社保改革路徑之爭已持續(xù)多年，激進與保守并存，至今分歧依舊。在復雜的權衡中，目前正逐步導向最少阻力的現(xiàn)實路徑

□本刊記者 張翔 胡潤峰 任波 付濤/文

一、大案頻發(fā) 社保改革的路徑在哪里

在2006年的編年史中，社保資金案曝光后影響之大及廣，可謂前所未有。7月案發(fā)的上海社保案，第一次以駭人的挪用金額凸現(xiàn)于公眾視線。這一新中國成立以來最大的社保資金挪用案，激發(fā)了人們的強烈不滿和對未來的多重擔憂。這種情緒感染了全國上下，構成2006年度中國最能撥動人們敏感神經的政經議題。

事件促使民眾反省業(yè)已推進了整整15年的中國社會保險體制改革。今天，國家已為1.75億人建立了基本養(yǎng)老保險，并為1.38億人開設了基本醫(yī)療保險賬戶。過去數年間，這個堪稱全球最大人口規(guī)模的社保系統(tǒng)每年擴大覆蓋率6％，每年遞增繳費金額20％，年收支已逾2萬億元。

然而，這一社會統(tǒng)籌與個人積累相結合的龐大體系事實上危機深重。一方面，用于當代支付的社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金逐年入不敷出，導致以未來積累為目標的個人養(yǎng)老金賬戶長期被占，全國各地合計空賬已造成至少8000億元的缺口，今后支付堪憂；另一方面，非但強制性征繳的社會統(tǒng)籌、個人賬戶基金全部控于各級政府之手，自愿性的企業(yè)補充養(yǎng)老金也在很大程度上由各級政府主宰。各級政府對社保資金的超強壟斷，既構成過往社保體系隨處可見的低效、謬誤乃至腐敗之源，更嚴重阻礙其邁向健康的未來。

這也正是遏制中國社保改革的兩大瓶頸，民眾寄望進一步的改革突破樊籬。就在2006年的最后一個月，中央政府終于啟動了“做小做實”個人賬戶的擴大試點，總額50億元的資金由國家財政部下?lián)苄略鲈圏c的七省份社?；饘?。之前，東北三省已自2001年陸續(xù)加入了試點。

緊接著，12月20日，全國社保基金理事會與參加“做小做實”試點的九省份簽約，為其管理運營逾百億元的個人賬戶基金。2000年成立的全國社?；鹄硎聲髡茝浹a全國社保缺口的戰(zhàn)略性儲備資金，目前握有約2000億元資金，已有六年市場運作經驗。這是個人賬戶基金首次脫離各地社保機構，集中于中央社?；鸸芾砥脚_；既有望緩解中央政府對于各地社保基金管理鞭長莫及的乏力感，也使得各地社保基金看到了借助全國社?；饦I(yè)已打通的海內外渠道，實現(xiàn)基金保值增值的機會。

這一系列舉措，都顯現(xiàn)出中國式社保改革的漸進特征。關于社保改革的路徑之爭已持續(xù)多年，激進與保守并存，至今分歧依舊；但改革還是在復雜的權衡中導向最少阻力的現(xiàn)實路徑——功過自待評說。

值歲末年初，《財經》選擇社保改革作為2006年的“年度特別話題”，正是基于我們一貫關注中國改革的立場。這也是《財經》自2004年以來的第三個“年度特別話題”。前兩次話題相繼是“礦難探源”和“藥價之謎”，分別剖析煤炭生產體制和藥品定價畸態(tài)。

三年來，《財經》年終刊的年度話題在變化，不變的是對民生的關懷。一如前兩次話題著眼于生命與健康，今次關注社保改革話題，則是為了億萬國人的明天。

——編者

上海社保漩渦

上海社保案（參見《財經》2006年第17期封面文章“上海社保：危險的投資”），無疑是2006年社保風波中最詭譎的一處漩渦。上海市社保局局長祝均一在7月中旬被中紀委“雙規(guī)”，緊隨落馬的是一連串涉案政府官員和民企、國企老總；其中既有十余名廳局級領導干部，又有一度揚名上海灘的“神秘富豪”張榮坤。

“神秘富豪”的財富源頭，原來是上海社保資金。這位32歲的全國政協(xié)委員自2002年來的發(fā)跡史，也是官商勾結的鮮明寫照。目前已知，僅張榮坤個人就獲得上海社保違規(guī)拆借至少36億元，用于收購蘇浙滬之間數條高速公路。

隨著調查深入，灰幕漸次顯現(xiàn)。就在張榮坤獲得社保資金投資高速公路的2002年，上海社保局正式將常年委托在外的全市社保資金收回自營。涉及逾百億元上海社保資金的委托運營始于1993年前后，協(xié)議終止于1999年，再經三年過渡期徹底劃斷。受托機構是上海本地的浦東發(fā)展銀行。

當年將社?；鹞羞\營，是因上海社保機構自營不善，虧損累累，委托浦發(fā)行是為獲得更專業(yè)的投資渠道和更好的收益，但具體運作從一開始即已背離初衷。自1993年至1999年間，巨額社?；鸬耐顿Y方向絕非浦發(fā)行所能主導，甚至也不僅由上海市社保局控制。從市到區(qū)，各級官員逾矩越規(guī)做出層層指示和安排，最終令社?；鸫笈断蚋呶５姆康禺a領域，大多數權屬不明。之間，是形形色色的各方參與者數不勝數的擅權、專斷、謀私及灰色交易。

至1999年，上海社保對房地產的投資大多陷于虧損，而中央已頒新規(guī)，收回數年前允許社保基金借有限渠道投資的成命，明確嚴令相關資金僅可存放銀行或購買國債。迫于外界壓力，更為止損，上海社保局與浦發(fā)行簽署過渡期協(xié)議，三年過渡期內，浦發(fā)行負責追回之前的社保投資。

2002年，被收回自營的上海社保資金已經遭受了巨額損失。但作為行政主管者和資金運營人的上海市社保局，并未真正恪守中央明令，而是將巨額資金投入了更為寬泛的領域，包括房地產、高速公路、股票等等，甚至涉嫌為當地轉制國企高管的隱性MBO提供過橋資金……

