老齡化挑戰(zhàn)中國社保體系
   
    “社會(huì)保障好雖好，可惜咱農(nóng)民享受不了?！蹦壳埃r(nóng)民、進(jìn)城務(wù)工人員等尚未完全納入國家保障的體系，而恰恰這些群眾對(duì)各種社會(huì)保障最為渴求：失業(yè)了日子怎么過？年歲漸長如何養(yǎng)老？大病小痛上得起醫(yī)院嗎？沒有收入來源衣食無著怎么辦……他們急切期盼“全民社保”早日成真。
   
    在一個(gè)“全民社保”的國家，國家給全體公民撐開一把社會(huì)保障的大傘，讓每一個(gè)公民都能得到基本的生活保障以確保公民的社會(huì)福利。那么，目前中國有沒有能力步入“全民社保”時(shí)代？

    財(cái)政陽光亮了“街頭”暗了“地頭”
   
    中央財(cái)政社會(huì)保障資金投入不斷增加，中央財(cái)政社保補(bǔ)助資金從2000年338億元增加到2005年的544億元，5年累計(jì)補(bǔ)助地方社保資金2298億元。目前，所有省市初步建立起社會(huì)保障的體系架構(gòu)，“十五”期末參加養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)人數(shù)則分別比“九五”期末增長了28.4%、94.9%和80.1%。
   
    針對(duì)人口老齡化的國情，過去十年間，國務(wù)院連續(xù)下發(fā)四個(gè)關(guān)于建立和完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定。養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍從國有、集體企業(yè)職工向多種所有制從業(yè)人員擴(kuò)展，參保人數(shù)逐年以6％以上的速度增加，到2006年3月底，全國參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)已達(dá)1.76億人。
   
    在醫(yī)療領(lǐng)域，中央提出建立農(nóng)村新型合作醫(yī)療，2006年試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到全國40%的縣（市、區(qū)），中央和地方財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)分別由10元提高到20元，中央財(cái)政相應(yīng)安排資金47.3億元。

    目前，我國已經(jīng)建立了國有企業(yè)下崗職工基本生活保障、失業(yè)保險(xiǎn)和城市居民最低生活保障等“三條保障線”制度，城鎮(zhèn)居民最低生活保障覆蓋全部城鎮(zhèn)人口，2005年領(lǐng)取“低?！钡挠?97萬個(gè)家庭、2232.8萬人，基本在城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡?！薄?
   
    社會(huì)保障作為市場經(jīng)濟(jì)條件下維護(hù)公民權(quán)利、調(diào)節(jié)貧富差距和促進(jìn)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的公共政策，在我國正逐步得到認(rèn)可和更多實(shí)踐。社會(huì)保障落后于經(jīng)濟(jì)增長的情況正在改變，但隨著社會(huì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略進(jìn)一步走向深入，在這一旨在實(shí)現(xiàn)公平的社會(huì)政策內(nèi)部，不公平的問題卻日漸凸顯。
   
    這一點(diǎn)主要表現(xiàn)為，城鄉(xiāng)分割的社會(huì)保障模式使城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障水平存在巨大差距。統(tǒng)計(jì)表明，1991～2001年城市人均社會(huì)保障支出占人均GDP的比重平均為15%，而農(nóng)村只有0.18%，城市人均享受的社會(huì)保障費(fèi)用支出是農(nóng)村的90倍之多。中國人民大學(xué)社會(huì)學(xué)教授李迎生發(fā)現(xiàn)，盡管城里人本來就比農(nóng)民生活好，但60%的農(nóng)民卻只占有不足30%的國家公共福利資源。
   
    另據(jù)計(jì)算，城市醫(yī)療保險(xiǎn)的人均享受水平在上個(gè)世紀(jì)末達(dá)到400～500元，而農(nóng)村從中央和地方政府得到的醫(yī)療補(bǔ)貼人均僅有0.0125元。2002年的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)全部收入僅32億元，平均享受水平僅為城市的0.72%。

    “全民社?！崩窭麌髣?shì)所趨
   
    社會(huì)保障的原則是公平地對(duì)待每個(gè)國民并確保其基本生活權(quán)益，政府要通過再分配保護(hù)困難群體利益，縮小貧富差距，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展。華南師范大學(xué)人力資源研究所所長諶新民教授認(rèn)為：“解決公民收入差距的不平等問題，關(guān)鍵是要建立社會(huì)保障系統(tǒng)。社會(huì)中部分人的貧困是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的一種社會(huì)后果，如果對(duì)此不能有效地應(yīng)對(duì)，將會(huì)極大地威脅到社會(huì)的和諧穩(wěn)定和進(jìn)一步發(fā)展?！?
   
