對黑吉兩省社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)評估結(jié)論的分歧，將直接影響試點(diǎn)擴(kuò)大后實(shí)施方案的走向，其深層因素仍然是現(xiàn)實(shí)的財(cái)政壓力。

到今年5月，黑龍江和吉林兩省社會保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)啟動已近兩年。目前，財(cái)政部及勞動和社會保障部正在對兩省試點(diǎn)情況進(jìn)行評估，但意見卻不能統(tǒng)一。這意味著兩部門對于養(yǎng)老保險(xiǎn)做小做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)進(jìn)一步擴(kuò)大將采取何種方案，亦無法達(dá)成一致意見(參見《財(cái)經(jīng)》2006年第8期“遼寧社保行至‘十字街頭’”)。

今年年初，勞動和社會保障部宣布，繼遼寧、吉林和黑龍江之后，將做實(shí)個(gè)人賬戶的試點(diǎn)擴(kuò)大到上海、天津、山西、山東、河南、湖北、湖南和新疆八個(gè)省、區(qū)、市。目前，八省市實(shí)施方案正陸續(xù)上報(bào)，但究竟按何種方案實(shí)施，還要等待國務(wù)院的審批。

2001年，遼寧成為中國首個(gè)做小做實(shí)個(gè)人賬戶養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革的試點(diǎn)省份；其后兩年，即2004年，試點(diǎn)擴(kuò)大到黑吉兩省。相比之下，遼寧方案和黑吉方案的整體思路是一致的，但具體操作模式大相徑庭。因此，試點(diǎn)擴(kuò)大后，具體實(shí)施方案須在遼寧模式與黑吉模式之間進(jìn)行權(quán)衡和選擇。也正因?yàn)槿绱?，對兩省試點(diǎn)的評估備受關(guān)注。

2005年底，國務(wù)院試點(diǎn)工作小組的評估工作如期啟動。根據(jù)總體要求，評估應(yīng)當(dāng)涵蓋做實(shí)個(gè)人賬戶的主要做法，個(gè)人賬戶的記賬情況，做實(shí)個(gè)人賬戶基金的歸集、支付、管理、計(jì)息、轉(zhuǎn)移、保值增值等問題。

今年4月19日，國務(wù)院試點(diǎn)工作小組、勞動和社會保障部、財(cái)政部有關(guān)人士聽取了專家組的評估報(bào)告。據(jù)《財(cái)經(jīng)》了解，評估報(bào)告對黑吉兩省試點(diǎn)提出了相當(dāng)尖銳的意見，認(rèn)為兩省個(gè)人賬戶并未真正做實(shí)。勞動和社會保障部傾向于這個(gè)結(jié)論，財(cái)政部則有不同意見。

對黑吉試點(diǎn)的評估若無定論，下一步試點(diǎn)方案的方向亦無從確定。對此，國務(wù)院作出批示，要求勞動和社會保障部與財(cái)政部共同出具一份報(bào)告，將各自意見和對試點(diǎn)實(shí)施方案的設(shè)想分別作出說明，由國務(wù)院最終定奪。

補(bǔ)缺口還是補(bǔ)賬戶？

財(cái)政部與勞動和社會保障部的分歧焦點(diǎn)，集中于對做小做實(shí)個(gè)人賬戶的財(cái)政補(bǔ)貼方式和基金的管理模式。

目前，中國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合的部分積累制，即養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶共同構(gòu)成。統(tǒng)籌賬戶以當(dāng)期職工部分繳費(fèi)支付當(dāng)期退休人員部分養(yǎng)老金；個(gè)人賬戶通過其個(gè)人繳費(fèi)形成積累，未來按照賬戶積累資金總額向其支付養(yǎng)老金。這本是相當(dāng)現(xiàn)實(shí)的制度設(shè)計(jì)，可是，由于老齡化趨勢導(dǎo)致退休職工人數(shù)逐年增加，加之以往制度體系下養(yǎng)老金欠賬無法厘清，致使統(tǒng)籌賬戶每年均存在巨大支付缺口，不得不挪用個(gè)人賬戶基金來填補(bǔ)統(tǒng)籌賬戶支付缺口，因此形成了巨額空賬。

做小做實(shí)個(gè)人賬戶就是為了填補(bǔ)空賬，杜絕未來支付隱患。因國家財(cái)力限制，賬戶只能做小，以小賬戶來做到做實(shí)。即降低個(gè)人賬戶中繳費(fèi)工資比例，所繳費(fèi)用與統(tǒng)籌賬戶繳費(fèi)基金分賬管理，全部形成真實(shí)積累。

