5月26日，中共中央政治局召開會議，主要研究改革收入分配制度和規(guī)范收入分配秩序問題。

作為涉及13億國民切身利益的重大事項，收入分配問題近年來已成為社會廣泛關(guān)注的話題。
 
中央專門就此召開政治局會議，以政治議程高度呼應(yīng)社會議題，被社會輿論普遍評價為“直面現(xiàn)實、堅持以人為本、為構(gòu)建和諧社會而努力”。

多位接受《瞭望新聞周刊》采訪的接近決策層的專家指出，中央高度重視收入分配問題，正是因為這一領(lǐng)域存在著突出問題，尤其是現(xiàn)階段社會成員之間的收入差距過大；如何提高低收入者的收入水平，調(diào)節(jié)少部分人的過高收入，擴大中等收入的比重等，需要按照中央的改革思路穩(wěn)妥解決。

著眼不公平的差距

20多年的改革開放使中國經(jīng)濟持續(xù)高位運行，一個從動亂中走出的國家迅速成為世界第四大經(jīng)濟體。

然而，就在總體成就令世人目眩的同時，收入差距與分配不公現(xiàn)象的存在，成為必須正視的現(xiàn)實。不管具體測算數(shù)據(jù)幾何，中國的基尼系數(shù)處于國際公認的警戒線0.4甚至超過已無爭議。

長期研究收入分配問題的北京大學(xué)中國保險與社會保障研究中心研究員高書生，曾參與制定1999年公務(wù)員調(diào)資方案，承擔國家社會科學(xué)基金“十五” 重點項目“我國收入分配體制研究”等。他向《瞭望新聞周刊》分析，收入分配差距達幾倍就已令人擔憂，其實還存在著差距更大的財富分配，將股票、債券、房產(chǎn)等考慮進來，財富差距可比收入差距再高好幾倍。

在收入分配差距中，又有“公平的差距”與“不公平的差距”之別，“令人不滿的關(guān)鍵是不公平的差距，”高書生說，在市場經(jīng)濟條件下，分配公平不公平，關(guān)鍵要看投入和回報是否相符。

與改革開放同時起步的收入分配改革，最開始即為打破不公平的平均主義、“大鍋飯”而開展，選擇非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，“效率優(yōu)先”。勞動力素質(zhì)差異、資本占有差異、經(jīng)濟全球化時代的區(qū)域差異等市場化因素很快產(chǎn)生出初次分配上的差距。

如果說這部分差距尚是“合理”的，那么，因國有隱性福利、行業(yè)壟斷等產(chǎn)生的初次分配差距，與社保、稅收等方面的政策失衡產(chǎn)生出的再分配差距，則受到了越來越多的非議。

分清“公平的差距”與“不公平的差距”，則知“收入差距拉大是發(fā)展必須付出的代價”這一相當流行的觀點并未抓住要害。

收入分配問題，實際上正是公平與效率的問題。平均主義須打破，只顧短期效率更堪憂。于是，“更加注重社會公平”這一表述連續(xù)出現(xiàn)在近幾年的黨中央和政府重要文件中。此次中央政治局會議再次重申之，還明確提出要“構(gòu)建科學(xué)合理、公平公正的社會收入分配體系”。

國家發(fā)改委經(jīng)濟研究所副所長楊宜勇對《瞭望新聞周刊》表示，在收入分配領(lǐng)域內(nèi)，“效率優(yōu)先，兼顧公平”這一大原則沒有變化，“更加注重社會公平”可視為近年來的微調(diào)。

高書生則指出，具體而言，這幾年中央在分配領(lǐng)域內(nèi)形成的思路是，“初次分配注重效率，再分配注重公平”。

在論及改革必要性時，中央如是強調(diào)：“關(guān)系到最廣大人民的根本利益，關(guān)系到廣大干部群眾積極性、主動性、創(chuàng)造性的充分發(fā)揮，關(guān)系到全面建設(shè)小康社會、開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)的全局，必須高度重視并切實抓好?！?/P>

中國社科院人口與勞動經(jīng)濟研究所所長蔡昉分析，中國現(xiàn)已處于人均GDP1000到3000美元的易產(chǎn)生社會矛盾的階段，借鑒他國經(jīng)驗，在收入比較穩(wěn)定、收入差距不會持續(xù)擴大的情況下，社會就比較穩(wěn)定，可以繼續(xù)保持增長。反之，不斷擴大的收入差距會不斷擴大矛盾，最終導(dǎo)致經(jīng)濟停滯甚至倒退的狀況。

