□ 建立社會保險體系，要堅持社會保險制度法定化

□ 社會保障水平要與國家的經(jīng)濟發(fā)展水平相適應。

□ 在立法和政策制定過程中要充分考慮老齡化和部分就業(yè)的社會發(fā)展趨勢。

□ 社會保險作為社會保障工作的一部分，屬于中央政府職權，應納入中央財政管理。

１月２５日，在中國社會科學院法學研究所主辦的社會保險法治國際研討會上，主題為《德國社會保險制度考察報告》的發(fā)言引起了與會代表的濃厚興趣。會后，記者采訪了該報告的撰寫人——全國人大常委會財政經(jīng)濟委員會經(jīng)濟室戚東祥處長。

■德國是世界上社會保險制度最完善和復雜的國家之一

記者：戚處長，你好。我國已開始建立社會保障制度體系，但其中仍存在一些亟待我們解決的問題。你們的《德國社會保險制度考察報告》是在什么樣的背景下寫成的？

戚東祥：２００４年１０月下旬，為借鑒歐洲國家社會保險制度的有益經(jīng)驗，中國社會科學院法學所組織考察組，赴德國考察社會保險制度及其立法情況。參加考察的成員有學者及實務部門的人員。我是這次考察團的成員和考察報告的執(zhí)筆人?？疾旖M在德國期間，前往法蘭克福歌德大學、聯(lián)邦健康與社會保障部、德國養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構協(xié)會聽取了有關專家、學者的情況介紹并進行了座談。

記者：你們把考察國家選在德國是基于什么考慮？

戚東祥：德國是世界上社會保險制度最完善和復雜的國家之一，其社保制度已具有１００多年的歷史。早在１９世紀末，德國就建立了世界上第一個具有真正意義的社會保障制度。１８８３年德國通過了醫(yī)療保險法，１８８４年通過了事故保險法，１８８９年通過了殘疾和養(yǎng)老保險法。１９１１年，這三項法律合并為帝國保險法。１９７５年，德國將各種社會法規(guī)匯總，頒布《社會法典》，該法典是當今德國社會保險制度的法律基礎。１９９５年起，德國設立長期護理保險并納入《社會法典》?？偟膩碚f，德國已形成種類豐富、體系完備、法律健全、運行良好的社會保險制度。又因為其法律傳統(tǒng)與中國相似，故其社會保險制度對中國有一定借鑒作用。

記者：能具體談談德國社會保險制度的內(nèi)容嗎？

戚東祥：德國社會保險由養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、長期護理保險和工傷事故保險５個險種組成。

先談談養(yǎng)老保險。養(yǎng)老保險是德國社會保障體系的一大支柱，旨在員工喪失工作能力和進入老齡或死亡的情況下，為員工及其家屬提供保障。根據(jù)法律，所有的工人和職員都參加法定養(yǎng)老保險。２００４年，雇員交納的養(yǎng)老保險費為其月收入限額以下部分的１９．５％，由雇員自己和雇主各負擔一半（原西德地區(qū)雇員的月工資收入限額上限為５１５０歐元，原東德地區(qū)的上限為４３５０歐元）。超過上限部分的月收入不再交納養(yǎng)老保險費。德國的養(yǎng)老保險不實行個人賬戶積累制度，而在全國范圍內(nèi)實行統(tǒng)收統(tǒng)支，現(xiàn)收現(xiàn)支。領取的養(yǎng)老金數(shù)額按照一個特定的、公開的公式計算，每個人都可能不同，主要由投保時的工作收入決定。德國以特定的公式計算出每個人不同的分值和折扣系數(shù)；國家則主要根據(jù)居民的消費水平和物價上漲率，每年確定一次各個分值對應的養(yǎng)老金金額。

失業(yè)保險。原則上，任何每周被雇傭工作１８小時及以上的人員都要參加失業(yè)保險。保費為雇員工資總收入的６．５％，由雇員和雇主平均分攤。收繳的全部保費用于支付失業(yè)補助、短期工作補助和創(chuàng)造工作崗位的支出。所有在過去兩年中交納了１２個月或者以上的失業(yè)保險費的，享受失業(yè)保險。

醫(yī)療保險。目前，德國的醫(yī)療保險由法定醫(yī)療保險和私人醫(yī)療保險兩大運行系統(tǒng)構成。幾乎在德國的所有居民，都參加醫(yī)療保險。在法定保險機構的義務投保者或者自愿投保者約占居民的８８％。２００４年，平均法定醫(yī)療保險費為雇員月收入限額以下部分的１４．７％。保費由雇員和雇主各交一半。

