隨著收入分配領(lǐng)域改革的不斷深化，社會對建立“全民低保”的討論表現(xiàn)出了較大熱情。就“低?！眮碚f，幾乎在所有的發(fā)達(dá)國家都存在著，即使在我國，城市低保制度也已經(jīng)存在多年了。問題在于“低保”前面的“全民”兩個字即“全民低?！?。目前實行的以省市地方舉辦的低保制度與國家舉辦的普救型“全民低?！敝g存在著性質(zhì)根本不同的一個制度選擇問題。這就起碼涉及到兩個問題，一個是制度模式的選擇問題，一個是國家的財力問題。我們可以說，“全民低?！钡囊牖蚪ⅲ瑢⒁馕吨覈绫Ｖ贫乳_始走向普救式的制度取向，它具有重要的制度含意，而相比之下，財力問題就變成了一個“小問題”。

    “全民低?！辈皇谴髣菟?/STRONG>
   
    一直以來，學(xué)界始終存在著主張普救型的保守主義(全民低保)與主張補救型的自由主義之間的爭論。因此，在社保模式選擇過程中，應(yīng)該對這些經(jīng)驗性總結(jié)和規(guī)范性研究的成果及其理念爭論進(jìn)行一次歸納，這對剛剛建立社保制度的我國來說是非常重要的，因為它關(guān)乎到社保模式未來可持續(xù)的一個大問題，關(guān)乎到社保制度的長效機制問題，還不僅僅簡單是個財力是否可以承擔(dān)的問題。
   
    近幾十年來的國外實踐看，普救式越來越受到諸多詬病，幾乎所有改革的國家采取的都是紛紛放棄普救型項目，代之補救型項目，這是改革的主流，幾乎是一面倒。
   
    改革的主要動因幾乎是驚人的一致，那就是政府的財政壓力所致；改革的第二個動因是為了提高國家綜合競爭力，輕裝上陣，適應(yīng)全球化的趨勢，甚至有的歐洲國家公開宣稱是為了與美國競爭；第三個動因是增加工作激勵機制，打破養(yǎng)懶漢的制度機制，提高投入產(chǎn)出效率。

    高福利必然會社會和諧？
   
    一般來說，和諧社會必然建立起了較高的福利水平和較完善的福利制度體系。但我們很難說凡是福利支出水平較高的國家就必然能夠建立起一個和諧社會，這樣的例證屢見不鮮；我們也不能說凡是建立了低保制度或說低保水平越高的國家就越和諧，比如，法國的低保標(biāo)準(zhǔn)并不比歐洲其他國家低，但法國社會不斷出現(xiàn)的騷亂現(xiàn)象在歐洲堪稱首屈一指；美國的人均低保支出總量肯定要比很多歐洲國家低得多，但美國的社會和諧程度要好于法國和其他歐洲國家。
   
    國外經(jīng)驗很難說明凡是福利支出水平較高的國家就必然能夠建立起一個和諧社會，也不能說凡是建立了低保制度或說低保水平越高的國家就越和諧。此外，社保模式與福利水平之間也沒有必然的聯(lián)系。我們不能說支出水平越高，這個模式就越好，這個社會就越和諧；如果模式不對頭，即使基尼系數(shù)比較低，社會也是不和諧的
   
    此外，社保模式與福利水平之間也沒有必然的聯(lián)系。如拉美十幾個主要國家的社保制度比我國要發(fā)達(dá)一些，但為什么他們普遍存在著分配不公和收入差距較大？這說明，構(gòu)建和諧社會最重要的關(guān)鍵之一還在于社保模式的選擇；我們不能說支出水平越高，這個模式就越好，這個社會就越和諧；如果模式不對頭，即使基尼系數(shù)比較低，社會也是不和諧的，例如法國。
   
    福利支出水平和低保的建立對構(gòu)建和諧社會是非常重要的，但還有一個重要的問題往往容易被忽視，那就是制度建設(shè)，要建立一個適當(dāng)?shù)纳绫Ｖ贫饶Ｊ?，建立一個符合國情的并具有長效機制的社保制度，這是構(gòu)建和諧社會的百年大計的制度保障。

    對我國低保制度的建議
   
    國外的經(jīng)驗和教訓(xùn)告訴人們，從大方向上看，我國應(yīng)選擇補救型的社保模式，避免走彎路，同時還要吸取補救型和普救型社保模式的優(yōu)點，為我所用，建立一個有中國特色并適合現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的社保模式，即堅持同時調(diào)動國家、市場和個人三個積極性，而不應(yīng)偏廢其中的某一個，在市場失靈的地方和市場失靈的時候充分發(fā)揮國家責(zé)無旁貸的作用，使之補救上去，承擔(dān)起責(zé)任來。