可是，一旦個(gè)人賬戶不再被挪用，統(tǒng)籌賬戶當(dāng)期發(fā)放缺口必然重新顯現(xiàn)。改革的核心在于做小做實(shí)個(gè)人賬戶后，當(dāng)期養(yǎng)老金發(fā)放缺口由各級財(cái)政給予巨額補(bǔ)助，以避免挪用個(gè)人賬戶基金。但是，各級財(cái)政補(bǔ)助究竟是補(bǔ)統(tǒng)籌基金發(fā)放缺口，還是直接補(bǔ)個(gè)人賬戶，財(cái)政部與勞動和社會保障部意見相持不下。

遼寧省和黑吉兩省分別代表了兩種補(bǔ)貼模式。遼寧模式按照“補(bǔ)缺口”的模式運(yùn)作，具體實(shí)施時(shí)，根據(jù)收支兩條線的原則，將個(gè)人賬戶和財(cái)政補(bǔ)助“劃清界限”。先將市縣個(gè)人賬戶基金向省個(gè)人賬戶專戶歸集，由省社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理。個(gè)人賬戶完全記清，一方面做到賬人對應(yīng)，另一方面要求與基金總數(shù)嚴(yán)格對應(yīng)。與此同時(shí)，中央補(bǔ)助下放到省財(cái)政專戶，然后按照另一條線路，參照各地需求和地方財(cái)政補(bǔ)助同時(shí)下?lián)艿绞锌h財(cái)政專戶，由地方社保部門負(fù)責(zé)劃撥，直接補(bǔ)充統(tǒng)籌賬戶的發(fā)放缺口。中央補(bǔ)貼額度如果少于統(tǒng)籌發(fā)放缺口，還需要地方政府自籌資金補(bǔ)足。

黑吉兩省模式的路徑與遼寧完全不同。具體而言，黑吉兩省個(gè)人賬戶基金并未由縣市向省社保部門歸集，而是留在地方，直接彌補(bǔ)當(dāng)期統(tǒng)籌賬戶發(fā)放缺口，因此個(gè)人賬戶形式上仍為空賬。同時(shí)，中央給予黑吉兩省的財(cái)政補(bǔ)助，由上級國庫下?lián)苤潦鴰鞂舄?dú)立存放，每年登記一定的記賬利息，這便與仍為空賬的個(gè)人賬戶遙相對應(yīng)，形成“補(bǔ)賬戶”模式。

據(jù)記者了解，之所以形成這種格局，并非有意為之，還是由于資金緊缺所致。首先，由于中央財(cái)政補(bǔ)貼未能及時(shí)撥付到位，地方上不得不先拿個(gè)人賬戶應(yīng)急，事后再補(bǔ)賬戶；其次，由于財(cái)政補(bǔ)貼按照做實(shí)前一年社會平均工資為基數(shù)進(jìn)行測算，少于實(shí)際做實(shí)個(gè)人賬戶所需金額，因此個(gè)人賬戶資金一經(jīng)征繳齊全，便被用于保證當(dāng)期發(fā)放。有鑒于此，評估報(bào)告認(rèn)為，黑吉試點(diǎn)沒有真正做實(shí)個(gè)人賬戶。

等待破題

目前，在確定為擴(kuò)大試點(diǎn)的八省市，補(bǔ)賬戶和補(bǔ)缺口之爭同樣在不同部門之間延續(xù)，意見亦難統(tǒng)一。比如曾經(jīng)上報(bào)的方案，曾出現(xiàn)傾向于“補(bǔ)賬戶”模式的表述;而目前上報(bào)的方案中，有關(guān)表述則基本為原則性的表述，對于財(cái)政補(bǔ)貼的性質(zhì)和途徑，以及最終試點(diǎn)方向的選擇和取舍，則等待高層決策者決定。

事實(shí)上，無論是補(bǔ)賬戶還是補(bǔ)缺口，兩種觀點(diǎn)皆反映了對于我國社會養(yǎng)老保障體系潛藏問題的深層憂慮。

中國養(yǎng)老保險(xiǎn)體制自1993年從現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金積累制轉(zhuǎn)軌。轉(zhuǎn)軌中的一個(gè)困難是，在實(shí)施基金積累制前已經(jīng)退休的老職工(“老人”)，以及新制度實(shí)施前參加工作的職工(“中人”)，在過去的工作年限里沒有直接為自己進(jìn)行養(yǎng)老金積累。他們的貢獻(xiàn)被轉(zhuǎn)化為當(dāng)期政府收入并凝固在國有資產(chǎn)中，制度轉(zhuǎn)軌后這批“老人”和“中人”過去的養(yǎng)老金積累，事實(shí)上就形成了國家對他們的“隱性債務(wù)”。