上海社保案發(fā)后，社保基金火之安全為舉國關注，各地一系列社保違規(guī)案件在下半年相繼曝光，令人觸目驚心。

雙重壟斷

作為政府主管部門，勞動和社會保障部（下稱勞動保障部）開始面臨巨大壓力。上海社保案爆發(fā)一個月后，勞動保障部召開了紀檢監(jiān)察工作座談會，通報了上半年各地一批違規(guī)案件：

河南濮陽市勞動保障局以減免企業(yè)應繳870余萬元養(yǎng)老保險費為代價，換取六輛轎車使用權；黑龍江阿城市社保局將918萬元借給企業(yè)用作流動資金和擔保；浙江溫州市勞動保障局用社?；?00萬元購買企業(yè)優(yōu)先股；四川青神縣政府擠占挪用社?；?245萬元；湖南益陽市北州子鎮(zhèn)領導班子弄虛作假套取社保基金69萬元……

上述自查案件可歸于政府集體違規(guī)，謀部門之私。當年各地法院審理的一批社保大案，則顯現(xiàn)出個人謀私的特點：湖北公安縣委原副書記楊政法挪用社保基金2500萬元炒股，個人獲利393萬元；云南羅平縣社保管理服務中心出納員史勇采取收入不入賬、篡改會計記賬憑證等手段，貪污社?；?96萬元……

從出納員到縣委書記，從鎮(zhèn)領導到地市社保局，其違規(guī)犯罪手段盡管多樣，卻均無過人之處。在外界看來，社?；鸲嗄陙碓馐艿那终肌⑴灿媚酥霖澪?，已是見多不怪的“常態(tài)”。

11月22日，國務院常務會議聽取了國家審計署對全國29個?。▍^(qū)、市）社?；饘ｍ棇徲嫷慕Y果。為期兩個多月的專項審計發(fā)現(xiàn)，1999年前發(fā)生的違規(guī)金額達23.47億元，2000年以來發(fā)生的違規(guī)金額高達47.88億元。

這次由溫家寶總理主持的國務院常務會議強調，社?；鹗菞l“高壓線”，任何人不得侵占挪用。不久，勞動保障部對審計結果作出回應，承認其間“甚至有違法犯罪”問題；同時強調法規(guī)不健全、管理不規(guī)范的客觀背景，并辯解說，擠占挪用社?；鸱莾H社保機構一家，“財政部門、地方政府、稅務部門等都占有一定比例”。

外界由此窺見中國社保行進路途中的通病，其表征是各地社保部門對外大規(guī)模、高風險的投資，各級政府對社?；痖L期、大量的擠占挪用，同時不乏部門謀私和個人牟利之舉。

個中緣由，既有制度滯后于現(xiàn)實的歷史背景，也有對先天不足的社?；稹氨Ｖ翟鲋怠钡目陀^需求，更有轉型期各地財政不敷急遽擴大的公共開支及投資所需的不幸現(xiàn)實。而所有違規(guī)違法之舉得以輕易成行，則在于地方社保機關集行政管理權與基金經營權為一身的體制。

這種現(xiàn)存體制的最大特征，正是政府行政權力與部門經濟利益的雙重壟斷。

自我監(jiān)管難題

壟斷必須被打破，卻至今不曾打破；壟斷的權力至少要被監(jiān)督，但從來缺少監(jiān)督的力量。

勞動保障部一位官員在11月稱，自1998年以來，勞動保障部會同其他部委共計進行了五次大檢查，其中2000年發(fā)現(xiàn)170多億元社保基金被擠占挪用，2004年發(fā)現(xiàn)16個省份存在擠占挪用情況。他透露，上述資金如今已被追回160億元。

勞動保障部一位副部長12月1日表示，他們將對社?；饘徲嫴槌龅膯栴}進行整改，“研究解決實際問題”，“認真總結經驗教訓”；同時要健全社保經辦機構的內控制度，建立經常性的監(jiān)督監(jiān)察和要情報告制度。

這些舉措看來仍少有新意，更未突破政府自我監(jiān)管的既有局限。識者早已指出，多年來的社保監(jiān)管一直停留在社保行政主管部門的自我監(jiān)管。1998年后，國家明令社?；饘嵭小笆罩蓷l線”，轉向稅務部門征繳為主，并存入財政專戶，形成勞動保障、稅務、財政和銀行等多單位的相互監(jiān)督和制約。但在地方政府的強勢介入下，政府各部門的利益交織千絲萬縷，很大程度上形同一體，所謂相互監(jiān)管很難實現(xiàn)。

另一個不容忽略的事實是，歷來中國社保改革的決策者和推行者均來自改革受益群體之外。自1991年以養(yǎng)老金保險為核心的社保改革啟動以來，養(yǎng)老保險已從國有企業(yè)擴大到集體、私營企業(yè)職工，乃至個體工商戶和自由職業(yè)者，但龐大的公務員系統(tǒng)和事業(yè)機關至今置身局外。這或許是社保改革后繼乏力的另類注腳。

當務之急，是要為社保行政管理權尋求真正強有力的監(jiān)督力量。如果這種力量不能在身兼“運動員”和“裁判員”的政府內部產生，則需放眼公權力體系之外。

個人賬戶空賬風險

11月末，經濟學家吳敬璉在人民日報海外版撰文提及，早在1993年召開的中共十四屆三中全會上，即已明確要求在養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險中引入社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的制度（統(tǒng)賬結合），這是改善社保體制運作、堵塞作弊漏洞的有效制度安排。

吳敬璉進一步表示，引入個人賬戶制度可擴大廣大受益人群參與社會保障制度，加強其對社保體系運作的監(jiān)督。

中國社會保險制度改革始于1991年。當年的改革主體是企業(yè)職工養(yǎng)老保險，國務院提出由國家、企業(yè)和個人三方共同負擔養(yǎng)老金的改革方向。之前，完全由企業(yè)負擔的養(yǎng)老體制已難以為繼。

