內(nèi)容提要：我國的社會(huì)保障是政府主導(dǎo)型模式。它以政府為主導(dǎo)，以制度結(jié)構(gòu)演變及宏觀調(diào)控為主動(dòng)力，以市場機(jī)制作為資源配置的主要手段。在推進(jìn)社會(huì)保障制度的運(yùn)行中，要對影響社會(huì)保障的目標(biāo)、對象、基金來源與運(yùn)用、社會(huì)監(jiān)督與管理等方面的系列社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行全程研究，不斷推動(dòng)社會(huì)保障制度適應(yīng)市場與經(jīng)濟(jì)行為的變遷。

社會(huì)保障制度的運(yùn)行高度依賴政策支持，靈活地運(yùn)用各種政策工具是政府實(shí)施社會(huì)保障職能的重要組織保證，完善的政策支持系統(tǒng)有助于社會(huì)保障實(shí)現(xiàn)真正意義上的可持續(xù)發(fā)展。

一、經(jīng)濟(jì)及經(jīng)濟(jì)政策支持系統(tǒng)對社會(huì)保障制度運(yùn)行的總體支撐力分析

現(xiàn)代社會(huì)保障制度的產(chǎn)生與運(yùn)行必須有一定的物質(zhì)條件、社會(huì)條件和政治條件。物質(zhì)條件表現(xiàn)為：社會(huì)生產(chǎn)力有了較大發(fā)展，社會(huì)剩余產(chǎn)品增多，國家直接掌握了足夠的物質(zhì)和貨幣財(cái)富，有能力彌.》L巨額社會(huì)保障基金的不足；企業(yè)有一定的經(jīng)濟(jì)效益與生產(chǎn)盈余，可以參與社會(huì)保險(xiǎn)；另外，勞動(dòng)者提供的必要?jiǎng)趧?dòng)，除滿足正常生活需要外，還有一定的剩余，使勞動(dòng)者有能力繳納保險(xiǎn)費(fèi)。顯見，社會(huì)保障制度運(yùn)行離不開經(jīng)濟(jì)的支撐，惟有經(jīng)濟(jì)增長，才能帶動(dòng)社會(huì)保障增量的擴(kuò)張。我國出現(xiàn)地理分層、行業(yè)分層、城鄉(xiāng)分離的社會(huì)保障二元化現(xiàn)象，這與經(jīng)濟(jì)與財(cái)力的二元化現(xiàn)象是分不開的，社會(huì)保障資源配置的結(jié)構(gòu)性因素除了政府的政策制導(dǎo)以外，與地區(qū)、城鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r對社會(huì)保障的支撐程度是分不開的。社會(huì)保障制度運(yùn)行的前提是經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，庇古(A.C.Pigou)提出通過“收入均等化”和增加國民收入量來增加一國的經(jīng)濟(jì)福利，從動(dòng)態(tài)的觀點(diǎn)來理解庇古這一論點(diǎn)，便可上升到社會(huì)保障(經(jīng)濟(jì)福利)的可持續(xù)發(fā)展問題。

納斯(Nath)認(rèn)為，福祉經(jīng)濟(jì)學(xué)是建立在一定價(jià)值判斷基礎(chǔ)之上的。我們在對社會(huì)保障的經(jīng)濟(jì)政策矩陣作出價(jià)值性判斷時(shí)，帕累托原則被普遍認(rèn)為是社會(huì)福祉改進(jìn)的一個(gè)重要條件，如果社會(huì)保障改革的結(jié)果是有人受益而無人受損，這種社會(huì)保障的經(jīng)濟(jì)政策矩陣則是最優(yōu)矩陣。現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中無人受損的事實(shí)難以成立，由于外部不經(jīng)濟(jì)、公共產(chǎn)品等因素的存在，市場的資源配置不可能達(dá)到帕累托最優(yōu)，我們還應(yīng)在次優(yōu)條件下尋求經(jīng)濟(jì)政策矩陣的次優(yōu)解。我們在構(gòu)造中國社會(huì)保障經(jīng)濟(jì)政策矩陣時(shí)，努力消化政策矩陣帶來的負(fù)面效應(yīng)，盡力滿足并使個(gè)人序數(shù)效用的伯格森一薩繆爾森式的社會(huì)福祉函數(shù)成為福祉經(jīng)濟(jì)學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)分析工具，以方便社會(huì)價(jià)值判斷。