收入分配問題已牽動著幾乎所有層級的中國人的神經(jīng)。今年年初，“中國社會形勢分析與預(yù)測”課題組公布對在中央黨校學(xué)習(xí)的百余名地廳級領(lǐng)導(dǎo)干部進行問卷調(diào)查的結(jié)果，在回答“當前我國要特別注意解決好哪些問題”時，“居民收入差距”成首選；“2006年改革的關(guān)注重點是什么？”“收入分配制度改革” 占鰲頭；“我國當前必須注意的主要風(fēng)險？”“貧富懸殊”居榜首。

關(guān)注低收入者的收入問題

在“更加注重社會公平”這一精神下，此次中央政治局會議再度強調(diào)對不同的收入群體采取不同的調(diào)節(jié)辦法，即“著力提高低收入者收入水平，擴大中等收入者比重，有效調(diào)節(jié)過高收入，取締非法收入?！?/P>

勞動和社會保障部勞動工資研究所所長蘇海南認為，這其中，“主要是低收入者的收入問題”，“核心是解決農(nóng)村居民最低收入者的收入問題”，“集中在欠發(fā)達地區(qū)的收入問題上”，直指人與人之間、城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間中的最薄弱環(huán)節(jié)。

據(jù)國務(wù)院扶貧辦主任劉堅在5月29日召開的“建設(shè)社會主義新農(nóng)村·社會與法制研討會”上所稱，到2005年底，全國農(nóng)村沒有解決溫飽的貧困人口還有2365萬人，低收入貧困人口還有4067萬人，合計6432萬人。

“消除貧困是新農(nóng)村建設(shè)的前提和基礎(chǔ)，”劉堅說。他還透露，中國現(xiàn)今和日后的扶貧工作重點將突出對特殊貧困類型地區(qū)和革命老區(qū)的支持。

同樣著眼于農(nóng)村貧困，在此次全國政協(xié)社會和法制委員會與中央黨校聯(lián)合舉辦的研討會上，全國政協(xié)社法委副主任、原勞動和社會保障部副部長王建倫呼吁，“加快建設(shè)農(nóng)村最低生活保障制度勢在必行?！?/P>

到2005年底，全國農(nóng)村居民最低生活保障人數(shù)為824.9萬人，支付最低生活保障費用25.3億元。王建倫認為，對比貧困人口總數(shù)等現(xiàn)實，這還遠遠不足。中央層面尚未出臺統(tǒng)一的政策法規(guī)，往往最需要得到幫助的貧困地區(qū)反倒因沒有能力解決而缺乏保障。

推進農(nóng)村低保制度建設(shè)，“首先要解決農(nóng)民中屬于絕對貧困人口的溫飽問題?！蓖踅▊惤ㄗh，要在全國建立起農(nóng)村居民低保制度，落實逐步加大公共財政對農(nóng)村社保制度建設(shè)投入的要求，最大限度地發(fā)揮資金的保障效益。

王建倫認為，按2005年的救助水平，在全國建立農(nóng)村低保只需資金近60億元，依目前財力，“完全可以辦到?！?/P>

此外，高書生認為，在農(nóng)村中的低收入者，再分配最重要的對象應(yīng)是老年人，他建議從現(xiàn)在起就要“未雨綢繆”，針對目前尚未被社會保險覆蓋的人群實施社會保障新計劃，積極防范2030年左右老齡化高峰可能產(chǎn)生的老年貧困。

低收入者增收，光是“?！边€不夠，更重要的在于“提”。也正是在這個意義上，劉堅指出，必須繼續(xù)堅持開發(fā)式扶貧方針不動搖，以提高貧困人口自我發(fā)展能力，做到可持續(xù)發(fā)展。

蘇海南認為，提高低收入者的收入，最直接的手段就是提供就業(yè)崗位，并采取確定最低工資、發(fā)布工資增長指導(dǎo)線、反就業(yè)歧視等措施。

“收入分配只是結(jié)果，它前面的所有因素都影響到這一結(jié)果?！睏钜擞路Q，除了最直接的就業(yè)與工資外，教育機會、稅收政策等都包括在其中。他認為，此前的個稅改革、目前的義務(wù)教育法修訂等都是“提低”的利好措施。[NextPage]

    決心構(gòu)建“橄欖型”結(jié)構(gòu)

在楊宜勇看來，此次中央對分配問題的強調(diào)，除了“提低”，另一個重點是“擴中”，即擴大中等收入者比重。

中等收入者是維護社會穩(wěn)定的重要力量。
 
從拉動內(nèi)需、刺激消費的角度看，逐步擴大中等收入者比重也至關(guān)重要。多年來，相對于外貿(mào)和投資中國經(jīng)濟三大動力中的消費顯得薄弱，一個重要原因就是中等收入者所占比重不夠大。