隱性債務(wù)數(shù)額驚人。1995年勞動和社會保障部對隱性債務(wù)進(jìn)行過測算，結(jié)果為28753億元；世界銀行于1996年的測算結(jié)果為19176億元；2000年，國務(wù)院體改辦有關(guān)專家以不同的假設(shè)條件為前提進(jìn)行測算，得出十種不同的債務(wù)規(guī)模，從低計(jì)算亦接近2萬億元。

長時(shí)間內(nèi)，“隱形債務(wù)”的大部分負(fù)擔(dān)，在現(xiàn)實(shí)操作中間接轉(zhuǎn)移到“中人”和“新人”頭上。這一方面造成我國社會養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率偏高，另一方面使得個(gè)人賬戶形成空賬，同時(shí)社會保障體系年年仍出現(xiàn)巨額支付缺口。

按理，無論是當(dāng)期支付缺口，還是未來個(gè)人賬戶空賬缺口，最終只能由國家財(cái)政兜底。目前，中央財(cái)政每年用于養(yǎng)老保障當(dāng)期支付缺口的補(bǔ)助數(shù)量逐年上升，2004年已經(jīng)達(dá)到522億元。據(jù)預(yù)測，我國2030年前后達(dá)到養(yǎng)老金支付高峰。隱性債務(wù)逐漸顯化，未來財(cái)政壓力只能盡早面對。對此，社保部門主張未來試點(diǎn)參照遼寧模式，真正做實(shí)個(gè)人賬戶，以免未來爆發(fā)支付危機(jī)造成國家的財(cái)政金融困境。

但是，另一方面，財(cái)政部門的主張亦有其現(xiàn)實(shí)考慮?？陀^上，因?yàn)槔淆g化趨勢和退休人員增加，每年需要支付的養(yǎng)老金逐漸增長，而由于社會繳費(fèi)工資增長、參保人數(shù)增加等原因，個(gè)人賬戶基金實(shí)際金額也在年年增長，財(cái)政補(bǔ)貼的增長很難與之步調(diào)一致?！把a(bǔ)缺口”模式必然導(dǎo)致支付缺口擴(kuò)大，財(cái)政補(bǔ)貼需求增加。更何況，一旦全國推開做實(shí)個(gè)人賬戶改革，每年所需財(cái)政補(bǔ)貼十分龐大，支付危機(jī)可能要提前顯現(xiàn)。

相反，以個(gè)人賬戶補(bǔ)貼當(dāng)期支付相對容易得多?！把a(bǔ)賬戶”模式的奧妙在于根據(jù)其操作方式，并不需要建立賬人相符的個(gè)人賬戶，而只需要以儲備基金對應(yīng)名義賬戶。如此，財(cái)政補(bǔ)助的數(shù)額亦無須嚴(yán)格與個(gè)人賬戶數(shù)額相對應(yīng)，當(dāng)期財(cái)政補(bǔ)助壓力相應(yīng)減小。

財(cái)政壓力如此巨大，是否會成為養(yǎng)老保障制度無法逾越的鴻溝？對此，社會保障部門認(rèn)為，對于“補(bǔ)缺口”做實(shí)個(gè)人賬戶所產(chǎn)生的基金缺口，除了由中央財(cái)政補(bǔ)充，地方其實(shí)還可依靠動用歷年基金積累等方式力保發(fā)放。地方財(cái)政亦可調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，增加支持力度。如果按照“補(bǔ)賬戶”模式操作，財(cái)政補(bǔ)貼少于個(gè)人賬戶實(shí)際支付需求，未來支付隱患仍無法根除，且難免操作不規(guī)范之亂。

另有識者指出，對于巨額隱性債務(wù)和越來越大的支付缺口，徹底的解決辦法還是下決心一次性“還賬”，即以國有股劃轉(zhuǎn)社?；鸬霓k法來補(bǔ)償隱性債務(wù)。然而，由于牽涉方方面面的利益，這一決策遲遲不能實(shí)施，也使得養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革進(jìn)退失據(jù)，左右為難。這不能不說是一個(gè)巨大的遺憾。

根據(jù)國務(wù)院指示，財(cái)政部及勞動和社會保障部近日需再起草文件，將兩種思路和操作方案全面闡述，為國務(wù)院最終決策作參考。

2006年05月21日  《財(cái)經(jīng)》雜志任波/文