一、我國養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展的基本能力支撐點                        

    養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展的能力支撐點同時也是評價一個養(yǎng)老保險制度是否具有可持續(xù)性的根本指標。目前國內(nèi)在這方面的規(guī)范研究不多，其中鄭功成、楊團、邱長溶等人的研究具有代表性。*本文將在借鑒他們研究成果的基礎上，找出我國養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展的最基本支撐點，并對其當前面臨的主要風險進行分析；其目的在于完善養(yǎng)老保險制度的風險管理機制，提高制度的可持續(xù)性。
                   
    可持續(xù)社會養(yǎng)老保險制度是指既要滿足當代人的養(yǎng)老保險需求，又不危及后代人滿足其養(yǎng)老保險需求的發(fā)展。這里必然會涉及到一個養(yǎng)老保障資源的供給和分配問題。楊團基于這個角度，提出了衡量社會保障系統(tǒng)可持續(xù)性的四項能力標準，分別為持久性、成長性、調節(jié)性和適應性。所謂持久性，是指資源與環(huán)境的持久承載能力。這就意味著從社會保障的角度看，可持續(xù)發(fā)展要在當代人和后代人之間的社會保障資源分配結構和分配制度中，貫徹社會公正的價值原則。這種社會保障資源的分配，具體到我國當前的基本養(yǎng)老保險制度當中，就是養(yǎng)老資源的分配問題，其最根本的體現(xiàn)就是養(yǎng)老保險基金的分配問題。由此可見，養(yǎng)老保險基金的可持續(xù)性是我國基本養(yǎng)老保險制度賴以可持續(xù)發(fā)展的根本支撐點，因此對養(yǎng)老保險基金的風險管理就成了我國基本養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展的命脈。對于這一點，在鄭功成和邱長溶的文章中都有所認同。如鄭功成提出了評價社會保障制度的可持續(xù)性有四個指標，即制度的穩(wěn)定性、財政的可靠性、制度的發(fā)展性和支撐社會保障制度的因素變化趨勢。其中財政的可靠性，具體到基本養(yǎng)老保險制度中，主要是指養(yǎng)老保險基金的可靠性。邱長溶等人構建的綜合評價指標體系中，指出了可持續(xù)社會養(yǎng)老保險有四個子目標，即養(yǎng)老保險人數(shù)、機構設置、養(yǎng)老保險基金管理和代際平衡，。可見，他們也是把基金的可持續(xù)性看作是養(yǎng)老保險制度可持續(xù)的基本內(nèi)涵和根本支撐點。                        

    借鑒上述分析，本文認為在中國基本養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展的能力支撐點中，基金的可持續(xù)性是一個基本的甚至是最重要的支撐點。如果基金不具有可持續(xù)性或出現(xiàn)危機，就不可能有養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展。從這個意義上講，養(yǎng)老保險基金的風險管理就成了我國基本養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展的命脈；對當前我國養(yǎng)老保險基金面臨的主要風險進行分析，并完善基金的風險管理，提升其可持續(xù)性，就成了訴求我國養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展進程中無法回避的重要課題。                        

    二、當前我國養(yǎng)老保險基金面臨的主要風險及成因分析                        

    調查顯示，2000年至2002年，我國養(yǎng)老保險基金收支缺口每年都在400億元左右。據(jù)財政部社會保障司預測，養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌基金收支缺口在2005年將達1661億元，2010年將增至4802億元。另外，截至2002年底，國內(nèi)養(yǎng)老保險累計的個人賬戶空賬規(guī)模達到4800多億元。統(tǒng)籌基金收不抵支，再加上混賬管理，導致當代人無奈地嚴重占用后代人的養(yǎng)老保險資源，這顯然違背了基金可持續(xù)發(fā)展的基本原則。  
 