社會(huì)保障政策又是長效性公共政策，社會(huì)保障制度運(yùn)行還需要一個(gè)在更迭的政府中保持政策的穩(wěn)定性。在專制政治體制下，實(shí)施社會(huì)保障體現(xiàn)了統(tǒng)治階級的意愿和意志，從某種意義上說，它是政黨或政治家的政治工具或政治手段。統(tǒng)治者根據(jù)自己的主觀意愿通過國家機(jī)器來制定社會(huì)保障方面的法律和制度，并進(jìn)行人為的實(shí)施，從而控制整個(gè)社會(huì)，達(dá)到統(tǒng)治國家的目的。專制政治下社會(huì)保障的內(nèi)容盡管僅局限于低層次的救濟(jì)，其運(yùn)行也帶有很大的人為性質(zhì)。但是政府的更迭或是社會(huì)保障政策的調(diào)整可能帶來社會(huì)動(dòng)蕩，影響社會(huì)保障的可持續(xù)發(fā)展。西方國家反復(fù)出現(xiàn)的因社會(huì)福利政策調(diào)整而引發(fā)的罷工浪潮，除了說明社會(huì)保障的剛性因素之處，還反映出該國社會(huì)保障政策或技術(shù)設(shè)計(jì)的可持續(xù)性出現(xiàn)了偏差。

Nicholas Bart在《養(yǎng)老金改革的真實(shí)情況》中提出：政策設(shè)計(jì)者在設(shè)計(jì)養(yǎng)老金計(jì)劃時(shí)有很多選擇，但是，只有當(dāng)關(guān)鍵的先決條件被滿足時(shí)才是這樣。在公共部門，首先，國營的養(yǎng)老金計(jì)劃必須是財(cái)政上可持續(xù)的。這并不意味著公共養(yǎng)老金支出必須最小化(這與最優(yōu)化相反)，但是它必須與經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長相一致；第二，養(yǎng)老金體系必須是政治上可持續(xù)的。養(yǎng)老金改革，不論是現(xiàn)收現(xiàn)付還是基金積累計(jì)劃，都不是一個(gè)事件而是一個(gè)過程，需要各級政府的支持。財(cái)政和政治上的持續(xù)性都依賴于政府征收養(yǎng)老金繳費(fèi)和保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的能力。

我國的社會(huì)保障制度屬于政府主導(dǎo)型，有較大的財(cái)政色彩。從長遠(yuǎn)發(fā)展的角度看，結(jié)合社會(huì)保障的永久性，緊密圍繞聯(lián)合國提出的“人的可持續(xù)發(fā)展”的最新理念，政府的社會(huì)保障政策、行為與決策必須是可持續(xù)的。社會(huì)保障與其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度同步改革、協(xié)調(diào)運(yùn)用多種政策手段、利用思想意識(shí)形態(tài)的力量消除制度改革中的阻力、降低社會(huì)成本、提高交易效率，均離不開各屆政府的長效支持，尤其是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的外部不經(jīng)濟(jì)問題中，政府必須從可持續(xù)發(fā)展的角度全面設(shè)計(jì)與延續(xù)社會(huì)保障制度。

我國社會(huì)保障改革存在可持續(xù)發(fā)展的瓶頸與壓力，主要包括高額的轉(zhuǎn)制成本、巨額的養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性負(fù)債、日趨嚴(yán)重的就業(yè)壓力、人口老齡化與高齡化帶來的醫(yī)療保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)、因經(jīng)濟(jì)增長和市場失靈而維系社會(huì)中穩(wěn)定的福利增量、緩解城鄉(xiāng)貧困的龐大的救助基金、廣大農(nóng)村嚴(yán)重的社會(huì)保障資源短缺問題等。調(diào)整社會(huì)保障資源的配置、改善社會(huì)保障的二元結(jié)構(gòu)，都是我國政府未來要完成的重大使命。為此，相應(yīng)的社會(huì)保障經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整要在科學(xué)的價(jià)值判斷基礎(chǔ)上帶來更多的帕累托效應(yīng)。

構(gòu)建社會(huì)保障制度運(yùn)行的政策矩陣，采用政策工具保證社會(huì)保障的可持續(xù)發(fā)展，通常包括通用政策與專門政策，如宏觀經(jīng)濟(jì)政策、貨幣政策、財(cái)政政策、投資政策等。社會(huì)保障制度運(yùn)行政策矩陣體現(xiàn)著政府主體的價(jià)值判斷，即社會(huì)保障目標(biāo)的選擇與定位，取決于一定時(shí)期政府對社會(huì)保障功能與作用的認(rèn)同，取決于政府對社會(huì)保障制度運(yùn)行的支持力度以及社會(huì)保障對經(jīng)濟(jì)發(fā)展所造成的正面或負(fù)面影響。在構(gòu)造社會(huì)保障政策矩陣時(shí)，這些政策目標(biāo)也往往存在此消彼長的關(guān)系。但實(shí)際生活中應(yīng)更多地偏重社會(huì)判斷，提高民眾對社會(huì)保障的預(yù)期，才能使民眾理解并關(guān)注與之休戚相關(guān)的社會(huì)保障制度的發(fā)展與建設(shè)。

二、經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策驅(qū)動(dòng)社會(huì)保障制度的運(yùn)行