    在目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，在低保制度建設(shè)上我們應(yīng)該注意這樣幾個問題：
   
    堅持由地方政府舉辦低保制度，這是堅持補救型社保制度的一個重要原則。首先要分清中央和地方兩級政府的責(zé)任，充分發(fā)揮地方政府的積極性，要明確低保制度的建立主體應(yīng)該是地方政府，而不應(yīng)是中央政府。我國地域遼闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極不平衡，拿任何一個歐洲國家作為樣板，其特點都很難適應(yīng)我國的這個具體國情。因此，建立大一統(tǒng)的、由中央政府出面發(fā)起、統(tǒng)一給付標(biāo)準(zhǔn)的低保制度存在許多問題，例如各地生活指數(shù)的測算精確度、家計調(diào)查的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，這些都涉及到地區(qū)間的社會公平問題，轉(zhuǎn)移支付的平衡問題，容易引起不同地區(qū)之間的矛盾、不同群體之間的矛盾、不同政府層級之間的矛盾。但這決不是說中央政府對建立低保制度沒有責(zé)任，恰恰相反，中央政府責(zé)任在于：要制定一個帶有指導(dǎo)性質(zhì)的一般性政策，要加大資金支持力度并納入到預(yù)算，要通過配比資金的轉(zhuǎn)移支付方式調(diào)動地方政府舉辦低保制度積極性。地方政府作為主體舉辦低保，不僅可以節(jié)省制度的交易成本，還符合當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，各地可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展水平制定相應(yīng)的給付水平，并且，還可以最大限度的防止和遏制道德風(fēng)險和福利欺詐。低保工作多年的實踐積累的經(jīng)驗還表明，明晰中央和地方兩級政府的責(zé)權(quán)利，中央政府承擔(dān)一定的資金支持，這是應(yīng)該重新定位的一個重要問題，是堅持補救型制度的一項基本原則，也是促進(jìn)發(fā)展低保制度的一個重要措施。
   
    建立補救型制度是實現(xiàn)低保給付充足性的一個重要措施。補救型制度的一個重要特點是，資金運用效率明顯，低保給付可以達(dá)到充足性。這是因為，由于目標(biāo)定位更加明確，范圍更小，提供的援助也就更加集中起來，所以，給付的充足性就得到了保證，在“普遍性”制度中采取的撒胡椒面的辦法，而采取“選擇性”的辦法就可使在貧困人口中選擇更加需要的群體，資源得以更加集中。我國低保制度中要采取目標(biāo)定位的方法，把福利資源分配給最需要或最貧困的人群。
   
    我國建立補救型的低保制度要堅持引入3個申領(lǐng)資格限制因素。我國低保制度從長期看應(yīng)引入3個申領(lǐng)資格條件，以確保目標(biāo)定位的準(zhǔn)確，確保“選擇性”的實施，確保將有限的資源用在“最需要或最貧困人群”身上。
   
    第一個是堅持嚴(yán)格的“家計調(diào)查”的原則，其中包括收入調(diào)查(如其他收入來源途徑)、資產(chǎn)調(diào)查(如自有房產(chǎn)和汽車)、資本調(diào)查(如金融資本調(diào)查)、生產(chǎn)資料調(diào)查(農(nóng)村發(fā)包的土地等)，等等；
   
    第二是堅持“收入關(guān)聯(lián)”的原則。本來，低保是非繳費型福利待遇，資金來源于稅收，與以往其他社保繳費的多寡毫無關(guān)系。但是，在這方面應(yīng)引入其他一些國家的經(jīng)驗教訓(xùn)，條件成熟時應(yīng)將其以往社保各項繳費的多寡聯(lián)系起來，設(shè)定一套聯(lián)系比例機制，目的是鼓勵走出家門，激勵多工作，參與靈活就業(yè)，打破低保的大鍋飯意識。
   
    第三是堅持“行為調(diào)查”的原則，以嚴(yán)格資格限制，包括引入行為準(zhǔn)則的因素(例如吸毒者無申領(lǐng)資格等)、設(shè)立年齡下限(例如45歲以上)等。上述三個資格限制條件各地應(yīng)根據(jù)不同的發(fā)展水平和管理水平予以不同的組合，標(biāo)準(zhǔn)自定，中央政府給予一個指導(dǎo)型的政策。
   