    我國當前職工基本養(yǎng)老保險基金風險的出現(xiàn)和惡化，既有歷史的原因，也有現(xiàn)實的原因：既有客觀的原因，也有主觀的原因。 
                       
    1.歷史原因。急于求成的制度轉軌帶來了超重的歷史債務，而政府又將其轉嫁給新的養(yǎng)老金制度。1995年，我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險從現(xiàn)收現(xiàn)付制開始向“統(tǒng)賬結合”的模式轉變。在轉制過程中，“老人”和“中人”的退休金權益由于沒有以養(yǎng)老金形式形成積累：于是形成了“轉制成本”。這一歷史債務規(guī)模到底有多大，還存在爭議，最保守的估計是2.8萬億元。由于政府不愿承擔這一成本責任；而統(tǒng)籌基金又無法填補這一缺口，所以社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶采用了混賬管理，擠占了個人賬戶資金，代際傳遞轉制成本。據(jù)測算，如果情況得不到改善，到2033年老齡化高峰期，當期支付缺口將達到4400多億元，空賬14萬億元。這必將進一步加劇當代人對后代人養(yǎng)老資源的占用，加劇代際矛盾，打擊人們的繳費積極性。另外，為了解決轉制成本，政府還設計了很高的養(yǎng)老保險繳費率；而過高的繳費率加重了企業(yè)和職工的負擔，進一步加劇了拒繳和逃費現(xiàn)象。由此，基本養(yǎng)老保險資金來源的可持續(xù)性受到了嚴重挑戰(zhàn)。而穩(wěn)定充足的基本養(yǎng)老保險資金來源問題，則是養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展的核心問題。                        

    2.現(xiàn)實原因?；鹫骼U不力導致了新債務。養(yǎng)老保險基金征繳是養(yǎng)老保險制度運行的核心，但基金征繳不足已是不爭的事實，主要表現(xiàn)為：其一，基金征繳中的“打折征收”，加上我國在養(yǎng)老保險繳費年限等方面存在的“政策漏洞”，形成新參保人員“繳費少、受益多”的財務失衡狀態(tài)，“新隱性債務”正在大面積生成。其二，養(yǎng)老保險基金征繳率低，導致供款不足。據(jù)調查，1992年至2001年10年間，中國城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險當期的繳費率一直在70%～80%之間徘徊。其三，企業(yè)少報、漏報。瞞報上繳基數(shù)。由于我國勞動報酬非工資化、工資非貨幣化現(xiàn)象嚴重以及勞動保險統(tǒng)計不夠規(guī)范，準確和完善，這就形成了統(tǒng)計工資總額大大小于實際工資總額、社會保險經(jīng)辦機構穩(wěn)定的繳費工資總額又少于統(tǒng)計工資總額的情況。綜合這兩種情況，可能使繳費工資總額縮小33%左右。                        

    3.客觀原因。人口老齡化。高齡化趨勢以及家庭的少于化，使得養(yǎng)老保險基金負擔系數(shù)不斷提高。由于我國人均壽命的延長和計劃生育政策的實施，使得老齡化問題尤為嚴重，并呈現(xiàn)出兩大特色：相對于發(fā)展中國家而言，我國的老齡化速度是最快的；相對于發(fā)達國家而言，我國是在人均收入水平最低的條件下進入老齡化社會的。這就使得我國當前面臨的老齡化對養(yǎng)老保險基金財務平衡的沖擊也是最為嚴重的。這種沖擊主要體現(xiàn)在：一是老齡人撫養(yǎng)比的快速提高，使養(yǎng)老基金的支付增加、收繳減少，基金后續(xù)能力的降低，加重了入不敷出的矛盾；二是對現(xiàn)行的個人賬戶積累基金發(fā)放的方式提出了挑戰(zhàn)。個人賬戶養(yǎng)老金現(xiàn)行支付方式是假設職工退休后平均生存10年，而且制度規(guī)定，10年后個人賬戶支付給退休者的部分由政府承擔；如果未滿10年退休者去世了，則家屬可以繼承其剩余部分。隨著高齡化，這種只有補貼，沒有任何結余的個人養(yǎng)老保險積累制度，顯然也會給國家支付養(yǎng)老保險帶來更大的困難。                        