經(jīng)濟(jì)增長能給各個(gè)國家?guī)砀＠?，理所?dāng)然地成為政府長期追求的主要經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)，也是社會(huì)保障制度運(yùn)行高度依賴的基礎(chǔ)性目標(biāo)。在社會(huì)保障資源的代際配置中，尤其是人口老齡化社會(huì)的到來，保障后代人在養(yǎng)老與醫(yī)療福利發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展問題固然重要，但解決當(dāng)代人生存與社會(huì)保障福利的發(fā)展問題也不可偏廢。社會(huì)保障制度的運(yùn)行高度依賴于經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)社會(huì)保障水平低下，社會(huì)保障資源之所以成為短缺資源，就是受制于經(jīng)濟(jì)的低速增長與落后的生產(chǎn)方式，“吃飯財(cái)政”更無暇于社會(huì)保障的制度建設(shè)。

在我國，經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展依賴于經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長。在社會(huì)保障機(jī)制下，通過公平這個(gè)杠桿，向擺脫貧困和提高人民群眾的福利水平需要的方向發(fā)展。從微觀基礎(chǔ)看，企業(yè)在提高經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)上，增加職工收入，也就具備了增加職工養(yǎng)老與醫(yī)療水平的基礎(chǔ)性變量。從宏觀控制看，國家從經(jīng)濟(jì)增量中加大對社會(huì)保障的支撐力度，具體表現(xiàn)為有計(jì)劃地?cái)U(kuò)大財(cái)政預(yù)算中對社會(huì)保障的支出比重，并體現(xiàn)為動(dòng)態(tài)的增長，不斷擴(kuò)大人民福利水平。在考慮社會(huì)保障的長期可持續(xù)發(fā)展時(shí)，如養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的代際轉(zhuǎn)借與政府信用問題，政府不得不把養(yǎng)老保險(xiǎn)對當(dāng)代人的未來養(yǎng)老以及人口老齡化的社會(huì)保障資源需求迅速擴(kuò)張這一雙重壓力加以通盤考慮，從現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)增量中考慮對未來社會(huì)的社會(huì)保障資源的積累水平。

經(jīng)濟(jì)學(xué)研究及其他國家發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，人均GDP達(dá)到1000～3000美元的社會(huì)階段，是最容易產(chǎn)生社會(huì)矛盾的時(shí)期。我國在GDP增長的同時(shí)，收入差距卻在進(jìn)一步擴(kuò)大；政府在農(nóng)村降低貧困的努力取得了實(shí)質(zhì)性的效果，而城市貧困人口卻有擴(kuò)大化的趨勢；財(cái)富再分配政策在緩解貧困方面所起的作用不大。因此在制訂國家或地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策中，要把社會(huì)保障的發(fā)展作為經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的重要內(nèi)容。社會(huì)保障制度的運(yùn)行也是一把雙刃劍，一方面，通過社會(huì)保障再分配釋散社會(huì)抱怨情緒以維系社會(huì)的和諧；另一方面，通過福利的擴(kuò)張促進(jìn)民眾積極的社會(huì)心理，并通過意識(shí)形態(tài)的力量保證社會(huì)的良性運(yùn)行，為社會(huì)的穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)的增長創(chuàng)造一個(gè)良好的社會(huì)環(huán)境。為此我們制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策時(shí)，考慮到社會(huì)保障發(fā)展“適度”的要素，要充分發(fā)揮社會(huì)保障再分配政策的作用，建立社會(huì)公平與社會(huì)和諧機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)保障對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用，并注重消除社會(huì)保障對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面影響。[NextPage]

     三、財(cái)政政策體系與社會(huì)保障制度的運(yùn)行密不可分

建立公共財(cái)政的基本框架之后，公共財(cái)政的保障能力是要保證基本國策、國家安全、經(jīng)濟(jì)增長、社會(huì)穩(wěn)定及重大政策要求的支出。要考慮公共財(cái)政支出范圍內(nèi)各個(gè)方面的需要：一是財(cái)政預(yù)算編制上要體現(xiàn)公共性，擴(kuò)張性財(cái)政政策不可能長期延續(xù)，按照適度從緊的財(cái)政政策編制預(yù)算，改革工資支出管理，提高保障公務(wù)員和教師工資的發(fā)放能力，保證重點(diǎn)支出與法定項(xiàng)目，將再就業(yè)、最低生活保障、住房補(bǔ)貼、養(yǎng)老與醫(yī)療等社會(huì)保障等納入預(yù)算范疇，增強(qiáng)財(cái)政對社會(huì)保障基金缺口的補(bǔ)償能力；二是按照公共財(cái)政的要求在管理模式上體現(xiàn)科學(xué)性，按照輕重緩急、主次先后、統(tǒng)籌兼顧、保證重點(diǎn)的原則加強(qiáng)財(cái)政保障能力，并全面實(shí)施包括藥品采購在內(nèi)的政府采購管理。

