目前，我國保險業(yè)進入了一個新的發(fā)展階段。在金融全球化深入發(fā)展、國內(nèi)保險市場競爭日趨激烈的條件下，政府為我國轉(zhuǎn)型時期尚屬幼稚的保險業(yè)發(fā)展提供科學、適當?shù)恼咧С址浅１匾?/FONT>

“十一五”期間，進一步健全適應(yīng)全球保險業(yè)長遠發(fā)展趨勢和我國現(xiàn)實需要的保險業(yè)政策支持體系，應(yīng)以保險業(yè)政策支持的相關(guān)理論為基礎(chǔ)，緊密結(jié)合轉(zhuǎn)型時期我國社會經(jīng)濟和保險業(yè)的發(fā)展情況，科學借鑒國外保險業(yè)政策支持的經(jīng)驗，努力推動保險業(yè)做大做強、實施全球化戰(zhàn)略和推動保險業(yè)發(fā)展體制支撐力的形成和強化。

一、 公共財政的支持是基礎(chǔ)

與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的公共財政，是我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和現(xiàn)代化過程中財政轉(zhuǎn)型的基本導向。公共財政也是完善我國“十五”期間促進保險業(yè)發(fā)展的財政政策支持體系所應(yīng)遵循的基本原則。以公共財政為基本出發(fā)點完善我國保險業(yè)財政政策支持體系，要正確處理政府與市場分工的關(guān)系，在此基礎(chǔ)上高效提供市場機制不能有效供給的公共物品。

根據(jù)公共財政的基本特性，政府對于保險業(yè)發(fā)展的財政政策支持，首先要解決由于市場機制缺陷而不能有效提供保險險種的發(fā)展問題；其次是從保險業(yè)的行業(yè)特性以及我國保險發(fā)展的宏觀背景與客觀需要出發(fā)，通過各種財政政策手段支持我國保險業(yè)做強、做大。從支持方式和內(nèi)容來看，財政政策應(yīng)注重支持體制創(chuàng)新與機制完善，從政策上多支持、少干預，形成有利于保險業(yè)發(fā)展的財稅環(huán)境，減少保險業(yè)發(fā)展對財政直接資金支持的依賴。

根據(jù)公共財政的基本特性，支持保險業(yè)發(fā)展的財政政策應(yīng)主要包括以下方面的內(nèi)容：

第一，考慮支持由于保險市場缺陷不能有效供給而又具有明顯正外部效應(yīng)的險種，如各種政策性保險業(yè)務(wù)、巨災險等的發(fā)展。從國際經(jīng)驗來看，政府對巨災風險和政策性保險的支持都是促進保險業(yè)發(fā)展的重要因素。例如，日本建立了以政府為主體的地震保險制度、美國建立了洪水、地震保險和農(nóng)作物保險制度，這些都對保險業(yè)的發(fā)展起到了非常重要的推動作用。在我國短期內(nèi)建立新的國有政策性保險機構(gòu)、直接提供政策性險種還不太成熟的條件下，可考慮以稅收優(yōu)惠、財政補貼等方式支持包括農(nóng)業(yè)保險在內(nèi)的各種政策性保險業(yè)務(wù)的發(fā)展。

第二，以科學的發(fā)展觀為指導，根據(jù)保險行業(yè)特性以及我國保險發(fā)展所處的宏觀背景，通過各種財稅政策手段，進一步支持各種商業(yè)保險的發(fā)展。

第三，從所有者身份出發(fā)，彌補國有保險機構(gòu)的資本金不足，支持國有保險公司建立現(xiàn)代企業(yè)制度和健全公司治理。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，公共財政為推動國有保險機構(gòu)進行股份制改造和建立現(xiàn)代企業(yè)制度，還需要考慮國有保險公司的資產(chǎn)狀況，一方面為國有保險機構(gòu)的股份制改造提供必需的資本金，另一方面要切實強化所有者在健全公司治理方面的重要作用。