    4.主觀原因。在制度設計和運行中，一些人為的因素也加劇了基金的風險。這種人為的因素主要表現(xiàn)在：其一，制度設計不合理，加重了支付壓力，體現(xiàn)在設計替代率過高、基金來源單一等方面。其二，制度運行過程中出現(xiàn)的提前退休*現(xiàn)象，帶來了養(yǎng)老保險基金的收支剪刀差。據(jù)對上海、廣東、山東等13個省、市的調查，從1995年至1997年3年間，新增離退休人員164.4萬人，其中提前退休人員為51.7萬人，占當期離退休人員總數(shù)的31.4%；年支付提前退休的養(yǎng)老金為18.8億元，占當期寓退休金總額的23.5%。其三，基金監(jiān)管不力，投資管理不善，一方面加劇了基金的流失，另一方面也無法滿足養(yǎng)老保險基金的剛性調節(jié)增長需求。另外，為彌補物價和工資指數(shù)增長而建立的調整機制，也極大地提高了養(yǎng)老基金的需求總量。尤其是2004年上半年，我國職工平均工資增長7%，通貨膨脹率為3%，這給養(yǎng)老保險基金造成了極大的壓力。然而在基金支付需求不斷增長的壓力下，我國養(yǎng)老保險基金的投資和管理卻依然問題多多、困難重重，基金收益甚微。

    三、加強養(yǎng)老保險基金風險管理，提升養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展能力                        

    如何擺脫我國養(yǎng)老保險基金的危機，加強基金風險管理，是提升我國養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展能力的一個核心問題。筆者認為，我國應采取必要的相應對策。                        

    第一，轉變觀念，提高養(yǎng)老保險基金的風險意識。應當看到，我國養(yǎng)老保險制度雖然確立了基本框架，但制度本身還遠未完善，再加上我國在社會保障立法方面的嚴重滯后，因而在制度運行過程中，不僅還存在諸多變數(shù)和風險，而且各種有損養(yǎng)老保險基金可持續(xù)運行的違法事件也時有出現(xiàn)。另外，我國金融市場還不完善，高層次的基金管理人才缺乏，金融投資工具還不發(fā)達，在基金投資運營方面存在著市場風險。這些風險的存在，都可能影響基金的可持續(xù)性，因此，我們要具備強烈的風險意識，防患于未然。   
                   
    第二，轉變建制理念，深化養(yǎng)老保險制度及配套制度改革，杜絕基金危機的制度根源，提升基金運行的可持續(xù)性。首先，轉變建制理念，實現(xiàn)養(yǎng)老社會化?？v觀當今世界，中國恐怕是基本養(yǎng)老保險替代率最高的國家，財政負擔過重.基金壓力巨大；同時也給企業(yè)帶來了沉重的繳費負擔，壓制了經(jīng)濟活力，企業(yè)年金制度的發(fā)展空間受到限制。而企業(yè)負擔過重，補充養(yǎng)老保險基金的發(fā)展空間狹窄，又反過來對基本養(yǎng)老保險過分依賴，造成基本養(yǎng)老保險基金的財政負擔，從而產(chǎn)生惡性循環(huán)。養(yǎng)老問題是整個社會的責任問題，并不單純是政府責任。所以，中國要解決當前養(yǎng)老保險基金的財務危機，確保制度發(fā)展的可持續(xù)性。就要轉變建制理念，降低基本養(yǎng)老保險的替代率，提高社會和個人在養(yǎng)老方面的責任。其次，變當前的“統(tǒng)賬結合”制度為“統(tǒng)賬分離”制度。統(tǒng)賬結合模式下的混賬管理導致了空賬問題，而空賬的惡性循環(huán)使本質上的現(xiàn)收現(xiàn)付制，既為即期的養(yǎng)老金待遇的擴張性支付提供了可能，也無法應對老齡化危機，與可持續(xù)原則背道而馳。因此，必須實行“統(tǒng)賬分離”制度，推行個人賬戶“實賬化”，并加快個人賬戶的有效管理，利用社會和市場的力量，提高個人賬戶的經(jīng)濟效益。統(tǒng)賬分離后，統(tǒng)籌基金的資金支付缺口可以通過盤活國有資產(chǎn)(包括居民的福利住房)等方式籌集解決。再次，改革退休制度，降低當期支付規(guī)模。退休年齡是影響?zhàn)B老金負擔水平的一個基本因素。據(jù)國際勞工局估計。退休年齡從60歲提高到65歲，養(yǎng)老金負擔能下降近50%。因此我們要設計配套合理的退休制度，嚴格杜絕提前退休，適當提高退休年齡，實行彈性退休制度。根據(jù)測算。在我國退休年齡每延長一年.養(yǎng)老統(tǒng)籌基金可增長40億元，減支160億元.減緩基金缺口200億元。我國現(xiàn)階段男性60歲和女性50歲(女干部為55歲)的退休年齡規(guī)定于50年代初，而當時我國居民的平均預期壽命僅49歲；目前我國居民的平均預期壽命已上升到71.4歲，應當說在我國提高退休年齡存在著較大的空間。從國際比較來看(當前全世界平均預期壽命是66歲，平均退休年齡為男60.5歲、女58.6歲)，我國的退休年齡也有較大的提升空間，尤其是女性退休年齡。