財(cái)政政策對社會(huì)保障的可持續(xù)發(fā)展表現(xiàn)為：財(cái)政預(yù)算要認(rèn)真落實(shí)中央關(guān)于實(shí)施“兩個(gè)確保”的大政方針，在尚未完全解散國有企業(yè)下崗職工再就業(yè)中心之前，仍按照“三三制”原則，作好下崗職工基本生活補(bǔ)助安排預(yù)算、對財(cái)政困難地區(qū)國有企業(yè)下崗職工基本生活費(fèi)缺口實(shí)行轉(zhuǎn)移支付、對困難行業(yè)離退休人員養(yǎng)老金缺口提供補(bǔ)助。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收入增長的條件下，逐步提高社會(huì)保障在財(cái)政支出中的比重，保證城鎮(zhèn)居民最低生活費(fèi)的及時(shí)和足額發(fā)放。要落實(shí)的具體措施為：其一，依法做好社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳工作，認(rèn)真清理欠費(fèi)，提高征繳率，并做好社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)統(tǒng)籌向開征社會(huì)保障稅過渡的工作；其二，加快事業(yè)單位和各類所有制企業(yè)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)的一體化改革，擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面；其三，在安排正常的社會(huì)保障經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)上，按預(yù)算支出的一定比例建立社會(huì)保障周轉(zhuǎn)基金和替代資源建設(shè)創(chuàng)收基金，建立養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制；其四，實(shí)行社會(huì)保障基金財(cái)政單立賬戶儲(chǔ)存和財(cái)務(wù)收支統(tǒng)管的財(cái)務(wù)管理體制，防止社會(huì)保障基金被擠占、挪用，確保社會(huì)保障基金?？顚Ｓ茫黄湮?，注重社會(huì)保障基金的投資收益，提高其整體效益和規(guī)模效益，實(shí)現(xiàn)其保值增值；其六，通過財(cái)政政策合理配置資源，實(shí)施轉(zhuǎn)移支付政策，規(guī)范財(cái)稅分配關(guān)系，真正實(shí)施社會(huì)保障基金省級統(tǒng)籌目標(biāo)；其七，建立公共衛(wèi)生防疫機(jī)制，防止類似SARS疫病的爆發(fā)流行。

財(cái)政工作的重要環(huán)節(jié)是加強(qiáng)中央財(cái)政和地方財(cái)政對社會(huì)保障基金需求的保障能力，尤其是養(yǎng)老金供給。人口老齡化正成為全球性的問題，一些國家已經(jīng)意識(shí)到，如果養(yǎng)老金的收益率及工作年齡人口的貢獻(xiàn)率保持不變，21世紀(jì)公共養(yǎng)老金的財(cái)政需求將高到政府無法承受的地步，最終導(dǎo)致公共養(yǎng)老金計(jì)劃的崩潰。這意味著老年人可能突然失去財(cái)政支持，隨之而來可能遭遇社會(huì)的動(dòng)蕩和經(jīng)濟(jì)的衰退。我國勞動(dòng)和社會(huì)保障部透露，截至2004年底，中國養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶“空賬”規(guī)模累計(jì)已達(dá)7400億元，而且每年還會(huì)以1000多億元的速度增加。②從1998年中央實(shí)施“兩個(gè)確保”以來，中央與地方財(cái)政對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口補(bǔ)貼規(guī)模越來越大，2004年中央和地方財(cái)政分別補(bǔ)貼522和92億元，個(gè)人賬戶“空賬”問題已經(jīng)成為我國養(yǎng)老保險(xiǎn)的心腹之患。做實(shí)個(gè)人賬戶，從現(xiàn)收現(xiàn)付式過渡到部分積累式以及實(shí)現(xiàn)做實(shí)個(gè)人賬戶的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金最大程度的保值增值，需要落實(shí)一系列的財(cái)政與金融政策。

從民意最大的訴求看，實(shí)行最大程度的就業(yè)也是政府工作的第一要?jiǎng)?wù)。建立反失業(yè)的財(cái)政政策體系，必須從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)人力資本投資和建立失業(yè)保障制度等來治理復(fù)雜的失業(yè)問題。財(cái)政政策促進(jìn)就業(yè)，包括優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，出臺(tái)一系列促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的財(cái)稅政策；適度擴(kuò)大國債發(fā)行規(guī)模，充分發(fā)揮國債投資對就業(yè)的拉動(dòng)效應(yīng)；擴(kuò)大民眾對社會(huì)保障的經(jīng)濟(jì)預(yù)期，以社會(huì)保障增量拉動(dòng)消費(fèi)的增長，從而促進(jìn)就業(yè)的增加。