繼十四屆三中全會作出統(tǒng)賬結合的制度安排后，國務院于1995年開始了全國推廣，并在1997年最終確定了統(tǒng)一實施方案。也是從這一年起，中國的個人養(yǎng)老金賬戶得以明確建立。同時，政府還鼓勵企業(yè)職工自愿參加補充性養(yǎng)老保險，并允予稅收優(yōu)惠。

用于當代支付的社會統(tǒng)籌資金和用作未來積累的個人基金賬戶，同為國家強制性基本養(yǎng)老保險。它們與企業(yè)補充性養(yǎng)老保險（企業(yè)年金）、個人自愿儲蓄性保險一起，共同構成現(xiàn)代國際社會通行的養(yǎng)老保險“三支柱”。這種混合模式成為中國養(yǎng)老保險制度改革的現(xiàn)實選擇。

其中，統(tǒng)籌賬戶資金由企業(yè)繳交，用于國家統(tǒng)籌支付當代退休人員的養(yǎng)老金，“現(xiàn)收現(xiàn)付”；個人賬戶則主要由職工個人繳交，用于實名制積累，在職工退休后分期全額給付?？梢?，個人賬戶雖與統(tǒng)籌賬戶同為國家強制性保險，卻具有明確的產權主體，個人繳交者有權利亦有動力獲悉自身賬戶的狀況，主導或參與個人賬戶基金的投資決策，并監(jiān)督其運營。

在某種意義上，個人賬戶的建立，可以視為國家基本社會保險體系內的一種“分權”：用于現(xiàn)收現(xiàn)付的統(tǒng)籌賬戶盡管也歸終極產權所有人——所有參保繳費人員所有，但實際由國家主導，在當代統(tǒng)籌支付中實現(xiàn)國民退休待遇的再分配；而個人賬戶屬于名副其實的個人產權——盡管是強制積累性的個人資產，它理應成為政府公權力控制之外的相對獨立的產權主體。

但事與愿違。當上世紀90年代國家率先啟動國企職工養(yǎng)老金改革時，對于改革前退休的“老人”，以及改革前參與工作、改革后才退休的“中人”，由于他們當年工作時企業(yè)并未替其繳交統(tǒng)籌養(yǎng)老金，他們的歷史貢獻已被凝結在國企的固定資產之中。當國企要求擺脫歷史重負走向市場競爭時，國家必須承接它們對職工未盡的養(yǎng)老義務。這筆龐大的養(yǎng)老金遂成為國家的“隱性負債”。

“隱性負債”需要償還，但事實上絕無可能一次性償還。由于統(tǒng)籌賬戶存在巨大支付缺口，各地社保部門均調用個人賬戶用于當期支付，個人賬戶有名無實，長年“空轉”。挪用個人賬戶造成的新債，加之遠未償還的“隱性負債”舊債，一起將償付責任推向了未來。

顯然，名存實亡的個人賬戶既令未來蒙受巨大風險，也嚴重打擊了當代個人繳交的積極性，更背離統(tǒng)賬結合引入新參與主體的改革方向。

時至2001年，推進了十年的中國社保改革需要啟動一次內在的“自我革新”，以期扭轉之前的偏差。

“做小做實”：遼寧模式與黑吉模式

新改革被稱為“做小做實”，以“做小”來保證“做實”個人養(yǎng)老金賬戶，自遼寧省起步試點。

依照1997年的全國統(tǒng)一設計，個人賬戶繳費率為職工個人繳費工資的11％，其中個人繳8％，余下3％由企業(yè)繳費劃轉。在遼寧試點，中央政府決定，自2001年起將個人賬戶和統(tǒng)籌賬戶嚴格分賬管理，確保個人賬戶做實；當年要求的繳費率為5％，逐年增至8％為止。

遼寧省自此無法調度個人賬戶資金彌補當期統(tǒng)籌支付缺口，這一缺口部分由中央財政予以補貼——也正因此，遼寧的試點模式被形象地比喻為“補缺口”。其補貼數額，系根據上年全省參保人員繳費工資的5％計算，其中，中央補貼75％，地方自籌25％。因參保人員逐年增加、工資水平逐年上漲，財政補貼年年遞增，截至2005年末，各級財政共投入遼寧社保統(tǒng)籌賬戶84.53億元，其中中央補助64.8億元，地方補助19.73億元。

即便如此，因個人賬戶不再允許絲毫被挪用，遼寧的當期支付缺口依然存在，中央和地方兩級政府仍需各掏腰包保證發(fā)放。試點改革由此面臨雙重財政補貼壓力。當“做小做實”試點在2003年擴大到黑龍江、吉林兩省時，有意無意間選擇了壓力較輕的另一個方向。

在黑、吉兩省，中央和地方財政依然為做實5％－8％的個人賬戶進行補貼；但補貼不再打入兩省當期統(tǒng)籌賬戶，亦不直接注入個人賬戶，而是轉入財政專戶作為儲備，對應依然“空轉”的個人賬戶。與“遼寧模式”的“補缺口”相比，“黑吉模式”具有“補賬戶”的特征。在這種模式下，地方依然可以調度個人賬戶填補統(tǒng)籌缺口，而一旦數額龐大的個人賬戶仍可資調度，即令當期支付壓力大為減輕。

由此，無論對于中央還是地方，“黑吉模式”都是一條當期成本較低的改革路徑。但相形之下，個人賬戶的實際做實率已較遼寧為低，事實上是將部分成本向未來轉移。

自2005年起，當國家計劃進一步擴大“做小做實”試點時，曾一度在“遼寧模式”和“黑吉模式”之間舉棋不定。幾乎與此同時，學界開始呼吁引進一種做實個人賬戶的創(chuàng)新性方案——“記賬式個人賬戶”。

新模式探索

“記賬式個人賬戶”最早在2004年被介紹到中國。

當年3月，在北京釣魚臺國賓館舉行的一次小規(guī)模的研討會上，來自美國麻省理工學院（MIT）的經濟學家、權威社保問題專家彼得戴蒙德（Peter Diamond）等一批國際專家介紹了國外最新興起的記賬式養(yǎng)老保險模式（NDC）。