擴大中等收入者比重，從黨的十六大開始就已強調(diào)。多位學(xué)者認為，這表明中國決心構(gòu)建兩頭小、中間大的“橄欖型”收入分配結(jié)構(gòu)。

然而，“我國至今為止都沒有形成中等收入階層的雛形，”楊宜勇有些遺憾地表示。

楊宜勇認為，中等收入者比重低是與收入差距持續(xù)擴大相關(guān)的，收入和財產(chǎn)向高收入者集中，基尼系數(shù)居高不下，中等收入者比重便難以提高。

對此，高書生認為，在解讀“擴大中等收入者比重”時，學(xué)界還出現(xiàn)了兩個偏差或誤讀，一是把中等收入者解讀為中產(chǎn)階層，二是將改革開放中先富起來的人解釋為中等收入者。

在他看來，中等收入者只是相對于高收入者和低收入者而言的，而上述兩種解讀事實上幾乎都是指高收入者。端正了這一認識，才能從收入分配體制改革的角度，去研究阻礙擴大中等收入者比重的現(xiàn)實問題。

高書生意下的“現(xiàn)實問題”如，社會保險繳費率偏高，以個人為單位且未考慮購房貸款利息支出等因素的納稅政策，都對中等收入者產(chǎn)生很大壓力。

楊宜勇也認為，中等收入者的“擴容”要靠多種因素的共同作用，需要市場效率與社會公正相協(xié)調(diào)的政策，需要賦予勞動者和其雇主分享利潤的權(quán)利，需要稅收等收入分配制度的合理調(diào)節(jié)，還需要教育與再教育體系對人力資本的提升。

在《瞭望新聞周刊》采訪的多位專家看來，此次中央政治局會議強調(diào)了公務(wù)員工資制度改革，而公務(wù)員恰恰是中等收入者的重要組成部分。與之類似的事業(yè)單位工作人員收入分配制度也受到重視。他們認為，建立科學(xué)完善的公務(wù)員薪酬制度，改革和完善事業(yè)單位工作人員收入分配制度，均有利于擴大中等收入者的比重。

與此同時，中央還強調(diào)，要努力解決當前公務(wù)員收入分配領(lǐng)域存在的突出問題，逐步縮小地區(qū)間收入差距，適當向基層傾斜，以促進公務(wù)員隊伍建設(shè)，促進黨風(fēng)廉政建設(shè)。要完善地區(qū)津貼制度特別是艱苦邊遠地區(qū)津貼制度。這是一個具有明顯導(dǎo)向性的政策信號，再次突出了收入分配改革中“公平公正”的指導(dǎo)原則。

收入分配改革應(yīng)法制化

在深化公務(wù)員工資制度改革上，中央強調(diào)要按《公務(wù)員法》規(guī)定來辦。有關(guān)專家認為，這意味著中央著意將收入分配改革法制化。

楊宜勇稱，收入分配法制化建設(shè)是指用法律制度和規(guī)則去規(guī)范、約束個人收入分配行為，而不直接介入分配過程，從而起到調(diào)節(jié)收入分配的作用。

法律對個人收入分配的調(diào)節(jié)具體表現(xiàn)在立法調(diào)節(jié)和司法調(diào)節(jié)兩個方面。立法對個人收入分配的調(diào)節(jié)主要包括最低工資立法和各種社會保障立法等。

針對目前個人收入分配立法不健全的問題，楊宜勇建議，“十一五”期間要采取積極穩(wěn)妥的措施，加快立法步伐，以統(tǒng)一的法規(guī)來約束和規(guī)范全社會及其成員的收入分配行為。

針對個人收入分配方面存在的問題，楊宜勇認為，“十一五”期間分配司法的重點應(yīng)是打擊和取締非法收入。

楊宜勇還表示，從執(zhí)法的角度看，要加大打擊力度，從重處罰和懲處非法暴富，使其違法行為的成本遠遠大于其經(jīng)濟上、政治上、心理上的收益，并提高違法犯罪行為的受罰概率。從監(jiān)督的角度看，要健全分配監(jiān)督機制，形成國家、社會、群眾和黨的監(jiān)督相結(jié)合，內(nèi)部和外部監(jiān)督相結(jié)合，層層監(jiān)督、上下聯(lián)動的分配監(jiān)督體制。

至于監(jiān)督的重點，楊宜勇認為在國有部門，要防止社會共有的壟斷利潤轉(zhuǎn)化為小集團的利益和個別人員的薪酬福利，積極探索超額壟斷所得向全民所有者的轉(zhuǎn)移機制。