四、稅收政策及費(fèi)稅改革提升社會(huì)保障制度的運(yùn)行活力

國家對社會(huì)保障制度運(yùn)行實(shí)施的機(jī)制通常是：通過設(shè)置特殊稅種、減免納稅及確定不同的利率政策來扶持社會(huì)保障的發(fā)展，或是通過社會(huì)保障費(fèi)改稅，加大社會(huì)保障基金的征繳力度。彼得·馮德利普(Peter Vonder Lippe)在稅賦負(fù)擔(dān)的國際比較中指出，直接稅(收入再分配)和社會(huì)保險(xiǎn)繳款負(fù)擔(dān)比例會(huì)直接影響經(jīng)濟(jì)激勵(lì)體系、附加人工費(fèi)用、工作干勁和以避稅為目的的地下經(jīng)濟(jì)的形成。我國也要加強(qiáng)對企業(yè)和個(gè)人稅負(fù)心理承受力的研究，注重調(diào)整社會(huì)保險(xiǎn)稅率。

從個(gè)人收入所得稅的情況看，世界發(fā)達(dá)國家個(gè)人收入所得稅比重通常在40-50%之間，個(gè)人收入所得稅約占國家財(cái)政收入的30%左右，而主要用于社會(huì)保障的公共支出約占國家財(cái)政支出的20-30%。從這個(gè)意義上說，是持續(xù)的個(gè)人收入所得稅大力地支持了社會(huì)保障的持續(xù)性支出。南京市政府1997年開始拿出超過1996年個(gè)人所得稅的20%約2000萬元用于城市扶貧幫困，并作為今后一項(xiàng)長期支持社會(huì)保障制度運(yùn)行的戰(zhàn)略，符合個(gè)人所得稅主要用于調(diào)節(jié)貧富差距的國際慣例。

為了確保下崗職工基本生活費(fèi)的發(fā)放，也為了實(shí)現(xiàn)向低收入者傾斜的消費(fèi)政策，我國決定征收利息稅，這無疑具有重大的補(bǔ)充作用。中共中央、國務(wù)院在2002年11月就明確提出了一整套促進(jìn)就業(yè)和再就業(yè)的政策措施。在就業(yè)援助方面，各級政府要把有勞動(dòng)能力和就業(yè)愿望的男50周歲以上、女40周歲以上就業(yè)困難的4050人員作為再就業(yè)援助的主要對象，提供即時(shí)崗位援助、崗位補(bǔ)貼、社保補(bǔ)貼等多種幫助。一些省市出臺(tái)了對下崗職工或失業(yè)人員自主就業(yè)的三年內(nèi)稅收減免政策，或是對個(gè)體私有企業(yè)招收下崗職工若干人以上的稅收優(yōu)惠政策。

社會(huì)保障制度運(yùn)行，必須建立強(qiáng)有力的征繳機(jī)制。中國目前主要以社會(huì)統(tǒng)籌的方式征集社保基金，由于近幾年來社?；鹪谝恍┑貐^(qū)的征繳率連年下降，出現(xiàn)了企業(yè)不交、少交、拖欠社保基金的情況。據(jù)2001年6月有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，全國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金欠繳400多億元，為了達(dá)到加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征繳的目的，勞動(dòng)和社會(huì)保障部采取了對欠費(fèi)大戶實(shí)行媒體曝光的辦法，但并未起到既治標(biāo)又治本的作用。

因此，主張社保基金征稅制的學(xué)者認(rèn)為：社會(huì)保險(xiǎn)制度是一種公共產(chǎn)品，具有正外部效應(yīng)和公共產(chǎn)品的排他性、非分割性和非競爭性以及典型的財(cái)政特征。社會(huì)保障制度已成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中政府調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的重要工具。政府是公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者和供給者，社會(huì)保障也是政府的重要職能，需要政府出面以稅收方式強(qiáng)制實(shí)施全民社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)，增大保險(xiǎn)交易數(shù)量，以分散市場風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，社會(huì)保障稅是一個(gè)具有最高限額的稅種，收入越高，社會(huì)保障稅占其收入的比例就越小，邊際稅率遞減，表現(xiàn)出明顯的累退性。在中國，全面實(shí)施“收人工資化、工資貨幣化”改革政策，降低繳費(fèi)最高限額，對擴(kuò)大社會(huì)保障基金收繳具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅，不僅是征收辦法的改變，實(shí)際上也意味著對政府介入定位的重大變化。有觀點(diǎn)認(rèn)為，它的負(fù)面影響是強(qiáng)化了政府介入的責(zé)任，直接加大了財(cái)政負(fù)擔(dān)，這與國家承擔(dān)有限責(zé)任的新機(jī)制是相悖的。但從社會(huì)整體而言，社會(huì)保險(xiǎn)籌資形式傾向于稅收化，是為了保證籌資的順利進(jìn)行與征收的固化，保證社會(huì)保障基金來源的可持續(xù)發(fā)展。在中國，應(yīng)該不斷理順各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)一體化，開征社會(huì)保險(xiǎn)稅，自然可以成為籌集社保基金的理想形式，并向著寬稅基、低稅率、少稅種、普遍征收和普遍受益的方向發(fā)展。結(jié)合中國反腐倡廉制度的建立，在征收社會(huì)保險(xiǎn)稅的過程中，要謹(jǐn)防高收入者稅基“縮水”的問題，謹(jǐn)防企業(yè)瞞報(bào)、少報(bào)工資總額等現(xiàn)象，保證社會(huì)保險(xiǎn)稅征收過程中稅基的真實(shí)與穩(wěn)定。[NextPage]