截止目前，我國已有中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司、中國人壽保險股份有限公司以及平安保險集團等在海外上市，而且其他一些保險公司也在積極籌備改制和上市。在這一過程中，財政部門提供了重要的資金支持，核銷了一部分不良資產(chǎn)，直接彌補了國有保險機構(gòu)的資本金不足，改善了資產(chǎn)質(zhì)量，為國有保險機構(gòu)建立現(xiàn)代企業(yè)制度提供了大力支持。在“十一五”期間，財政需要進一步強化對這一領(lǐng)域的支持。但財政作為國有保險機構(gòu)的所有者進行的資金支持，也要考慮到客觀上可能產(chǎn)生的負面效應(yīng)，簡單的資金支持可能使保險公司產(chǎn)生依賴心理，以致產(chǎn)生道德風險。對于國有保險機構(gòu)以往產(chǎn)生的問題，需要分清責任，在此基礎(chǔ)上再由財政從所有者身份出發(fā)進行必要的支持。

二、 保險稅收和財務(wù)政策需要配套改進

在加入WTO以后，我國將形成一個開放競爭的保險市場。為了扶持我國保險業(yè)的發(fā)展，確保民族保險業(yè)與外資保險公司公平競爭，進一步調(diào)整和完善我國保險業(yè)稅收政策，需要針對我國保險稅收政策存在的問題以及充分考慮影響我國保險業(yè)政策支持體系的各種因素，建立一個與國際慣例接軌、并符合保險業(yè)行業(yè)特點的稅收政策非常必要。

1、 完善我國保險稅收政策的總體思路

作為稅收政策的重要組成部分，我國保險稅收政策的完善和調(diào)整，一方面要立足于整個稅收制度，在保持稅收制度總體穩(wěn)定的基礎(chǔ)上適應(yīng)我國稅收政策的總體取向，另一方面也要考慮保險行業(yè)自身的特性和發(fā)展需要，兼顧總體稅收政策取向和保險業(yè)發(fā)展的客觀要求。根據(jù)我國保險業(yè)稅收政策存在的問題，適當借鑒國外保險稅收制度，我們提出以下關(guān)于完善我國保險稅收政策的總體思路：按照公平稅負、合理扣除和適當優(yōu)惠的原則，調(diào)整現(xiàn)行保險業(yè)稅收政策，細化稅制設(shè)計，完善和充實政策內(nèi)容，充分發(fā)揮稅收政策對保險業(yè)發(fā)展的宏觀調(diào)控和政策導向功能，支持我國保險業(yè)做大、做強。

2、 完善我國保險稅收政策的幾個著力點

第一，公平內(nèi)外資保險企業(yè)稅負。我國加入WTO以后，統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅已成為稅收政策調(diào)整所要考慮的一項重要內(nèi)容。根據(jù)現(xiàn)行稅法的規(guī)定，中資與外資保險公司在適用的稅種、同一稅種適用的稅率以及準予扣除項目等方面并不完全一致?？傮w上看，外資保險的稅收政策明顯優(yōu)惠于中資保險。這一稅收政策的形成和實施，是與我國改革開放和吸引外資的政策相一致的。但隨著我國加入WTO后保險市場對外開放速度的加快，外資保險在中國紛紛設(shè)立機構(gòu)和積極拓展市場，中資保險面臨著巨大的競爭壓力。在目前中資保險公司與外資保險在適用稅種、稅率以及扣除尚不統(tǒng)一的條件下，為促進我國保險業(yè)的發(fā)展，應(yīng)以統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅為契機，統(tǒng)一中、外資保險企業(yè)所得稅和其它適用稅種，在此基礎(chǔ)上對中外資保險公司適用稅種中的各個扣除項目以及資產(chǎn)和財務(wù)的處理辦法進行統(tǒng)一的規(guī)定，為內(nèi)外資保險公司創(chuàng)造公平競爭的稅收環(huán)境。[NextPage]