就公務(wù)員工資制度改革而言，高書生認為，原則上除了依照《公務(wù)員法》的規(guī)定，具體措施還應(yīng)由全國人大來決定，因為政府部門給自己定工資，需要避嫌。高書生還對《瞭望新聞周刊》稱，1990年，國務(wù)院曾成立分配制度改革委員會，對收入分配的現(xiàn)狀、政策和體制改革進行綜合性研究。當前，我國收入分配領(lǐng)域的體制改革和制度創(chuàng)新，比那時的情況更為復(fù)雜，更需要加強溝通和協(xié)調(diào)。為此，建議以研究制訂公務(wù)員工資改革方案為契機，國務(wù)院應(yīng)成立收入分配體制改革的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)。(文/《瞭望新聞周刊》記者 湯耀國)

資料：我國收入分配制度改革進展

工資制度改革。1985年工資制度改革的最大特點是，在工資制度上，國有企業(yè)同行政機關(guān)和事業(yè)單位實現(xiàn)脫鉤，國有企業(yè)實行工資總額和經(jīng)濟效益掛鉤，行政機關(guān)和事業(yè)單位實行以職務(wù)工資為主要內(nèi)容的結(jié)構(gòu)工資制；到1993年進一步發(fā)展到行政機關(guān)和事業(yè)單位的工資制度脫鉤，行政機關(guān)實行的是職級工資制，事業(yè)單位則實行體現(xiàn)其特點的工資制度，即根據(jù)事業(yè)單位所處行業(yè)，分別實行專業(yè)技術(shù)職務(wù)等級工資制、職務(wù)崗位工資制、藝術(shù)結(jié)構(gòu)工資制、體育津貼和獎金制、行員等級工資制等。

國有單位福利制度改革。最早被重視的是住房制度改革，已經(jīng)歷了公房出售、提租補貼、建立住房公積金、停止福利分房等階段。同時，為配合國有企業(yè)改革，企業(yè)辦社會問題也很早就被重視，從最早實行生產(chǎn)經(jīng)營和生活服務(wù)分開，到目前正在大力推動的分離企業(yè)辦社會職能。經(jīng)過多年的實踐探索，國有單位福利制度改革的思路已清晰，一是實物福利貨幣化，二是生活服務(wù)社會化。

個人所得稅制度改革。1980年開征個人所得稅時，當時納稅的主要對象是來華工作的外籍人員。1986年和1987年，國家相繼出臺了個體工商戶所得稅和個人收入調(diào)節(jié)稅，擴大了納稅范圍。1994年，我國實施了統(tǒng)一的個人所得稅稅法。自1999年11月起，國家決定恢復(fù)征收利息稅。

社會保障制度改革。目前，企業(yè)的社會保險制度框架已經(jīng)形成，養(yǎng)老和醫(yī)療保險實行統(tǒng)賬結(jié)合模式。隨著企業(yè)社會保險制度的逐步建立，機關(guān)事業(yè)單位同企業(yè)在社會保障制度安排上出現(xiàn)了“并軌”趨勢。在農(nóng)村開展的社會保障項目主要有兩個，一是農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，二是新型合作醫(yī)療制度，但兩者仍處于試點或局部推行階段。

社會救濟制度改革。自1997年起，國務(wù)院決定在全國城市建立最低生活保障制度，對生活在最低生活保障線以下的城市家庭實行生活救助。此外，農(nóng)村最低生活保障制度也在局部地區(qū)興起。

農(nóng)村收入分配制度改革。隨著“大包干”性質(zhì)的農(nóng)村生產(chǎn)方式的普及，農(nóng)村收入分配不再以生產(chǎn)隊為基礎(chǔ)，而是以農(nóng)戶為分配主體，在收入分配制度上實行“交足國家的、留夠集體的、剩下全是自己的”。

收入分配體制改革的主要特點：打破平均主義、“大鍋飯”是收入分配體制改革的起始目標。收入分配制度改革緊扣為國有企業(yè)改革服務(wù)、配套。區(qū)分輕重緩急和難易、有先有后是收入分配體制改革的推進戰(zhàn)略，基本軌跡是：在分配層次上，先抓好初次分配，然后推動再分配；在分配制度上，以工資制度改革為突破口，由點及面逐步從微觀向宏觀拓展，推動個人所得稅制度、保險福利制度、社會保障制度、社會救濟制度等方面的改革。

收入分配體制改革的主要成效：初次分配與再分配的職能分工更明顯，初次分配逐步引入市場機制。國家與企業(yè)的分配關(guān)系從制度上得以規(guī)范，稅收和利潤已分開。國有企業(yè)、行政機關(guān)和事業(yè)單位的工資制度已脫鉤，“三駕馬車”并駕齊驅(qū)。再分配體制框架已初步確立，政府對低收入者、特定人群的救助手段增多。

2006年06月05日 【來源：新華網(wǎng)】