五、投資金融政策關(guān)系到社會(huì)保障制度的成敗

我國社會(huì)保障基金的來源渠道比較單一，傳統(tǒng)的投資定位已不適應(yīng)改革的發(fā)展，通過投資金融政策，尋求保值增值機(jī)制已是大勢所趨。我國2002年社會(huì)保障基金的收支總量為7300多億元，累計(jì)結(jié)余達(dá)3000多億元。2004年，社會(huì)保險(xiǎn)五大項(xiàng)目均有不同程度的結(jié)余，個(gè)人醫(yī)療保險(xiǎn)賬戶結(jié)余額也較為可觀，加之未來逐步做實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，加上不斷擴(kuò)大的國務(wù)院社會(huì)保障基金與企業(yè)年金，中國社會(huì)保障基金如何保值增值問題直接問責(zé)投資金融政策。世界銀行預(yù)測，中國社?；鹂傤~2030年可以達(dá)到1.8萬億元，成為世界第三大養(yǎng)老基金。隨著社會(huì)保障基金積累的增加，我國在基金運(yùn)營方面缺乏有效的投資渠道和手段，基金保值增值問題越來越突出。這個(gè)問題不解決，社會(huì)保障制度的運(yùn)行問題就成為一句空話。

目前全國社?；鹩芍醒胴?cái)政撥人基金、國有股減持劃入的基金和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)以其他方式籌集的基金及其投資收益構(gòu)成，是國家重要的戰(zhàn)略儲(chǔ)備，是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的重要保證。全國社?；鸬耐顿Y管理應(yīng)根據(jù)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)、由財(cái)政部與勞動(dòng)和社會(huì)保障部發(fā)布的《全國社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》的規(guī)定運(yùn)作。財(cái)政部會(huì)同勞動(dòng)和社會(huì)保障部對全國社?；鸬耐顿Y運(yùn)作和托管情況進(jìn)行監(jiān)督。2004年期末，全國社?；鹳Y產(chǎn)總額1711.44億元，其中：社?；饡?huì)直接投資資產(chǎn)1098.77億元，占比64.20%；委托投資資產(chǎn)612.67億元，占比35.80%。2004年全國社?；饘?shí)現(xiàn)收益45.91億元，實(shí)現(xiàn)收益率3.32%。財(cái)政部逐年增加對全國社會(huì)保險(xiǎn)基金的撥款，已經(jīng)成為一種支持社會(huì)保障事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的制度。中國2003年企業(yè)年金的規(guī)模近400億元，企業(yè)對年金如何運(yùn)作有很大的自主性，這需要委托人與代理人簽訂科學(xué)的激勵(lì)契約和政府制定完善的監(jiān)督制度。財(cái)政主導(dǎo)性模式在中國目前處于一種比較困難的境地，政府承擔(dān)轉(zhuǎn)制成本從理論上說是無可厚非的，但不能承擔(dān)無限責(zé)任。社會(huì)保障基金運(yùn)營與財(cái)政收支平衡狀態(tài)及國債市場密切相關(guān)，社會(huì)保障基金大多用于購買國債或投向公共部門，投資收益率低下。因此，不論選擇以上何種模式或是復(fù)合型模式，利弊相加，對中國的決策者都是一個(gè)艱難的抉擇。

社?；饡?huì)操盤的社?；?，已被明確定位為“國家戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金”，實(shí)行社會(huì)保障基金的市場化運(yùn)營，取決于資本市場的發(fā)展?fàn)顩r和對外開放程度。社?；鹑耸械闹苯臃绞绞窃O(shè)立專門的社?；鸸芾砉净騾⑴c發(fā)起設(shè)立開放式基金公司，對社?；疬M(jìn)行直接管理與監(jiān)督；間接方式是委托證券基金管理公司、券商、銀行、商業(yè)性保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資理財(cái)，兩種方式可以同時(shí)運(yùn)行。