長期護理保險。長期護理保險是應對當前老齡化問題突出而實行的—種社會保險項目。法律規(guī)定凡是參加法定醫(yī)療保險的人自動參加長期護理保險。長期護理保險的保費法定為雇員工資月收入限額以下部分的１．７％，由雇主和雇員平均分攤。同醫(yī)療保險一樣，當家庭中參加工作的人員投保以后，取得受保權益的子女和無收入或微收入的配偶也享受長期護理保險。

事故保險。在發(fā)生工傷事故和職業(yè)病的情況下，法定的事故保險提供保護和幫助。所有雇員和農(nóng)民按法律規(guī)定都參加事故保險。所有學生和日托兒童都受事故保險保護。承辦事故保險的機構主要是包括行業(yè)內(nèi)所有企業(yè)的各行業(yè)合作社，保費由雇主單獨支付。

記者：難怪這次國際研討會上，一些德國專家對自己國家的社會保險制度如此自豪了！

戚東祥：是啊。德國創(chuàng)造了一個廣泛的社會服務網(wǎng)絡，議會、政黨、法院、工會、行業(yè)協(xié)會、大量的社會政策組織和公眾團體共同工作，通過建立功能強大的社會保障體系，實現(xiàn)保障公民自由生活。德國社會保險體系保障充分，退休人員養(yǎng)老金發(fā)放水平相當于就業(yè)人員稅前及交納社會保險之前全部平均收入的７０％，醫(yī)療保險支付所有大病的治療費用。由于工作者參保而全家受益（即一個家庭中參加工作的人投保，投保人本人和他的家庭成員可受同樣收益），目前法定社會保險體系的覆蓋面為全國人口的９０％左右。

在德國，政府及人民都有這樣一種觀念：“沒有社會保障，心靈的安寧和個人的自由都是不可想像的。將現(xiàn)有制度保持下去并使其適應社會條件的變化，是大家共同的責任?！?/SPAN>

■德國社會保險制度面臨挑戰(zhàn)

記者：社會條件瞬息萬變，德國社會保險制度是否也遇到了挑戰(zhàn)？

戚東祥：從考察期間和這次國際研討會德國專家介紹的情況看，德國社會保險制度目前的確面臨著一些問題。

德國經(jīng)濟自２０世紀９０年代以來增長勢頭緩慢。高工資、高福利、高稅收日益成為企業(yè)負擔，造成產(chǎn)品成本高并嚴重影響了企業(yè)的國際競爭力。并且，在經(jīng)濟全球化和科技革命的影響下，就業(yè)的穩(wěn)定性降低，勞動生產(chǎn)率提高，整個社會又將發(fā)生從不充分就業(yè)到部分就業(yè)的結構性轉變。這樣從社會保險的總收入來看是減少了。

另一方面，目前德國出生率較低，人口自然增長率是負數(shù)。隨著人們生活水平的提高、科技的發(fā)達、醫(yī)療條件的改善，人的預期壽命在不斷增長，社會人口趨向老齡化。據(jù)估計，從２００２年大約４個勞動者供養(yǎng)１個退休人員，發(fā)展到２０３０年大約２個勞動者供養(yǎng)１個退休人員。同時在歐洲統(tǒng)一進程中，由于德國生活水平較高，赴德定居者有可能增加，會增加一部分新的社會保障支出。從社會保險的總支出來看是增加了。

收入減少而支出增加，這勢必引發(fā)矛盾。因此，德國面臨著繼續(xù)維持原來社會保障水平的要求，同時條件又不允許對日漸減少的勞動力提高稅收、多交社會保障費用的困難，對現(xiàn)有社會保障體系進行適當改革勢在必行。

記者：目前德國采取了哪些措施予以應對？

戚東祥：改革的邏輯出路是或者增加社會保障費用的來源，或者控制社會保障的水平，或者雙管齊下。

德國政府計劃采取短期改革措施和中長期改革措施。短期改革措施包括開辦、鼓勵并促進養(yǎng)老商業(yè)保險，減輕法定養(yǎng)老保險的壓力；對退休的福利政策進行微調(diào)，從經(jīng)濟利益上引導人們延長勞動時間，推遲退休年齡。中長期改革的目標是在基本維持現(xiàn)有養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)和長期護理保險等社會保險體系的同時，保持雇主和雇員交費水平的穩(wěn)定性，在養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和長期護理保險中增大個人責任，嚴格失業(yè)保險條件，減少個人對社會保險的依賴性。養(yǎng)老保險要最終實現(xiàn)收支平衡，控制養(yǎng)老金的領取水平，限制養(yǎng)老保險交費的增長幅度。

