòu)體系，并由政府和社會(huì)公眾組成監(jiān)督組織。有利于保證國(guó)有資產(chǎn)的保值增值和國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)體制的改革。

    2.參與住房融資，發(fā)揮資金跨期配置作用

    在我國(guó)住房制度改革過(guò)程中，需要規(guī)模龐大的購(gòu)房貸款作為支撐，目前實(shí)行的是以公積金貸款為主、輔之以商業(yè)貸款的做法，但是這難以從根本上解決住房改革的融資難題。因?yàn)樯虡I(yè)銀行吸收的存款期限最長(zhǎng)不超過(guò)5年，如果商業(yè)銀行大量增加住房貸款，資產(chǎn)的流動(dòng)性就會(huì)大大降低，資產(chǎn)負(fù)債的時(shí)間結(jié)構(gòu)就不合理。因此，必須開(kāi)辟新的購(gòu)房資金融資渠道，以免將來(lái)嚴(yán)重制約住房融資并加大銀行的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

    我們可以借鑒新加坡中央公積金制度的經(jīng)驗(yàn)，讓養(yǎng)老保險(xiǎn)基金參與住房金融業(yè)，因?yàn)?a href="http://www.kcuv.cn/yanglaobaoxian/1259993/">養(yǎng)老基金的長(zhǎng)期屬性完全可以解決商業(yè)銀行參與住房金融引起的“短資長(zhǎng)用”問(wèn)題。另外一種辦法法就是實(shí)行住宅抵押貸款證券化，讓養(yǎng)老基金等長(zhǎng)期性的社會(huì)保障基金對(duì)住宅抵押貸款證券進(jìn)行投資，實(shí)行住宅抵押貸款證券化可使非銷售性的銀行資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榭稍谑袌?chǎng)上交易的證券，不僅增加了銀行資金的流動(dòng)性，還可解決銀行資金來(lái)源的短期性與資產(chǎn)運(yùn)作的長(zhǎng)期性之間的矛盾。

    3.參與實(shí)體投資，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，發(fā)揮宏觀調(diào)控作用

    參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以為社會(huì)保障基金提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益。從我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)：可以考慮在公路交通、能源建設(shè)方面進(jìn)行投資，一方面支持國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)，另一方面又可以：從建成的項(xiàng)目中獲得比較穩(wěn)定的回報(bào)。除了基礎(chǔ)設(shè)施外，社保基金投資的方向還可以選擇高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、生物工程產(chǎn)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)等對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有長(zhǎng)遠(yuǎn)意義、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高的關(guān)鍵領(lǐng)域，加速國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的高級(jí)化、合理化和環(huán)保化。

    4.投資海外資本市場(chǎng)

    中國(guó)的證券市場(chǎng)剛剛起步，投資行為很不規(guī)范，缺乏穩(wěn)定的收益率。在這樣的情況下，將一部分社會(huì)保障基金投資海外，不僅使投資組合更加多元化，而且也降低了投資之間的相關(guān)度，既有利于社?；鹨?guī)避和分散在國(guó)內(nèi)投資所面臨的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，又可以提高資產(chǎn)收益率，促進(jìn)基金的保值增值。

2006年7月5日 編輯整理:中國(guó)保險(xiǎn)網(wǎng) 原載《鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院學(xué)報(bào)》，2006.1.77—80
作者簡(jiǎn)介：楊天宇，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，北京100872；賀慶宏，武漢市地稅周武昌分周，湖北武漢430060。