    第三，加強基金征繳，完善基金監(jiān)管。加強基金征繳工作，一方面要擴大養(yǎng)老保險覆蓋面，提高資金來源。只要符合參保條件，外商投資企業(yè)。港澳臺商企業(yè)。集體企業(yè)，事業(yè)單位，非公有制經(jīng)濟、自由職業(yè)者等都應作為擴大面的范圍和重點，做到應保盡保；同時還要規(guī)范征繳基數(shù)，杜絕滲漏。另一方面，要拓寬融資渠道。首先是完善財政投入機制。以往政府財政投入存在很大的隨意性，無法保證穩(wěn)定的基金供應。因此，要規(guī)劃財政投入，每年拿出一部分資金來逐漸消化基金缺口，確保養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展。另外，還可以通過稅收融資、國有資產(chǎn)變現(xiàn)融資以及債券融資等等，完善基金監(jiān)管，增進基金安全。到達保值增值。養(yǎng)老保險基金管理包括行政管理和營運管理?；鹦姓芾硎钦穆毮埽簿褪钦鞴懿块T對基金營運實行監(jiān)管；基金營運管理就是業(yè)務運作管理，包括核定.收繳、會計核算與財務管理、支付、投資營運等。為加強對養(yǎng)老保險基金的管理，我國應盡快統(tǒng)一管理體制，實行養(yǎng)老保險基金行政管理和營運管理分開、執(zhí)行機構與監(jiān)督機構分設的管理體制，使我國養(yǎng)老保險基金管理規(guī)范化。借鑒國外特別是智利的經(jīng)驗，把基金交由多家非政府部門進行經(jīng)營并引入競爭機制，不失為一條可取的途徑。在其境內(nèi)管理中，尤其要加強對個人賬戶基金的資本化管理運營。個人賬戶的管理應是以賬戶資本化運作為核心的一整套制度法規(guī)，包括合理的管理成本、資本市場投資選擇、投資收益、風險防范和金融服務。根據(jù)我國目前狀況，對養(yǎng)老保險個人賬戶基金的投資管理，宜采取全部委托方式，即建立受托人、投資管理人和保管人分工負責.互相制約的管理體制(受托人——由省級以上社會保險經(jīng)辦機構充當；投資管理入——從我國現(xiàn)有專業(yè)基金管理公司或資產(chǎn)管理公司中選擇；保管人——從四大國有獨資銀行和股份制商業(yè)銀行中選擇)，并相應建立一套風險監(jiān)控制度。實行個人賬戶基金的資本化市場管理運營，可以達到投資回報率和風險防范兼顧的目的。

    第四，加強立法，促進養(yǎng)老保險規(guī)范化運行。應當看到.上文所提到的導致基金風險的眾多成因中，大多和社會保險立法不健全有關，比如提前退休問題、基金征繳問題以及基金管理運營問題；同樣，在上文所提到的應對危機的對策中，也大多要依賴法制的保障才能奏效。所以說，加強養(yǎng)老保險法制化建設，盡快制定和出臺《社會保險法》應是重中之重。當務之急。

    第五，建立風險準備金和風險預警系統(tǒng)。養(yǎng)老保險基金是人們。的活命錢，養(yǎng)老保險基金風槍一旦發(fā)生，必然會影響到民生，進而導致嚴重的社會問題。因而建立風險準備金和科學靈敏的風險預警系統(tǒng)，是防范風險的重要措施。

2006.6.13 中國保險網(wǎng) 作者簡介:路軍，山東經(jīng)濟學院勞動和社會保障教研室副主任.山東濟南 250014。原載《江西財經(jīng)大學學報》(南昌)，2006.1.23—26     來源：《金融與保險》2006年第05期