他當時面對的聽眾，是數位足以影響中國社保制度設計的重量級專家和決策參與者——全國社?；鹄硎聲氖兹卫硎麻L劉仲藜、現(xiàn)任理事長項懷誠，勞動保障部副部長劉永富，國務院發(fā)展研究中心研究員吳敬璉，以及當時的央行貨幣政策司司長易綱等人。戴蒙德等人的介紹對中國人尚屬全新概念。對在座人士進行譯解的，正是彼時從美國飛返中國的經濟學家錢穎一，會議主持人為國務院發(fā)展研究中心副主任李劍閣。

并非每一個與會者都充分理解了專會國際專家的看法。但有心人已經開始以更新的思路，研究在中國建立養(yǎng)老保險體制的可行模式。

“記賬式”，實際上是在個人繳費基礎上的一種并不做實、當然亦不必過于做小的養(yǎng)老金制度設計。按這一模式，當代參保人員仍需繳納一定百分比的個人收入，由國家為其記入其個人賬戶；但資金隨即可用于支付當代養(yǎng)老金，個人賬戶并無真實資金存在，僅有一個繳費記錄。這也正是這一養(yǎng)老體制名稱中“記賬”二字的由來。

確保個人繳費積極性與利益的核心，在于政府財政對這筆錢的擔保。在繳費期間，由政府根據可支付能力預先決定并公布名義利率，并依據這一利率逐年為賬戶注入名義利息。當參保人退休時，再由政府根據一套精算程序，將賬戶中所有的賬面積累換算成真實的退休金，發(fā)放給每一名對應的退休者。

在當代的實際操作上，記賬式個人賬戶等同于現(xiàn)收現(xiàn)付的統(tǒng)籌養(yǎng)老保險，但又具備個人積累性賬戶的實質特征；其最終兌付將由中央政府擔保，兌付資金來源則是未來不斷增長的國民財富。

主張將“記賬式養(yǎng)老模式”引進中國的人士認為，寄望由中央財政的陸續(xù)撥付“做小做實”個人賬戶，并借此逐步償還巨額歷史隱性債務，在現(xiàn)實上并不可行。眼下，僅官方承認的個人賬戶缺口已高達8000億元；隨著人口老齡化的迫近，這一缺口必將繼續(xù)擴大，根據世行的測算，這一缺口在未來甚至可能達到9萬億元之巨。因此，以每年有限的財政撥付來填補這一缺口，只能是杯水車薪。

曾參與1993年以來中國社保體制改革制度設計的國務院發(fā)展中心副主任李劍閣，曾于今年5月在《財經》發(fā)表文章，介紹并主張中國考慮實行記賬式個人賬戶制，認為此模式為解決“空賬”問題、降低年輕人雙重負擔，進而降低轉軌成本的可行之策。他還進一步建議適當延遲退休年齡，以緩解養(yǎng)老金的發(fā)放壓力。

事實上，在東北三省“做小做實”試點中，黑、吉兩省迫于改革的巨大成本壓力，最終以“補賬戶”取代遼寧式“補缺口”的改革模式，已在某種程度上驗證了上述觀點。

記賬式的主張仍在探討之中，現(xiàn)實的社保制度構建則按既定方針艱難推進。經過反復掂量，國務院于2006年9月初對“做小做實”擴大試點方案作出批復。新方案事實上選擇了“黑吉模式”，擴大至上海、天津、山西、山東、河南、湖北、湖南、新疆八個?。▍^(qū)、市），做實率自3%起步。除了“自掏腰包試點”的上海，中央財政補貼50億元在12月初下發(fā)七個新增試點省份。

二、路徑選擇：從“做小做實”入手

交給誰運營

12月20日下午4時，位于北京的全國社保基金理事會大樓20層會議室內高朋滿座，一場備受決策層和輿論高度矚目的簽約儀式已經開場。
 
除了上海市，七個新增“做小做實”試點省份，以及首批試點的黑龍江、吉林兩省，與全國社?；鹄硎聲胶炇鹆宋迥旰霞s。他們將中央下?lián)芫攀》萦糜谧鰧崅€人賬戶的財政補貼共計104億元，委托給社?；鹄硎聲芾磉\營，后者承諾3.5％的保底收益率。

簽約現(xiàn)場氣氛相當熱烈。財政部、勞動保障部和試點省份的負責人悉數到場，人們開啟了香檳。

這正是與擴大試點并行的另一項制度安排——將中央下?lián)艿淖鰧崅€人賬戶補助資金委托專業(yè)投資機構管理運營。全國社保基金理事會由此走上前臺。

此前，黑龍江、吉林兩省試點所獲個人賬戶補助一直儲放地方財政專戶，外界鮮知運營辦法；試點之外的省份則延續(xù)“混賬”模式——個人賬戶與統(tǒng)籌賬戶資金調劑使用，其投資方式一律是存放銀行或購買國債。

遼寧和上海均未參加此次簽約。前者所獲中央補貼已全部用于當期發(fā)放，故并無絲毫結余；后者以自身財政收入“做實”個人賬戶，因此有權自行處置運營。

簽約儀式上，勞動保障部副部長劉永富表示，社?；鸬陌踩允堑谝晃坏?，但也要“保證老百姓的賬戶能賺到錢”。他希望各地政府今后與社?；鹄硎聲e極協(xié)商委托運營，“本錢還要再大點。”

年中以來的上海社保案陰霾似乎漸漸消散，決策者對于投資運營社保基金盡管還是審慎的，但已透露出更多的積極姿態(tài)。

相比當期支付的統(tǒng)籌賬戶，以基金積累為特征的個人賬戶理應尋求更為進取的投資盈利方式，以對沖包括通脹在內的種種未來風險。但這種投資本身，需要委托具有專業(yè)投資資質的金融中介。在經濟學界看來，受托運營個人賬戶基金的金融機構既可以是由政府指定的公共組織，也可以是市場化的金融機構；而選擇后者的一個前提，是需要具備一個相對完善的資本與金融市場。

決策者最終選擇中央社保儲備金機構，來運營同為中央財政下?lián)艿膫€人賬戶基金，這或許是眼下最切實際的選擇?！盀槭裁唇唤o我們運營？這是因為各省沒有我們這么優(yōu)惠的收益，也請不到這么多專業(yè)的人員?！鄙绫；鹄硎聲硎麻L項懷誠在簽約儀式上如是說。