    中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心副主任楊團(tuán)研究員則認(rèn)為，對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障從根本上來講是農(nóng)村發(fā)展的問題，是解決“三農(nóng)”問題的一把新鑰匙。無論是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化還是引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)城，都不能靠一項(xiàng)政策“單打獨(dú)斗”來解決中國9億農(nóng)民的問題。大量農(nóng)民依然會(huì)留在土地上，而他們最基本的生存條件由于農(nóng)業(yè)收成的不確定性、自然資源遭受破壞、出路選擇極其有限而受到很大威脅。因此，農(nóng)民的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，其實(shí)是一種生活風(fēng)險(xiǎn)或者生存風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障，其實(shí)是為“三農(nóng)”托底。
   
    完善社保還是擴(kuò)大內(nèi)需的有效途徑。影響當(dāng)前百姓消費(fèi)的根本性障礙在于，養(yǎng)老、醫(yī)療、教育和住房等民生問題缺少基本保障。去除壓在人們消費(fèi)心理上的這“四座大山”，需要通過建立和完善全民社會(huì)保障體系來實(shí)現(xiàn)。有經(jīng)濟(jì)學(xué)家談到，單就中國進(jìn)城打工的上億農(nóng)民工而言，他們每年約從城里賺錢逾萬億元，但是這些收入對(duì)中國消費(fèi)增長的影響是很小的———因?yàn)闆]有社會(huì)保障，他們不敢花錢。

    政策轉(zhuǎn)型啟動(dòng)“全民社?！敝T
   
    “我們的社會(huì)保障系統(tǒng)一定要盡快建立起來，而全民低保作為其中的第一支柱，應(yīng)該作為‘十一五’期間的約束性指標(biāo)。”吳敬璉先生表示。中國現(xiàn)在已有能力構(gòu)筑“全民低保”網(wǎng)絡(luò)。中山大學(xué)社會(huì)保障研究中心主任申曙光算了這樣一筆賬：目前實(shí)現(xiàn)全民低保只需要為部分還沒有建立這一制度的農(nóng)村地區(qū)及城市中部分被漏掉的居民提供低保。上述兩類低保人口的數(shù)量不會(huì)超過3000萬。按人均每月50元計(jì)（因?yàn)檫@些人中的多數(shù)是農(nóng)村人口，其低保標(biāo)準(zhǔn)低于城市），需要“新增投入資金”不會(huì)超過180億元，這一數(shù)字相當(dāng)于2005年財(cái)政收入31628億元的0.6％還不到。近幾年來，國家和地方財(cái)政收入每年都有10％以上的增長率，拿出其中很小一部分即可解決這一問題。
   
    “目前農(nóng)村低保制度的發(fā)展態(tài)勢(shì)，大致相當(dāng)于城市低保制度1997年下半年的情形，正處于一個(gè)關(guān)鍵時(shí)刻，”諶新民教授的預(yù)測是，“如果各級(jí)政府能像推動(dòng)城市低保一樣去推動(dòng)這項(xiàng)制度，農(nóng)村低保制度有望在2年到3年內(nèi)做到全覆蓋?！?
   
    “中國完全有可能搞一個(gè)全民社會(huì)保障體系，”中國人民大學(xué)李迎生教授認(rèn)為，“我國的國家財(cái)政已具備向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移支付的實(shí)力?！卑凑账墓浪悖贺?cái)政每年拿出1600億元左右，基本可以將醫(yī)療保障全覆蓋；拿出1000億元左右，基本可解決包括農(nóng)民在內(nèi)的養(yǎng)老問題。
   
    事實(shí)上，“全民社?！钡膽?zhàn)略已經(jīng)在中央新近的諸多決策中初露端倪。包括農(nóng)民工在內(nèi)的農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法已被提上政府議程，勞動(dòng)和社會(huì)保障部副部長胡曉義透露：目前，該部正按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，指導(dǎo)有條件的地區(qū)加大政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的資金投入，以城鎮(zhèn)化進(jìn)程較快的地區(qū)和農(nóng)村富裕地區(qū)為重點(diǎn)，開展建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)工作，并將逐步推開。
   