■對中國社會保險立法和政策的啟示

記者：戚處長，你曾在國家政府部門工作，如今又是國家立法機構的官員，對國內(nèi)社會保險實踐相當熟悉。在了解了德國社會保險制度后，你認為他們的制度對我們有何啟示？

戚東祥：德國社會保險制度經(jīng)過了長時間的應用和調(diào)整，在理論上和實踐上都能為我們提供十分有益的經(jīng)驗和啟示。

首先，建立社會保險體系，要堅持社會保險制度法定化。德國社會保險法律已經(jīng)形成完整、復雜的體系，不僅僅是一兩件單獨的法案。這個體系不僅包括原則性的指導思想，也包括具體細致的制度規(guī)定。這種做法體現(xiàn)了法治國家的特征。我國實行依法治國，公民和企業(yè)的權利受憲法和法律的保護。因此，社會保險制度法定化是建立規(guī)范的社會保險體系所必須遵循的基本原則。從運行層面看，社會保險制度在全國應該是統(tǒng)一的，在長時間內(nèi)應該是穩(wěn)定的，只有法律才能保障這個要求。

其次，社會保障水平要與國家的經(jīng)濟發(fā)展水平相適應。我國目前的經(jīng)濟發(fā)展水平不允許為社會提供很高的保障水平。因此，建立國家有限責任、個人保障充分這一可持續(xù)并且可承受的社會保障體系是必要的。我們在一開始建立社會保障體系的時候，就要明確基本思路，盡量明確法定社會福利的范圍、程度和占財政負擔的比重。

再次，要建立高效率、低成本運行的社會保險機構，這是搞好法定社會保險的基礎性工作，也是難點所在。社會保險涉及千家萬戶，具有多個品類，在保費收繳、發(fā)放等各個環(huán)節(jié)上，每個人的情況又都有所不同。這需要龐大、準確、及時的基礎數(shù)據(jù)，高效、敬業(yè)的經(jīng)營機構。這對現(xiàn)在我國機構的管理水平是一個很大的挑戰(zhàn)。德國數(shù)據(jù)庫建設及時可靠，組織機構設置清晰有序，法定養(yǎng)老保險的經(jīng)營費率占１．４％，工作的質量是很高的。他們以雇員和雇主各占一半的比例設置了各類保險的理事監(jiān)督機構，全面公開其經(jīng)營情況，避免暗箱操作，具有很好的借鑒作用。

第四，在立法和政策制定過程中要充分考慮老齡化和部分就業(yè)的社會發(fā)展趨勢。我國社會老齡化的趨勢不可逆轉，在人口眾多的情況下充分就業(yè)也不可能，在當前社會保障制度建設和社會保險立法的過程中，需要對此充分注意。

第五，社會保險作為社會保障工作的一部分，屬于中央政府職權，應納入中央財政管理。社會保障面向全體公民，在全國范圍內(nèi)制度、標準都是統(tǒng)一的。而且，社會保障工作萬一出現(xiàn)失誤，地方政府承擔不了責任，最后還是需要中央政府處理。因此，中央政府應負責全社會的社會保障工作。

記者：這次研討會上，來自德國聯(lián)邦薪水雇員保險機構協(xié)會的一位專家認為，一個國家合理的社會保險制度要得到民眾的支持，還需要參考國內(nèi)的社會條件和文化條件。中國社會保險制度不應完全照搬外國（如德國）的制度，能借鑒的只有創(chuàng)意和某些技術要素。你對此有何理解？

戚東祥：我深有同感。與德國相比，中國人口多，經(jīng)濟發(fā)展水平較低，市場經(jīng)濟體制還不健全，要建設清晰、完善、有效的社會保險制度，其體系的復雜程度和困難的嚴重程度都要大得多。此外，中國的具體國情與德國不同。例如，德國無農(nóng)村戶口之說，農(nóng)村人口占全國人口的比例小，德國各類社會保險可以涵蓋所有國民包括農(nóng)民。中國長期以來存在農(nóng)村人口和城鎮(zhèn)人口的區(qū)別，農(nóng)村人口占全國人口的絕大多數(shù)，在對待農(nóng)村人口社會保險的政策上要與城鎮(zhèn)人口統(tǒng)一，在短期內(nèi)是不現(xiàn)實的。所以，在涉及到中國國情的社會保險政策時，我們更多的要發(fā)揮自己的創(chuàng)意與智慧。

中國社科學報 作者：劉卉

【作者：劉卉】  【出處：中國社科學報】