3.5％的由來

官方數據顯示，截至今年9月，全國社?；鹄硎聲氖兄颠_到2554億元，期間收益率為6.01％，實現(xiàn)收益121.36億元；若加上浮動盈虧，上述數據將分別高達11.67％和240.53億元。

這顯然受益于2006年昂揚飄紅的證券市場。委托股票投資盡管只占全國社保基金資產總配置的23.46％，對整體收益的貢獻率卻超過了50％。其余投資由固定收益投資、實業(yè)投資和現(xiàn)金等價物投資三部分組成，所占全國社?；鹳Y產配置比例分別為54.55％、13.69％和8.30％。社?；鹄硎聲Q，這一投資比例基本符合年度投資計劃的規(guī)定。

學界向來有觀點認為，作為中央儲備金的全國社保基金必須遵循最謹慎的投資原則，甚至完全不應投資股票，以策安全。

事實上，相對于逐年放大的社?；鹑笨?，全國社?；?000余億元的資金儲備還遠不夠充沛。在國家于2000年設立這一基金時，除一次性為其注入巨額財政資金，還確定了未來以減持國有股所得補充社?；鸬姆桨?。

2001年5月，國務院頒布《減持國有股籌集社會保障基金管理暫行辦法》，規(guī)定凡國家擁有股份的股份有限公司在IPO或增發(fā)股票時，均需按融資額的10％出售國有股，減持國有股收入全部上繳全國社?；?。

這一方案迅即在股市引起軒然大波，最終草草收場。2002年6月，國有股減持停止令股市短暫翻紅，也使得全國社?；鹗ズ罄m(xù)資金來源。

針對外界對于全國社保基金的種種擔憂，項懷誠在2006年10月的一次座談會上坦陳，在當前好的形勢面前，全國社?；鹜顿Y更需謹慎。他表示，未來將通過股權、產業(yè)投資基金和信托三種途徑，穩(wěn)健擴大實業(yè)投資的范圍。

此次全國社?；鹗芡羞\營由中央財政撥付的做實個人賬戶資金，實由國務院指定；但如何確定這筆資金的投資收益率，卻有頗多爭議?！坝械恼f要高點，有的說要低點，直到簽約前幾天決策層才拍板?！鄙绫；鹄硎聲崩硎麻L高西慶說。

無論是項懷誠還是高西慶，都認為3.5％的保底收益率是一個合理且優(yōu)惠的回報。在很大程度上，這顯然是出于對投資安全性的考慮——畢竟證券市場向來風云變幻，未來殊難預測；畢竟過往社保基金的盲目投資距今并不遙遠，其造成的巨大損失也遠未挽回。

據項懷誠透露，此次受托的104億元個人賬戶基金將并入社保基金理事會的“大賬”，進行統(tǒng)一運營。

年金管理回歸市場

在2006年末為個人賬戶基金投資打開政策缺口的同時，有別于強制性基本養(yǎng)老金的另一社保“支柱”——企業(yè)年金的規(guī)范投資已經施行了兩年有余。

在中國，企業(yè)補充性養(yǎng)老金的主體是企業(yè)年金，也即雇主單位為職工購置的補充養(yǎng)老保險。早在1995年頒發(fā)的中央文件中，即已表明國家大力支持補充性養(yǎng)老保險的態(tài)度，相關實踐也已在各地企業(yè)陸續(xù)展開。但因為年金監(jiān)管權的爭議等諸多原因，遲至2004年5月，勞動保障部才會同有關部門頒行了兩部法規(guī)，為企業(yè)年金的投資管理作出規(guī)范。

這兩部法規(guī)分別是《企業(yè)年金試行辦法》和《企業(yè)年金基金管理試行辦法》。其中明確規(guī)定了企業(yè)年金運營采用信托模式的基本框架，并首次提出年金受托人、賬戶管理人、投資管理人和托管人的多元化主體概念，旨在推進企業(yè)年金的市場化運作。

與強制征繳的個人賬戶基金相仿，自愿繳交的企業(yè)年金同為積累式基金，并不用于當期支付，因而產權主體更為明確，也更具借多元化投資增值的迫切需求。但在事實上，企業(yè)年金長期被視同社保基金，其管理權和運營權同為政府社保經辦機構包攬，投資管理未見透明，收益也不曾明朗。

此次深陷社保風波的上海市社保局，自2002年末登記成立上海企業(yè)年金發(fā)展中心，為社保局屬下事業(yè)單位。2004年全市企業(yè)年金結余84億元，至2005年末已高達110億元，但托管和運營大權幾乎全部掌于政府年金中心之手。

2006年，年金市場化運作呼聲日高。當年10月的一項年金市場調查顯示，在受訪的上海企業(yè)中，62％表示將考慮選擇規(guī)范的專業(yè)年金運作機構，25％愿意選擇投保商業(yè)壽險，另有13％的企業(yè)則持觀望態(tài)度。

這項調查還顯示，在已委托上海市年金中心運營年金的企業(yè)中，14％表示非常不滿意，57％表示不滿意，29％則態(tài)度中立。對于選擇上海年金中心的理由，47％的受訪者表示是出于稅收優(yōu)惠的考慮——根據上海市制定的稅收政策，選擇年金中心作為受托機構，年金收益將享受5％的稅收優(yōu)惠政策；而若選擇商業(yè)機構運營或企業(yè)自己管理，則不能享受這一優(yōu)惠。

由政府社保機關設立的年金中心事實上并未經過嚴格的資質認證，實無資格參與年金市場競標。手握百億企業(yè)補充養(yǎng)老金的上海年金中心，無非是借擅自擴大的行政主管權，為本部門牟取壟斷利益。

勞動保障部已在今年9月發(fā)出通知，要求之前由地方政府社保經辦機構接收的企業(yè)年金計劃，必須在2007年底之前移交具備資質的機構管理運營。同時，有關部門也已在研究制訂普適性的年金稅收優(yōu)惠方案。