    農(nóng)民工工傷和醫(yī)療保險(xiǎn)也在穩(wěn)步推進(jìn)。一份以煤礦、建筑等高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)為主要內(nèi)容的“平安計(jì)劃”正在各地付諸實(shí)踐，3年之內(nèi)要把礦山、建筑等高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)農(nóng)民工基本納入工傷保險(xiǎn)制度，大中型煤礦企業(yè)農(nóng)民工在今年將全部參加工傷保險(xiǎn)。此外，專門針對(duì)農(nóng)民工群體的大病醫(yī)療保險(xiǎn)辦法業(yè)已出臺(tái)，按照“低費(fèi)率、保大病、保當(dāng)期、雇主繳費(fèi)”的原則，今后3年農(nóng)民工參加醫(yī)保的專項(xiàng)擴(kuò)面行動(dòng)將迅速開展。
   
    而在財(cái)政實(shí)力雄厚的上海市，“全民社保”已經(jīng)成為事實(shí)。以保障所有人基本生活為前提，追求社會(huì)保障最大覆蓋，上海將以農(nóng)民工為代表的農(nóng)民群體逐步納入了社會(huì)保障。

    跨入“全民社保”仍需翻幾道“梁”
   
    雖然加大社保覆蓋面已納入構(gòu)建和諧社會(huì)的總體戰(zhàn)略，成為“十一五”期間國內(nèi)社會(huì)改革最重要的環(huán)節(jié)之一，但要使之成為現(xiàn)實(shí)，還需要一系列綜合性政經(jīng)改革的支持與配套以及社會(huì)觀念的跟進(jìn)。
   
    不少地方政府領(lǐng)導(dǎo)沒有把規(guī)范提高社保待遇看作自己的責(zé)任和百姓的權(quán)利。一些社保干部告訴記者，他們?cè)趨⒓诱芯控?cái)政資金分配的時(shí)候，很少有人為增加社會(huì)保障資金說話。地方?jīng)Q策者的個(gè)人意志、社保理念，成為決定財(cái)政社保資金支出多少的主要因素。北京大學(xué)教授、社保專家李玲談到，中國高層的社會(huì)保障責(zé)任理念近年來有很大轉(zhuǎn)變，但地方政府的責(zé)任理念普遍比較淡薄。例如，地方政府普遍支持國有企業(yè)破產(chǎn)、轉(zhuǎn)制的時(shí)候把成本降到最低，包括盡可能減少給職工的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和福利待遇。李玲說：“政府這樣做是站錯(cuò)了位置，忘記了自己應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會(huì)保障責(zé)任?！?
   
    建立市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)保障以來，中央和地方政府出臺(tái)了若干行政規(guī)定，然而除了國務(wù)院制定的失業(yè)和工傷兩個(gè)保險(xiǎn)條例是行政法規(guī)外，其余多是行政部門規(guī)章。與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的法律法規(guī)相比，社保法律少而且效力不高。這一定程度上導(dǎo)致，中國的社會(huì)保障總體目標(biāo)和未來的制度體系框架還沒有清晰的法定描述，一些地方領(lǐng)導(dǎo)者隨意決策和社會(huì)保險(xiǎn)基金征繳、擴(kuò)面軟弱。
   
    一些地方社保干部告訴記者，隨著稅收增長，本來就“分灶吃飯”的中央和地方財(cái)政在社保問題上矛盾日益加深。地方財(cái)政因財(cái)力有限，缺少社保剛性預(yù)算，普遍不愿意用犧牲建設(shè)投資的方式增加社保投入，而是千方百計(jì)向中央財(cái)政伸手要錢。而中央也沒有精算過各地社保歷史欠賬和現(xiàn)實(shí)支出，多年來一直存在中央和地方社保責(zé)任不清的問題。
   
    中央財(cái)政的社會(huì)保障支出近年來雖然不斷增加，但也沒有列入法定預(yù)算，且支出比例與收入相比太低。社會(huì)保障根本沒有成為政府最大的、經(jīng)常性的財(cái)政支出。我國公共財(cái)政支出中社會(huì)保障支出不足15%，排在世界后頭。醫(yī)療保障支出在世界衛(wèi)生組織190多個(gè)成員中倒數(shù)第四。事實(shí)上，最近5年我國基本建設(shè)投資年均增長40％左右，如果把經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資減少10％并投入到全民社會(huì)保障上，社會(huì)保障能力提高所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益將十分顯著。

2006年08月01日 07:03:35 來源：半月談（叢峰 王濤 傅興宇）