    當(dāng)前完善低保制度的首要目標(biāo)應(yīng)該是“減困”。當(dāng)前低保制度的目標(biāo)應(yīng)設(shè)定在“減困”上，即應(yīng)以緩解那些最困難群體的困境為主要目標(biāo)；因此，當(dāng)前評估低保制度的主要標(biāo)準(zhǔn)就是減困。當(dāng)前，既要防止福利欺詐現(xiàn)象的發(fā)生(例如，最近云南臨滄市失業(yè)保險開展反欺詐工作一年以來已停發(fā)1242人次，停發(fā)和追回保險金4.6萬元)，又要防止貧困陷阱(指參加工作有收入之后就沒有資格領(lǐng)取低保，于是就寧可不工作而吃低保。雖然這不是普遍現(xiàn)象，但有學(xué)者調(diào)查發(fā)現(xiàn)在一些地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了)。因此，實現(xiàn)低保的減困目標(biāo)實際上任重道遠(yuǎn)，還有許多工作要做。
  
    眼下的財政收入形勢與未來低保制度的可持續(xù)性問題。目前，許多人在談?wù)摰捅r常常引用的一句話就是現(xiàn)在中央的財政收入增長很快，完全有能力解決“全民低?！眴栴}。確實，今年前4個月全國財政收入超過了1.5萬億元，與上年同期相比增長了22%。但是人們還應(yīng)考慮這樣一個問題：從動態(tài)上看，我國經(jīng)濟(jì)增長不可能永遠(yuǎn)維持這樣一個高增長態(tài)勢，當(dāng)若干年之后經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)進(jìn)入穩(wěn)態(tài)時，就會保持一個世界經(jīng)濟(jì)增長率的平均值。法國過度的勞動保護(hù)制度在相當(dāng)程度上就是法國幾十年以前誤判形勢的惡果之一。法國失業(yè)保險制度大多細(xì)則是在60年代以前制定的，當(dāng)時歐洲平均失業(yè)率在2%左右，保險制度成本不高；70年代出現(xiàn)高失業(yè)率時，政府錯誤地認(rèn)為可能只是短期現(xiàn)象，便采取了比較慷慨的“就業(yè)保護(hù)制度”，失業(yè)保險待遇不但沒有降低，反而更為慷慨，以為找到了一個治理失業(yè)的一個藥方。但隨著時間的推移，失業(yè)率一直持續(xù)高居不下。
   
    “全民低保”這種非繳費型的福利項目，在本質(zhì)上講，既是再分配的一個重要手段，又是充滿道德風(fēng)險和福利欺詐的一個大鍋飯。既然人均幾萬美元的發(fā)達(dá)國家都在朝著打破大鍋飯的方向改革，那么，對于人均GDP剛剛邁過1000美元的發(fā)展中國家來說，在研究引入非繳費型項目時就要更加慎之又慎
   
    我國財政收入的來源結(jié)構(gòu)與未來低保制度的可持續(xù)性問題。眾所周知，全國財政收入的“源頭”重要來自于出賣土地：1990年至2003年政府賣地收入累計高達(dá)1.05萬億元，某些發(fā)達(dá)地區(qū)甚至占地方財政收入的一半以上。這樣財政收入來源結(jié)構(gòu)顯然也不具有可持續(xù)性。據(jù)國務(wù)院扶貧辦公室的消息，目前全國農(nóng)村仍有2365萬人沒有解決溫飽問題，處于年收入683元至944元的低收入群體還有4067萬人，兩者合計6432萬人，幾乎相當(dāng)于一個法國。而眼下大家在談?wù)撊竦捅r計算的只是一個靜態(tài)的數(shù)字；我們不要忘記低保制度是要指數(shù)化的。即使我們假設(shè)低保標(biāo)準(zhǔn)不與經(jīng)濟(jì)增長掛鉤，而是與社會平均工資增長率掛鉤，那么，如此賣地財政收入的結(jié)構(gòu)性增長速度是否能趕上低保轉(zhuǎn)移支付的速度？答案恐怕也是否定的，因為土地是一種不可再生資源。
  
    國外的經(jīng)驗還告訴人們，凡是在財務(wù)支付能力上容易受到外部沖擊的都是非繳費型福利項目，凡是福利剛性沒有彈性的福利項目在財務(wù)支付能力上都是比較脆弱的。試想想：60年代末和70年代初，歐洲福利國家蒸蒸日上，但誰都沒料到，1973年與家庭政策沒有任何直接關(guān)聯(lián)的一場石油危機就幾乎改變了福利國家的發(fā)展軌道和前途命運，由此引發(fā)了一場世界性的改革浪潮。其中，財政壓力最大的是有國家財政轉(zhuǎn)移支付支撐的家庭政策。
   
    總之，“全民低?！边@種非繳費型的福利項目，在本質(zhì)上講，既是再分配的一個重要手段，又是充滿道德風(fēng)險和福利欺詐的一個大鍋飯。既然人均幾萬美元的發(fā)達(dá)國家都在朝著打破大鍋飯的方向改革，那么，對于人均GDP剛剛邁過1000美元的發(fā)展中國家來說，在研究引入非繳費型項目時就要更加慎之又慎。

2006年07月25日 07:14  來源：中國證券報 鄭秉文