最佳時機

在這個年末，剛剛遭遇了有史以來最大風波、也遭受了歷來最嚴厲抨擊的中國社保體系，看來正在靜悄悄地經歷一場自上而下的自我更新。

以上海市為始，各地對于社?；鸨慌灿?、貪占的查處正在深入。

中央政府正以分期撥款做實個人賬戶的方式，逐步償還巨大的養(yǎng)老金隱性債務。

決策者正力圖切斷社保行政管理權和基金運營權的壟斷性紐結，將基金積累型養(yǎng)老金漸漸導向市場化運營。這既能為基金尋求相對妥善的保值增值渠道，又可培育中國自身的資本金融市場。

社保主管部門正試圖繼續(xù)推進社保監(jiān)督體制。官方消息稱，目前全國已有27個省份成立了社會保障監(jiān)督委員會。委員會由政府領導任主任，并由有關部門和企業(yè)的代表及專家參加，這被認為是調集各方力量強化監(jiān)督的妥帖方式……

然而，外界對于社?，F(xiàn)狀及未來改革的呼吁、質疑和非議還未平息。民眾要求建立從社保繳費到支付的所有環(huán)節(jié)的信息披露制度，進一步增強基金運營的透明度；業(yè)界抨擊當前“做小做實”試點避重就輕的弊病，呼吁更為徹底的改革；專家提出基于以往的教訓、國際經驗和中國現(xiàn)實，在原有路徑上進行邊際創(chuàng)新，考慮“記賬式個人賬戶制”；學界還呼吁建立全國統(tǒng)一的社保征繳支付體系，實施真正強有力的中央集權制管理，促進勞動力市場的全國性自由流動……

在這個年末，一系列重要人物也不約而同地針對社保改革發(fā)表了意見。

11月18日，中國人民銀行行長周小川在墨爾本出席20國財長和央行行長會議時說，目前中國財政狀況良好，儲蓄率較高，是推進社保體制改革的最佳時機。

一個月后的12月19日，財政部長金人慶很快為央行行長的講話提供了事實依據。他透露，當年全國財政收入將達到3.9萬億元，“這是中國經濟發(fā)展形勢好的反映?！?/P>

同一天，國務院國資委主任李榮融表示，國資委堅決支持把部分國企的收益轉到社?；??！叭魏稳硕紩欣系哪且惶?，也都難免會生病，所以，社?；鸷苤匾！?/P>

同樣在這個年末，一項最新的民意調查顯示，因歷史原因造成的養(yǎng)老金賬戶缺口還將擴大，而人為的監(jiān)管不力繼續(xù)放大了這一缺口，但仍有71.6％的公眾表示，今后打算“依靠社會養(yǎng)老保障”養(yǎng)老，“年輕時攢錢”、“退休后再找活，干到干不動為止”成為退而求其次的選擇。

這一切都表明，中國社保改革行至今天，已經深深觸及這個國家最多數人口的現(xiàn)實利益，并最直接地影響所有民眾的未來生活。

三、NDC權衡

作者：葉偉強

如果現(xiàn)收現(xiàn)付制存在巨大缺口，如果完全的基金積累制尚不可行，有沒有一個繞過現(xiàn)階段中國金融市場和行政管理能力制約瓶頸，兼顧現(xiàn)實與未來的社保制度設計？

社會保障體系的難題并非中國所獨有，世界各國都在探索應對老齡化進程、又適合本國實際情況的社會保障之道。但是與其他國家相比，中國面臨著更多的挑戰(zhàn)。除了人口老齡化，中國的國有企業(yè)改革和城市化進程，使這個問題更為復雜。

何謂NDC

在許多社保專家看來，記賬式個人賬戶養(yǎng)老金制度（NDC）是適合中國社保體系發(fā)展的方向。麻省理工大學教授彼得戴蒙德（Peter Diamond）、倫敦經濟學院教授尼古拉斯巴爾（Nicholas Barr）是持此看法的代表人物。由他們執(zhí)筆、多名中外專家組成的中國經濟研究與咨詢項目組完成了一份題為“中國社會保障體制改革：問題和建議”的報告，對此進行全面的探討。

記賬式個人賬戶養(yǎng)老金制度是國際上的一種創(chuàng)新，其主要內容包括：第一，每個人繳納其收入的一定百分比，記入記賬式個人賬戶；不同時期的繳費率可以不同。第二，政府事先根據可支付能力預先決定并公布名義利率，根據這個利率定期為賬戶注入名義利息。第三，退休時，根據預期的壽命，利用調整待遇水平的規(guī)則（如根據通貨膨脹率調整），以名義利息率作為折現(xiàn)率，將賬戶中所有的賬面積累換算成年金。

如何定義記賬式賬戶的名義利率，是其制度設計的一個重要問題。通常有兩種不同的定義：一是人均工資增長率，二是所有在職人員的總收入的增長率。在中國，由于養(yǎng)老金的覆蓋面以不均勻的速度迅速增長，記賬式個人賬戶的名義利率應該與所有被養(yǎng)老金制度所覆蓋的人員的平均收入的增長率相同；更重要的是，政府可以通過調整名義利率來保持財務上的可持續(xù)性。包括利息在內的現(xiàn)有的個人賬戶的基金應該轉入記賬式個人賬戶。

與“做實”的完全基金積累型不同，這些記賬式賬戶并沒有真正在市場運作的基金，而是一個個繳費的記錄——此為“記賬”二字的由來。它在“風險分擔”和“以收定支”等方面與繳費確定型養(yǎng)老金近似。不同之處在于，記賬式個人賬戶養(yǎng)老金不是完全基金積累型，而且它可以完全采用現(xiàn)收現(xiàn)付制。

在中國，記賬式賬戶的優(yōu)勢在于，它不受金融市場和行政管理能力不足的制約；而且，由于它的回報能夠回避資本市場上短期內資產價值的起伏，所以受保人的風險比較小。這一點，在銀行和金融市場體系尚不成熟時十分重要。