從資本市場本身與社會(huì)保險(xiǎn)基金管理體制看：股票市場機(jī)構(gòu)投資者數(shù)量不多、價(jià)格失真、投機(jī)性太強(qiáng)，對于養(yǎng)老保險(xiǎn)的安全性要求而言有比較大的風(fēng)險(xiǎn)因素。甚至有人認(rèn)為，社會(huì)保障基金入市時(shí)機(jī)尚不成熟，有可能造成泡沫經(jīng)濟(jì)，或者是加劇泡沫經(jīng)濟(jì)；與GDP關(guān)聯(lián)的藍(lán)籌股所占市場的份額不高，對資本市場的預(yù)警功能不強(qiáng)，不適宜養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的長期投資；中國金融機(jī)制創(chuàng)新步伐不快，金融投資工具品種較少，難以適應(yīng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金組合型投資的要求；社會(huì)保險(xiǎn)基金管理體制目前仍處于朦朧狀態(tài)，基金投資于多種資產(chǎn)的分割比例已經(jīng)明朗化，但進(jìn)行實(shí)業(yè)化投資尚難以尋求到真正長期有效的投資項(xiàng)目。在財(cái)政模式下，政府對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金入不敷出負(fù)有終極責(zé)任。要提供完善的社會(huì)保護(hù)機(jī)制，建立一定的風(fēng)險(xiǎn)管理準(zhǔn)備金，對進(jìn)人資本市場失敗所致的損失予以一定的彌補(bǔ)，但同時(shí)也要建立各方的風(fēng)險(xiǎn)份額承擔(dān)機(jī)制。

顯見，適當(dāng)?shù)慕鹑谕顿Y政策對社會(huì)保障制度運(yùn)行起著至關(guān)重要的作用。由于投資主體多元化的形成和信貸抗風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制的加強(qiáng)，社會(huì)保障更多地關(guān)心社會(huì)保障基金的投資效益。可持續(xù)發(fā)展原則下，金融投資政策是政府通過信貸項(xiàng)目的優(yōu)先序列及信貸條件的正確確定和利率杠桿的正確使用，使社會(huì)保障基金融集到有益于保值增值及增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展建設(shè)的項(xiàng)目上來，使社會(huì)保障基金的投放與可持續(xù)發(fā)展的國家優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)與區(qū)域政策相適應(yīng)。

六、勞動(dòng)及工資政策對社會(huì)保障的影響力正在擴(kuò)大

我國改革前勞動(dòng)力資源配置表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間對立和嚴(yán)重反差的二元結(jié)構(gòu)，改革后形成了兩種基本格局：一是農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)一步向城市釋放，形成婦女、兒童、老人留守農(nóng)村的格局；二是城市職工從一而終的就業(yè)體制已被打破，形成了就業(yè)競爭，國有經(jīng)濟(jì)不再是勞動(dòng)者就業(yè)的惟一渠道，多元化就業(yè)格局基本形成。我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，加之科技進(jìn)步對就業(yè)的沖擊一度造成了結(jié)構(gòu)性失業(yè)、體制性失業(yè)、磨擦性失業(yè)等三種形態(tài)，相當(dāng)部分失業(yè)一族為此成為城市弱勢群體，社會(huì)保障制度對國有企業(yè)下崗職工基本生活保障、城市居民最低生活保障付出了昂貴的成本與代價(jià)，地方財(cái)政壓力沉重，國家財(cái)政負(fù)荷也是逐年加大。

顯然，社會(huì)保障制度運(yùn)行的目的是盡最大可能扶持有勞動(dòng)能力的勞動(dòng)者就業(yè)，減少支付，增加財(cái)源。但社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)本身與勞動(dòng)政策會(huì)影響勞動(dòng)者就業(yè)。在德國，人們享受較高失業(yè)救濟(jì)金，選擇了自愿失業(yè)。在廣東省，非國有企業(yè)創(chuàng)造了60%以上的就業(yè)機(jī)會(huì)，大約有30%1~上的國有企業(yè)下崗職工選擇了自愿性失業(yè)而不是到非國有企業(yè)積極就業(yè)。“社會(huì)保障體系反過來會(huì)扭曲勞動(dòng)力市場和資本市場的選擇權(quán)，由于它的抑制效果，工時(shí)被縮短，而且出現(xiàn)一種‘依賴文化’從而動(dòng)搖了社會(huì)保障受益人和潛在受益人的工作積極性和敬業(yè)精神?！狈治銎湓颍阂皇菄衅髽I(yè)的高福利及全面社會(huì)保障難以割斷下崗職工與國有企業(yè)之間的臍帶；二是非國有企業(yè)的低保障性使職工無安全感，如果勞動(dòng)者沒有統(tǒng)一的社會(huì)保障體系為其提供社會(huì)化的社會(huì)保障，那么進(jìn)入勞動(dòng)力市場就會(huì)困難重重。如果建立統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，勞動(dòng)者就可解除對企業(yè)的依賴，進(jìn)入勞動(dòng)力市場，擇業(yè)的積極性就會(huì)提高。