第二，根據(jù)保險市場競爭狀況與市場結(jié)構(gòu)的變化以及保費的市場化程度，適時適度下調(diào)營業(yè)稅稅率以及調(diào)整和優(yōu)化營業(yè)稅稅基。為支持保險業(yè)發(fā)展，提高保險公司的自我積累能力，我國營業(yè)稅稅率從2001年起連續(xù)3年每年下調(diào)1個百分點，前兩年營業(yè)稅稅率已降到5%，但與國外2%-3%的營業(yè)稅稅率水平相比，我國保險企業(yè)的稅負仍然偏重。另一方面，我國的營業(yè)稅是以總保費收入計稅，而保費收入中有一部分并不是保險公司的收入，而是對投保人的負債，過寬的營業(yè)稅稅基加重了保險企業(yè)的稅負。因此，根據(jù)保險市場的競爭狀況、市場結(jié)構(gòu)的變化以及保費的市場化程度，適時下調(diào)營業(yè)稅稅率以及調(diào)整和優(yōu)化營業(yè)稅稅基是非常必要的。就營業(yè)稅稅基來看，可考慮在現(xiàn)有免稅規(guī)定之外，以保險機構(gòu)取得的全部保費收入扣除已決賠款部分作為營業(yè)稅應(yīng)稅保費；當發(fā)生儲金返還和退費時，則由保險公司作為扣繳義務(wù)人扣繳有關(guān)稅款。另外，由于壽險、財險公司運營機制上各有特點，對經(jīng)濟發(fā)展的促進作用和對社會保障的重要性以及與國計民生的關(guān)系程度也不同。所以，可考慮選擇適當時機分險種實行差別稅率，以更好地體現(xiàn)壽險與財險的差別，貫徹稅收公平原則。

第三，調(diào)整準備金計提標準和優(yōu)化所得稅扣除項目。我國目前尚未開征資本利得稅（如果開征資本利得稅，需要在確定其公司所得稅稅基時，將公司收到的股利和再保險分出業(yè)務(wù)獲得的股利等從中扣除），在這種條件下，保險企業(yè)所得稅可在對各種準備金制定合理提取標準的前提下，允許應(yīng)納稅年度的合同項下的賠款支出（符合規(guī)定條件的留存保險準備金、營業(yè)損失、其他賠償責任人支付的賠償金等項目據(jù)實予以扣除，尤其是對保險保障基金、巨災保險、財務(wù)再保險和非比例再保險等保險準備金的提取進行嚴格地規(guī)定。通過保險企業(yè)所得稅扣除項目的優(yōu)化和調(diào)整，一方面促進保險業(yè)稅源的培育，另一方面推動保險業(yè)的持續(xù)快速發(fā)展。

第四，適當擴大免稅險種范圍，并參照國際慣例對小規(guī)模保險公司予以必要的所得稅優(yōu)惠。目前，我國已對農(nóng)業(yè)險、返還性人身保險和出口信用保險業(yè)務(wù)實行免稅。除現(xiàn)行免稅規(guī)定外，可考慮對其他政策性、非盈利性保險以及利潤水平低但對社會穩(wěn)定有重要作用的半政策性保險，包括國內(nèi)實力難以承擔的險種和部分再保險業(yè)務(wù)，如地震險、洪水險等實行適當稅收減免，以充分體現(xiàn)國家的政策導向，發(fā)揮保險稅收政策的社會保障杠桿作用。另外，由于小型保險公司相對大公司而言，資本實力相對較弱，保費收入較低且業(yè)務(wù)不穩(wěn)定，所以納稅能力也相對較低，可參照國際上的通行做法（如英國、美國等），考慮根據(jù)小型保險公司的應(yīng)稅收入或資產(chǎn)規(guī)模，對限額以下的公司按照優(yōu)惠稅率納稅。

第五，根據(jù)保險資金運用政策的變化，適時調(diào)整投資收益稅收政策，引導保險公司權(quán)衡風險-收益和選擇投資組合。2004年10月24日，中國保監(jiān)會和中國證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《保險機構(gòu)投資者股票投資管理暫行辦法》，保險資金獲準直接入市。保險資金直接入市大大拓寬了保險資金的運用范圍，國家需要根據(jù)這一政策變化對保險公司的投資收益稅收政策進行相應(yīng)調(diào)整。從美國的情況來看，保險公司出于獲得穩(wěn)定回報的考慮，在資金運用上主要投向了固定收益項目。因此，可根據(jù)保險基金的性質(zhì)和特點，通過稅收政策引導保險公司權(quán)衡投資風險與收益，慎重考慮其投資組合。除對保險公司投資政府債券等固定收益類項目免稅外，條件成熟時允許保險機構(gòu)扣除股票等風險性投資支出一定比例的投資損失準備金或?qū)ν顿Y收益課稅。