更為重要的也許是，記賬式賬戶的方式可以緩解中國當前養(yǎng)老金支付缺口所帶來的巨大財政壓力。龐大缺口的表因是中國的老齡化，更深刻的壓力來自社保體制改革。

在實施基金積累制前已經退休的老職工和新制度實施前參加工作的職工，在過去的工作年限里并沒有直接為自己進行養(yǎng)老金積累，他們的貢獻被轉化為當期政府收入并凝固在國有資產中。制度轉軌后，他們過去的養(yǎng)老金積累事實上形成了國家對他們所負的“隱性債務”。這筆歷史遺留的龐大的債務，正是形成目前養(yǎng)老金收支缺口的源頭。

在這種情況下，“做實”個人賬戶，意味著當前人們繳納的費用既要用于自己的個人賬戶，還要支付現(xiàn)在退休人員的養(yǎng)老金，自然入不敷出，每年需要依靠大量的財政補貼，或者是大幅提高社保的繳費率。

然而，由于現(xiàn)在中國的繳費率已經很高，在巨大的財務壓力下，做實個人賬戶可能導致個人賬戶規(guī)模逐漸萎縮，甚至難以足夠地支付未來的養(yǎng)老金。事實上，“做小”個人賬戶即是這種傾向的現(xiàn)實反映。

制度要件

中國一直在探索社保的不斷改善。當前正在試點中的“遼寧模式”和“黑吉模式”，在某種意義上分別代表了完全基金積累型和記賬式個人賬戶體制。

對于記賬式個人賬戶，也存在許多爭議。在費爾德斯坦等人看來，記賬式個人賬戶對于中國而言有許多缺陷。原因在于，其一，賬戶永遠是空的，工人和企業(yè)對于政府未來是否能夠兌現(xiàn)養(yǎng)老金沒有信心，因此缺乏繳費積極性；其二，這樣的體系無需向個人賬戶注入資金，如果養(yǎng)老金管理部門短期內有資金盈余，那么地方和省政府會習慣于將這些盈余用于其他目的，從而進一步損害工人對該體系的信心。

鑒于此，記賬式個人賬戶體制必須杜絕這類風險。因此，與“遼寧模式”與“黑吉模式”均有不同，這套體制必須有中央政府的信用擔保以及全國統(tǒng)一的管理系統(tǒng)。也就是說，個人賬戶里的錢可用以支付當期退休人員的養(yǎng)老待遇，但到他退休之時，中央政府保證他多年的累積繳費以及利息收入，也就是他的退休養(yǎng)老金。

另一方面，一個全國性的統(tǒng)一養(yǎng)老金管理系統(tǒng)亟待建立。專家們建議：

首先，以立法形式來制定統(tǒng)一的強制性養(yǎng)老金規(guī)則。中央政府在養(yǎng)老金繳費和待遇方面制定統(tǒng)一規(guī)則，同時給不同地區(qū)執(zhí)行不同待遇標準留下空間。這種統(tǒng)一性可以保證養(yǎng)老金在全國范圍內的可流動性，從而保證勞動力的流動性。只有中央有權解釋和實施關于養(yǎng)老金方面的法律。

第二，建立全國統(tǒng)一的繳費管理體系，并且對地方具有強制效力。設立一個全國性的信托基金，接受所有的養(yǎng)老金繳費和其他收入。這需要若干核心要件。其中一個最基本的要素是跟蹤每一個個人賬戶信息的全國性的數據庫，跟蹤并保存每一個個人在不同時期和不同地方的養(yǎng)老金繳費記錄，這個記錄需要保持40年。只有這樣，才能培育一個全國性的勞動市場，并且防止地方從全國統(tǒng)籌基金中任意地支付當地的退休金。

第三，全國性的養(yǎng)老金系統(tǒng)應該屬于中央政府的一部分，它的費用應該列入中央預算；基本養(yǎng)老金和個人賬戶都應由這個系統(tǒng)進行管理；對建立這個系統(tǒng)，中央應該給予足夠的重視，并制訂一個可行的時間表。

第四，中央應該建立一個專門機構對強制性養(yǎng)老金的財務狀況進行測算和規(guī)劃，還應該對養(yǎng)老金問題進行繼續(xù)深入的研究。該機構的一個優(yōu)先任務是：在任何有關養(yǎng)老金的政策變化決定之后，迅速地讓公眾知道這些變化。同時，它還應該讓人們知道他們的養(yǎng)老金累計額和其預期的養(yǎng)老金待遇，以便他們在消費模式和財務規(guī)劃上作出調整和選擇。

銜接靈活性

反對記賬式個人賬戶體系的另一個理由是，因為記賬式體系是現(xiàn)收現(xiàn)付式的，長期來看，養(yǎng)老金繳費比例會非常高。相比之下，只需要4％－8％的養(yǎng)老金繳費比例，完全基金積累型（投資式）體系便能為每個參加養(yǎng)老保險的工人提供相當于其退休前工資的35％的養(yǎng)老福利。費爾德斯坦等人預測，在下一個15年，在崗工人與退休人員的比例，將從3∶1下降到2∶1。在這個情況下，記賬式的現(xiàn)收現(xiàn)付體系要求的養(yǎng)老金繳費比例將大大高于投資式賬戶體系。

堅持記賬式個人賬戶者則認為，這個問題并沒有想象的那么嚴重。首先，無論是哪個體系，都難以避免老齡化導致的贍養(yǎng)率上升這一難題；延長工作年限，是一個行之有效的解決措施。第二，一旦繳費不足，可以動用稅收等方法；加速劃撥國有資產也需要提上日程。由于現(xiàn)在的人們承受了改革的成本，而后人可以享受經濟因此更好地發(fā)展的好處，所以這些方法合情合理。

另一方面，大規(guī)模的完全基金積累制的個人賬戶，對技術能力的要求非常高。它需要幫助個人選擇投資組合；需要為他們提供信息和咨詢；需要告知他們現(xiàn)在能得到什么，退休時能得到什么，以及如何進行個人選擇；等等。

因此，執(zhí)行強制性的、由個人選擇投資組合的個人積累賬戶，在中國面臨著大量的困難。這類賬戶需要十分嚴格的運營條件，而中國目前還不具備這些條件。中國的金融基礎設施可能尚難以承擔大量的強制性個人基金積累制賬戶的風險，這表現(xiàn)為從低回報到大量貪污等不同的形式；而且，不成熟的資本市場上管理成本也更高。由中央集中的投資在管理上更方便，但是對于一個沒有充分集中投資經驗的國家來說，這相當困難。