社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)對不同所有制企業(yè)的廣泛覆蓋有利于勞動(dòng)力就業(yè)市場多元化機(jī)制的形成，但廣覆蓋原則也會(huì)因削弱了競爭力而致使一些非公有制企業(yè)裹足不前。一種日益增長的觀點(diǎn)認(rèn)為，資助社會(huì)保障的費(fèi)用將會(huì)阻止新的工作崗位的產(chǎn)生和重新填補(bǔ)空缺的職位。雇主是最不情愿接受任何社會(huì)保障等額外費(fèi)用的，抱怨他們的國際競爭力將會(huì)因高昂的勞動(dòng)力成本而被削弱。在勞動(dòng)力過剩和工資報(bào)酬水平較低的國家，如中國，勞動(dòng)力的總供給同對工資的期望值沒有什么關(guān)系。較低的工資還會(huì)導(dǎo)致很多工薪收入者離開勞動(dòng)力行列。顯見，在國際資本流動(dòng)一體化與勞動(dòng)力流動(dòng)國際化的前提下，消除某些國家廉價(jià)勞動(dòng)力的競爭優(yōu)勢，就是促使這些國家的企業(yè)為雇員建立社會(huì)保險(xiǎn)制度，只有當(dāng)社會(huì)保險(xiǎn)成本成為所有不同類型企業(yè)的必需成本時(shí)，才能消除國際競爭力對企業(yè)的影響。

在我國，在不同類型企業(yè)建立社會(huì)保險(xiǎn)制度，還存在較大的制度障礙，勞動(dòng)執(zhí)法困難，其原因還在于國有、集體、非公有部門工資水平、福利水平不對稱。在人均工資水平中，國有部門增長相對緩慢，非公有部門最快，集體部門最慢；在人均保險(xiǎn)福利中，國有部門增長最快，集體部門次之，非公有部門最慢。工資內(nèi)涵的不一致與福利概念的混淆，加之我國社會(huì)保險(xiǎn)制度中對養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)(稅)征收以工資為基準(zhǔn)，就會(huì)導(dǎo)致非公有部門對參與社會(huì)保險(xiǎn)的抵觸。建立規(guī)范的勞動(dòng)制度、工資制度，對社會(huì)保障制度的廣泛覆蓋有重大影響。多元化就業(yè)機(jī)制理順了，人們的勞動(dòng)動(dòng)機(jī)純潔了，才能真正活躍勞動(dòng)力市場，社會(huì)保障制度運(yùn)行才能建立在勞動(dòng)者廣泛參與，費(fèi)源廣泛、負(fù)擔(dān)降低的基礎(chǔ)之上。

七、人口及計(jì)劃生育政策對社會(huì)保障作出了長效貢獻(xiàn)

繼續(xù)實(shí)行計(jì)劃生育，控制人口數(shù)量，大力發(fā)展教育事業(yè)，提高人口素質(zhì)，這是促進(jìn)我國走可持續(xù)發(fā)展道路、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)鍵。在經(jīng)濟(jì)增長率一定的條件下，人口增長率越低，人均收入增長水平就越高，人民福利水平改善的幅度就越大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性就越存在可能。我國實(shí)施計(jì)劃生育20多年來的有關(guān)資料顯示，計(jì)劃生育政策使我國人口減少了近3億，為社會(huì)保障的可持續(xù)發(fā)展作出了長效貢獻(xiàn)：一是人口素質(zhì)的提高。計(jì)劃生育政策帶來了人口整體素質(zhì)的提高，人口素質(zhì)的提高客觀上支持了我國現(xiàn)代化的發(fā)展，大大充實(shí)了我國社會(huì)保障資源總量的擴(kuò)張；二是減少了壓力。老齡化人口政策帶來的人口減少大大減少了我國社會(huì)保障的老齡化壓力，計(jì)劃生育政策一方面大大延緩了我國人口老齡化的進(jìn)程，另一方面也大大節(jié)約了社會(huì)保障資源；三是大大減緩了我國的就業(yè)負(fù)擔(dān)。在目前的情況下，我國的就業(yè)形勢面臨新增勞動(dòng)力的巨大壓力，這與科技進(jìn)步對勞動(dòng)力的排斥、市場容量趨近飽和等因素有關(guān)?？上攵粑茨軐?shí)施計(jì)劃生育政策而多增的近3億人口，會(huì)對我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來何等困難局面。社會(huì)保障為失業(yè)與貧困問題而付出的努力難以在數(shù)量上進(jìn)行描述。

作者簡介：林毓銘，暨南大學(xué)管理學(xué)院行政管理系教授，管理學(xué)博士。原載《毛澤東鄧小平理論研究》(滬)，2005.8.26-32

www.cnpension.net  2006-2-17   作者：林毓銘 來源：《社會(huì)保障制度》2005年第12期

【作者：林毓銘】  【出處：《社會(huì)保障制度》2005年第12期】