第六，完善針對投保人和被保險人的稅收制度。擴大保費支出的應(yīng)納稅所得額扣除，鼓勵個人在社會保障之外建立個人商業(yè)保險保障，努力建立起鼓勵居民購買商業(yè)保險，尤其是對購買壽險、健康險、醫(yī)療險等險種的適當稅收優(yōu)惠制度，如允許企業(yè)購買補充醫(yī)療保險費在工資總額一定比例內(nèi)可直接列入成本，居民個人購買上述保險的支出從個人所得稅應(yīng)納稅所得額中扣除或延期納稅。當個人因購買保險受益時，再進行適當征稅。[NextPage]

三、 金融領(lǐng)域政策支持是關(guān)鍵

1、 不斷完善和強化保險監(jiān)管

應(yīng)加強和完善保險監(jiān)管工作，培育良好的保險發(fā)展環(huán)境。要逐步從市場行為和償付能力并重的監(jiān)管模式走向以償付能力為主的監(jiān)管模式。在這個過程中，適應(yīng)金融混業(yè)趨勢和加強協(xié)調(diào)監(jiān)管等要求，積極培育良好的保險發(fā)展環(huán)境，促進保險業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

針對保險市場存在的風險隱患和問題，保監(jiān)會加強了防范化解風險方面的制度建設(shè)和監(jiān)管工作，把償付能力監(jiān)管作為改善監(jiān)管和防范風險的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，不斷加強償付能力監(jiān)管制度建設(shè)。目前，已經(jīng)發(fā)布了《保險公司償付能力額度及監(jiān)管指標管理規(guī)定》，初步建立了償付能力監(jiān)管制度框架，在償付能力監(jiān)管方面邁出重大步伐?！笆晃濉逼陂g，要努力改進保險業(yè)監(jiān)管方式和手段：

一是進一步突出對保險公司償付能力的監(jiān)管。要在堅持市場行為監(jiān)管與償付能力監(jiān)管并重的同時，通過綜合運用最低資本充足率制度、資產(chǎn)負債評價制度、保險保障基金制度等手段，完善償付能力監(jiān)測指標體系，逐步使嚴格的償付能力監(jiān)管成為保險業(yè)監(jiān)管的核心，維護保險行業(yè)穩(wěn)定，切實保護被保險人的合法權(quán)益。

二是推進保險業(yè)信息化建設(shè)，建立和完善保險業(yè)監(jiān)管信息系統(tǒng)。要制定和完善全行業(yè)信息化建設(shè)規(guī)劃和具體信息標準，構(gòu)建開放型的中國保險業(yè)信息網(wǎng)以及完善的保險監(jiān)管信息系統(tǒng)，及時披露保險機構(gòu)的業(yè)務(wù)經(jīng)營情況和風險狀況。要建立和完善保險風險預警指標體系，做到有嚴密的風險控制、經(jīng)常的風險監(jiān)測、及時的風險報告、審慎的風險評估，并按不同的監(jiān)管責任，提出防范和化解保險業(yè)風險的預備方案，妥善處置保險業(yè)風險。

三是根據(jù)國際審慎監(jiān)管原則，嚴格保險機構(gòu)市場準入，優(yōu)化保險機構(gòu)體系，嚴格掌握外資公司市場準入標準，合理把握外資保險機構(gòu)的發(fā)展規(guī)模和發(fā)展速度；同時要建立嚴格的市場退出機制，堅決淘汰償付能力嚴重不足的公司，防止行業(yè)性風險的集聚和爆發(fā)。

四是把道德風險的防范提升到應(yīng)有的水平，突出對保險機構(gòu)高級管理人員職責行為和職業(yè)道德操守的監(jiān)管，嚴把保險機構(gòu)高級管理人員準入關(guān)，建立保險機構(gòu)高級管理人員退出機制，建立對保險機構(gòu)高級管理人員任職期間的談話與誡免制度、業(yè)績監(jiān)測與考評的指標體系等，防止發(fā)生道德風險。

同時，保險業(yè)監(jiān)管需要實現(xiàn)向法治化監(jiān)管、政策導向型監(jiān)管、市場化監(jiān)管、專業(yè)化監(jiān)管和技術(shù)型監(jiān)管轉(zhuǎn)變。