不過，專家們指出，這并不等于說完全的基金積累賬戶將來也不可行。一二十年后，中國的金融市場可能會為基金積累制個人賬戶提供更好的資源配置，養(yǎng)老金和私人投資的管理可能會足夠成熟，制定法規(guī)的能力可能已經具備。因此，在設計現(xiàn)在的個人賬戶時，需要預留與將來基金積累制個人賬戶銜接的可能性，而記賬式個人賬戶養(yǎng)老正是這樣一種方式。比如國家可在未來財力充足時，將部分記賬轉為真實的資金，注入記賬式賬戶。

四、中國養(yǎng)老制度改革大事記

1991年：退休費統(tǒng)籌

在一些地方試點的基礎上，國務院頒發(fā)了《關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，退休費社會統(tǒng)籌正式在全國推廣。

文件要求，在企業(yè)繳費之外，職工個人也要繳納養(yǎng)老保險費，由地方政府根據支付費用的實際需要和企業(yè)、職工的承受能力，按照以支定收、略有結余、留有部分積累的原則統(tǒng)一籌集。文件明確提出，勞動部和地方勞動部門負責管理城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險工作。

在籌資模式方面，文件首次提出基本養(yǎng)老保險基金由社會統(tǒng)籌和部分積累相結合的思路——在以支定收的同時，多收一些錢并積累起來，用于彌補老齡化高峰期收支缺口。這一“未雨綢繆”的樸素設想，其實只是在現(xiàn)收現(xiàn)付制的框架下作出的一種修正。

1993年：統(tǒng)賬結合

當年底召開的中共十四屆三中全會，作出了企業(yè)養(yǎng)老保險體系建立統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶相結合的“部分積累制”的重大決定。這是一種現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金積累制相結合的籌資模式。

1995年：個人賬戶試點

國務院頒布《關于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》。這是第一次以國務院文件的形式，要求各地建立個人賬戶，逐步提高個人繳費比例。

文件同時提出兩套具體實施辦法，由各地政府選擇試點。

1997年：統(tǒng)一繳費比

由于各地多種養(yǎng)老保險辦法并存，養(yǎng)老保險水平差異大，管理相當困難。同時，基金統(tǒng)籌層次低，調劑能力弱，擠占挪用現(xiàn)象盛行。1997年，國務院再發(fā)布《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（26號文），統(tǒng)一了各地“統(tǒng)賬結合”的實施方案，規(guī)定了統(tǒng)一的繳費比例和管理辦法。

“26號文”成為正式確立中國養(yǎng)老保障制度框架的綱領性文件，延續(xù)至今。

1998年：“老人”、“中人”、“新人”

絕大多數省份以1998年作為養(yǎng)老保險制度轉軌的分界之年。1998年之前參加工作并業(yè)已退休的職工，被稱為“老人”，他們將按老規(guī)定領取退休工資；1998年之前參加工作但在1998年之后退休者，被稱為“中人”，他們將按新制度領取養(yǎng)老金，但可獲得適當的過渡期補償；1998年后工作的“新人”，則完全按新制度施行。

由于轉軌前退休或者參加工作的職工并未建立個人賬戶，轉軌后一方面要照常支付其養(yǎng)老金，一方面又要在并不增加繳費率的前提下為個人賬戶作出積累，因此需要支付巨大的轉軌成本。

2000年：全國社?；鹄硎聲闪?/P>

國家設立戰(zhàn)略儲備金機構，以巨額財政一次性注入啟動資金，期望通過增值運營，應對社保支付的巨大缺口。同時，國家確定了以減持國有股支付養(yǎng)老制度轉軌成本為目標的方案。

2001年：國有股減持和“做小做實”

國務院頒布《減持國有股籌集社會保障基金管理暫行辦法》，凡國家擁有股份的股份有限公司向公共投資者首次發(fā)行和增發(fā)股票時，均應按融資額的10％出售國有股，減持國有股收入全部上繳全國社會保障基金。

此令推出后，股市大幅下跌，輿論歸咎于國有股減持。次年6月，國務院叫停國有股減持，全國社?；鸬闹饕Y金來源失去下文。

同在2001年，中央決定在遼寧試點“做小做實”個人賬戶，以“做小”來保證“做實”。即降低個人賬戶中繳費工資比例，所繳費用與統(tǒng)籌賬戶繳費基金分賬管理，以確保個人賬戶真實積累。

由此，個人賬戶和統(tǒng)籌賬戶的聯(lián)系被切斷，現(xiàn)收現(xiàn)付體系被徹底打破，統(tǒng)籌賬戶的支付壓力遠遠超出預想。改革背負巨大成本。

2003年：擴大試點

“做小做實”試點擴大到黑龍江、吉林兩省。鑒于遼寧試點沉重的財政負擔，黑、吉兩省選擇了財務壓力較小的“補賬戶”模式。這一模式僅是真實基金積累制的“修訂版”，仍具現(xiàn)收現(xiàn)付制的特征。

2005年：從11％到8％

國務院頒布《關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》。這是繼1997年國務院決定之后，又一指明今后養(yǎng)老保險改革方向的綱領性文件。“逐步做實個人賬戶”的思路被寫入文件。

文件同時指出，從2006年1月1日起，個人賬戶的規(guī)模統(tǒng)一由本人繳費工資的11％調整為8％，并全部由個人繳費形成，單位繳費不再劃入個人賬戶。

2006年：試點再擴大，委托全國社保基金運營

9月，國務院批復擴大試點的八?。▍^(qū)、市）做實個人賬戶實施方案，方案沿用了“黑吉模式”。

12月20日，黑龍江、吉林、天津、山東、湖南、湖北、山西、山東、新疆等九個?。▍^(qū)、市）與全國社?；鹄硎聲灱s，將做實個人賬戶中央補助部分的資金交理事會運營管理。

本刊記者 任波整理

【2006.12.26 11:30】來源:財經