北京大學(xué)社會學(xué)系教授 王思斌

一、從整合的角度看社會保障制度的重構(gòu)

從當(dāng)前我國存在的問題和社會發(fā)展的前景來看，我們應(yīng)該建立整合的（或一體化的）社會保障制度體系。關(guān)于建立整合的、一體化的社會保障制度體系，許多學(xué)者提出了自己的設(shè)想，其中建立現(xiàn)實(shí)-理性的社會保障制度（雷潔瓊、王思斌，1999），建立基礎(chǔ)整合的社會保障體系（景天魁，2001）更加全面和具有代表性。

筆者認(rèn)為，整合的（或一體化）的社會保障制度有全覆蓋、內(nèi)部可轉(zhuǎn)換和保障與服務(wù)相互連接等重要特征。所謂全覆蓋至少包括兩個方面：一方面是面對全體國民，而不只是面對城鎮(zhèn)居民；另一方面是這種保障涉及人們正常生活的各個基本方面，如養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)、住房等。所謂可轉(zhuǎn)換性是指不同群體獲得社會保障的原則和機(jī)制是一致的，當(dāng)他們在社會結(jié)構(gòu)中的地位發(fā)生變化時并不需要從一種保障制度轉(zhuǎn)為另一種完全不同的制度，面向不同群體的保障制度之間是相通的。因此，這種社會保障制度是一元的，而不是二元或多元的。這種制度最根本的是它實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民在社會保障權(quán)利的原則上的統(tǒng)一，而不是排斥和歧視農(nóng)村居民。這里應(yīng)該說明的是，城鄉(xiāng)居民在社會保障權(quán)利原則上的統(tǒng)一并不表示保障標(biāo)準(zhǔn)的同一。

保障與服務(wù)的相互連接是指作為政策的社會保障制度與對保障對象的福利服務(wù)的連接。由于某些弱勢群體即使符合享受福利保障的條件，但由于自身或社會的原因也難以實(shí)際利用某些福利，所以，向他們提供服務(wù)以使其獲得保障是必要的。這實(shí)際上是社會保障的制度安排同其得以實(shí)施和發(fā)揮作用的條件的連接。在市場經(jīng)濟(jì)國家這表現(xiàn)為社會保障制度、社會福利政策與社會服務(wù)服務(wù)或社會工作系統(tǒng)的整合，它們之間的整合構(gòu)成完整的社會福利體系。

可以發(fā)現(xiàn)，具有上述特征的社會保障制度與當(dāng)前我國現(xiàn)行的、主要以城市居民為對象的社會保障制度有很大不同，它是一種新的社會保障制度體系。從這個意義上來說，我國的社會保障制度需要重構(gòu)，它應(yīng)該符合我國現(xiàn)實(shí)和未來發(fā)展的要求。

二、社會保障制度重構(gòu)中的彌合

社會保障制度的重構(gòu)并不是要徹底拋棄現(xiàn)有的保障制度另起爐灶，而是要在改革現(xiàn)存制度和創(chuàng)建新制度的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)二者的對接和整合。

現(xiàn)存社會保障制度改革的總方向是建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求的、混合性的基本的社會保障制度。提高統(tǒng)籌水平，政府、企業(yè)、個人共擔(dān)責(zé)任，失業(yè)、下崗、最低生活保障“三線”合一，失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、教育等保障和救助制度相互照應(yīng)都反映著制度建設(shè)的總體目標(biāo)。但是從當(dāng)前我國社會保障制度改革的實(shí)際來看，各種社會保障制度之間的整合性差仍然是不容忽視的問題，各個部門各行其是、各記其功是其重要成因。另一方面，社會保障制度的某些改革重政策制定、輕具體實(shí)施，重設(shè)施建設(shè)、輕人文關(guān)懷是這些政策未能收到應(yīng)有效果的重要原因。上述再就業(yè)培訓(xùn)中的形式化的、追求指標(biāo)和政績的做法，某些“星光工程”中的新建設(shè)施的大量閑置都是這些問題的反映。