2、 加快保險信用體系建設(shè)

信用是市場經(jīng)濟正常運轉(zhuǎn)的基石，是保險業(yè)發(fā)展的生命。信息不對稱問題在保險合同、保險業(yè)務(wù)處理中表現(xiàn)得十分典型，因此信用問題對保險來說尤其重要。在我國保險業(yè)發(fā)展過程中，出現(xiàn)過很多保險公司及保險代理人、保險經(jīng)紀人隱瞞與保險合同有關(guān)的重要情況，誤導甚至惡意欺騙消費者的事件；也出現(xiàn)過投保人在投保前和出險后不履行如實告知義務(wù)，甚至制造各種保險欺詐、騙賠事件。

為此，要加快全社會信用體系建設(shè)，加強信用信息持有機構(gòu)的合作與配合，建立起社會化的社會信用信息共享機制，保障守信者的合法權(quán)宜，提高失信者的失信成本和處罰力度，形成全社會良好的社會風氣和信用環(huán)境。同時，大力發(fā)展信用評級機構(gòu)、信用記錄系統(tǒng)、信用擔保體系等，促進全國統(tǒng)一社會信用體系的形成。

3、 進一步完善其他相關(guān)金融政策支持

不斷完善保險產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，努力形成市場化、自由化、公平化、透明化和國際化的保險產(chǎn)業(yè)政策；努力在分業(yè)經(jīng)營體制專業(yè)化分工基礎(chǔ)上為某些領(lǐng)域適當混業(yè)經(jīng)營創(chuàng)造條件，如允許銀行通過其集團或集團控股公司直接或間接控股保險公司，通過控股公司經(jīng)營保險業(yè)務(wù)等；進一步完善保險資金運用政策，拓寬保險資金運用渠道，強化保險資金運用中的風險控制；積極為開展保險資產(chǎn)證券化提供必要政策支持，大力支持金融創(chuàng)新。

四、 保險法律、法規(guī)是保障

從1995年《保險法》頒布實施以來，我國保險業(yè)法制建設(shè)不斷加快，為保險業(yè)得規(guī)范、穩(wěn)健發(fā)展奠定了法律基礎(chǔ)。加入世貿(mào)組織至今，國家監(jiān)管部門已制定了大量保險規(guī)章和規(guī)范性文件。這些規(guī)章和規(guī)范性文件對各類保險機構(gòu)的市場準入和經(jīng)營管理制訂標準，如《保險經(jīng)紀機構(gòu)管理規(guī)定》、《保險資產(chǎn)管理公司管理暫行規(guī)定》等；或為保險資金使用確立原則，如《保險公司投資企業(yè)債券管理暫行辦法》、《保險資金運用風險控制指引（試行）》等；或?qū)Ω鞣N保險產(chǎn)品的精算、銷售和信息披露進行規(guī)范，如《人身保險新型產(chǎn)品信息披露管理暫行辦法》等。于2004年6月15日施行新修訂的《保險公司管理規(guī)定》，系統(tǒng)地對保險機構(gòu)、保險經(jīng)營、保險條款和費率、保險資金和保險公司償付能力及5個主要監(jiān)管領(lǐng)域進行了規(guī)定。

目前還有一批保險規(guī)章正在制訂和修訂之中，包括《保險違法行為處罰辦法》、《保險許可證管理辦法》、《保險公司信息披露管理規(guī)定》等。另外，根據(jù)2004年年初《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進農(nóng)民增加收入若干政策意見》，需要加緊研究建立符合中國國情的農(nóng)業(yè)保險制度。

“十一五”期間，要根據(jù)我國國情和保險業(yè)現(xiàn)狀，放眼于國際保險市場的變化和保險業(yè)未來發(fā)展趨勢，制定保險業(yè)行為規(guī)范準則；盡快頒布與《保險法》相配套的關(guān)于保險業(yè)平等競爭、外資與中外合資保險企業(yè)管理、經(jīng)紀人管理、再保險的實施、資金運用等一系列的法律規(guī)范。

www.cnpension.net 2005-10-08 11:06 經(jīng)濟參考報

【出處：經(jīng)濟參考報】