從有效運(yùn)行的角度來看，進(jìn)一步使各種分別的社會保障制度進(jìn)行整合是必要的。這一議論多年的問題總要提上議事日程，而這意味著與社會保障相關(guān)的政府部門結(jié)構(gòu)與職能的調(diào)整。至于社會保障政策的落實(shí)及增進(jìn)其實(shí)效，有兩個方面需加強(qiáng)建設(shè)：一是提高政策執(zhí)行者的服務(wù)意識，二是增強(qiáng)社區(qū)對社會保障的承擔(dān)能力。前者首先與政府對社會保障制度的價值目標(biāo)的看法相關(guān)，應(yīng)該進(jìn)一步明確社會保障制度的首要目標(biāo)是保障弱勢群體的基本生活，但是現(xiàn)行政策中仍然把為經(jīng)濟(jì)體制改革服務(wù)，對保障對象進(jìn)行管理放在突出位置，仍在強(qiáng)化政府和社會保障的管理功能，這不利于保障效果的提高。另外，對社會保障工作者進(jìn)行社會服務(wù)方面的培訓(xùn)也是切實(shí)提高保障效果所必需的。至于增強(qiáng)社區(qū)對社會保障的承擔(dān)能力，這有賴于政府對社區(qū)建設(shè)的投入，有賴于在社區(qū)層面上綜合保障機(jī)制的形成。在這方面，大連市社區(qū)公共服務(wù)社（楊團(tuán)，2002）、杭州市的勞動保障工作街道管理站和社區(qū)服務(wù)室（景天魁、唐鈞，2002）、北京市崇文區(qū)的職業(yè)指導(dǎo)談心會（蔣德理，2001）都是成功的實(shí)驗，而其實(shí)質(zhì)是將社會保障同社會工作服務(wù)結(jié)合起來。

在建立整合的社會保障制度體系方面，農(nóng)村社會保障制度的建立是最為關(guān)鍵的。雖然幾乎沒有人正式反對在農(nóng)村建立社會保障制度，但在建立什么樣的社會保障制度上人們的意見是有區(qū)別的。

從政府的角度看，農(nóng)村情況之復(fù)雜、保障資金數(shù)額之巨大、資金管理水平之低下甚至混亂成為其在農(nóng)村社會保障方面遲遲不作為的重要原因。一些學(xué)者認(rèn)為土地可作為農(nóng)民生活的保障，只要農(nóng)民有土地，即“沒有割斷和土地的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，就不能當(dāng)作社會保障的對象對待”（劉福垣， 2003），這是反對在農(nóng)村建立社會保障制度的溫和說法。實(shí)際上，凡是農(nóng)民就必然同土地有經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，在土地非私有化的情況下土地并不是農(nóng)民的資產(chǎn)，他們也不是自給自足的“自耕農(nóng)”。在市場經(jīng)濟(jì)已經(jīng)深深地侵入農(nóng)村，農(nóng)民的生產(chǎn)與生活已同外部市場密不可分、并受其左右的情況下，輕言農(nóng)民不能作為社會保障對象是有害的。顯而易見，認(rèn)為土地能夠保障農(nóng)民的生活不符合貧困農(nóng)村的實(shí)際（課題組，2002；姜長云，2002），認(rèn)為農(nóng)民只有交出土地才能獲得保障、即以土地?fù)Q保障這種西方工業(yè)化初期的思維也不符合中國國情。

農(nóng)民成為弱勢群體并不是自我選擇的結(jié)果，在很大程度上是剝奪和歧視農(nóng)民的社會政策使然，因此，政府對農(nóng)民的社會保障負(fù)有責(zé)任，而不能將農(nóng)民排斥在社會保障制度之外。當(dāng)然，在農(nóng)村建立什么樣的、何種水平的社會保障制度是一個十分復(fù)雜的問題。像城市那樣主要由政府和勞動集體承擔(dān)社會保障的責(zé)任不太現(xiàn)實(shí)，這樣，建立與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度就成為現(xiàn)實(shí)選擇?？紤]到農(nóng)村城市化及社會流動等因素，建立個人帳戶式的多方支持的保障制度是可行的，但其中一定要包含政府的資金支持，而不能只靠農(nóng)民自我積累。至于政府資金的支持方式，有的提出現(xiàn)金配套補(bǔ)貼、優(yōu)惠政策，有的提出以“實(shí)物換保障”，筆者也曾提出通過農(nóng)業(yè)稅轉(zhuǎn)移發(fā)展社會保障的做法（見張景媛，2001），即國家將農(nóng)民繳納的農(nóng)業(yè)稅轉(zhuǎn)變?yōu)槔U納人個人賬戶上的保障資金，這些都是可行的資金積累渠道。

在農(nóng)村社會保障制度的內(nèi)容方面，建立最低生活保障制度最為基本、也最為重要，另外就是建立基本醫(yī)療保險制度和養(yǎng)老保險制度（葛延風(fēng)，2003；張立榮、李海華，2000）。在這些方面，建立在機(jī)制上與城市接軌（不是標(biāo)準(zhǔn)向城市看齊）的社會保障制度是可能的，這將有利于城鄉(xiāng)整合的社會保障制度體系的逐步形成。

www.cnpension.net  2005-11-14  http://blog.hexun.com/  北京大學(xué)社會學(xué)系教授 王思斌

【作者：王思斌】  【出處：hexun.com】