我國社會保障基金結構及管理者

中國社科院 鄭秉文

上月審計署報告披露基本社保資金違規(guī)71億元，其中1999年以前發(fā)生23億，2000年以后48億。這雖在意料之中，但同樣令人震撼。

違規(guī)現象為何屢禁不絕

企業(yè)年金歷來就沒有做出任何投資規(guī)定，而基本社保資金的投資卻早已做出強制性規(guī)定即只能購買國債和協(xié)議存款。那么為什么有明確規(guī)定還存在違規(guī)問題？

除了監(jiān)管力量薄弱、執(zhí)行機構關系不順等其他原因之外，從制度層面分析，根本原因有兩個：一是投資體制沒有建立起來，二是管理體制不順。

所謂投資體制是指基本保險資金的投資渠道規(guī)定只可購買國債和協(xié)議存款，但這對地方政府來說處于兩難境地：一方面是回報率太低，根本不能抵消通脹率更不能跟上工資增長率，面對日益侵蝕的狀況，就必然出現八仙過海，暗渡陳倉，造成潛在風險；另一方面，即使這兩個投資渠道也是不通暢的：購買國債需要找領導和熟人“協(xié)調”，存款也是難上加難，在高儲蓄率的國情下，商業(yè)銀行婉拒不無道理，因此也需領導出面通融和打招呼。

可以說，投資體制的兩難境地是導致其擠占挪用的“內在驅動力”，這是資本的增值本性所決定的，這個本性常常成為有關部門突破投資限制的口實，于是，各種違規(guī)行為就難以避免，防不勝防。

所謂管理體制是導致出現違規(guī)的“外在條件”，主要是指中央與地方的責權與事權結構關系不順，責任不盡合理：

一是中央政府政策不清晰，沒有制度預期。中央政府除了每年幾百億的轉移支付之外，一直沒有拿出一個社保制度架構改革的大思路，沒有時間表，無論是城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員還是農民工的社保覆蓋問題，無論是征收體制的關系還是資金的增值保值渠道問題；試點政策沒有連續(xù)性，賬戶越來越小，從遼寧的8％到吉黑的5％，再到8省市的3%，顯得中央政府依然在摸著石頭過河，沒有整體設計。制度設計是中央政府的一個義務和責任。

二是中央政府承擔的義務十分有限。媒體關心和百姓知曉的似乎只有全國社?；?/a>理事會的2千多億，只知道空賬有8000億，而不知道這個理事會與社保制度和待遇支付之間根本就沒有任何關系。任何一個國家的中央政府都應承擔起資金管理的義務，而目前我國統(tǒng)籌資金和賬戶資金的管理營運都壓在地方政府身上，中央放手，地方搓手，即對地方政府來說，從擴面到增值，從征收到支付，壓力很大，但資金征繳上來以后卻成為“燙手的山芋”；那些收不抵支的地區(qū)卻沒有這樣的壓力，反倒是結余的省市卻背上了包袱，做實賬戶資金越多，包袱就越大。

三是統(tǒng)籌和賬戶之間的關系不順，導致中央和地方之間相互扯皮。統(tǒng)籌資金與賬戶資金的性質是不同的，應有不同的投資策略。統(tǒng)籌資金余額已達4400億，賬戶資金已超過300億，今年做實賬戶試點擴大到8個省市，賬戶資金不斷增加是個不爭的事實，但至今其投資與管理體制還沒有最終決定下來，投資管理主體和投資策略仍在懸空。

社保資金原有的兩個投資渠道已不適應制度發(fā)展的需要，中央與地方管理體制不順，責任不清，已到了非解決不可的程度。這些制度層面的問題是導致企業(yè)年金和社保資金屢屢出事的根本原因，是深層的制度原因。

資金營運責任要明確

對基本社保來說，國家的責任沒有完全承擔起來，具體說，基本社保制度關系要理順，投資政策要明確。

省級政府應負責統(tǒng)籌資金的營運。社會統(tǒng)籌目前還主要是市縣級為主，向省級過渡雖早在1991年國務院的文件中就已提出，但目前也沒有具體時間表，這主要是考慮到繳費的道德風險問題，因此，統(tǒng)籌資金的行政管理和投資保值均應由省級政府負責；鑒于資本市場、專門人才和各省發(fā)展不均衡的狀況，中央應統(tǒng)一制定其投資政策，采取非市場化的策略，允許省級發(fā)行特種定向社保債券。

賬戶資金的營運管理應由中央政府負責。鑒于賬戶資金具有較強的繼承性和私有性，基本沒有道德風險的問題，賬戶資金可歸集到中央層次集中運作，實行封閉的自我循環(huán)的“混合式繳費確定型”的利率制度，由中央政府予以發(fā)布并擔保，投資渠道以當期退休人口的支付為主；同時，降低繳費率這個制度門檻，大幅擴大個人賬戶比例，降低社會統(tǒng)籌比例，建立類似于銀行存款式的儲蓄型賬戶制度，利率的確定以費基增長率為基準，以維持較長時期內的收支平衡；這個制度的特征是具有高于商業(yè)銀行利率的高收益性、百分之百的便攜性、勞動力全國范圍的流動性、完全的透明性（如同銀行存款，可隨時隨地電話查詢）、國家擔保的安全性等優(yōu)勢；我國社保制度只有具備了上述優(yōu)勢，才能變“要我參?！睘椤拔乙獏⒈！?，全國實行一個制度，防止制度碎片化，1.2億農民工和幾億靈活就業(yè)人員才能自愿參保，甚至農村人口才能自動加入，于是，在十幾年之內他們才能成為制度凈收入的繳費者而無需支付，當期收入才得以迅速增加以滿足當期支付；少量余額應采取中央統(tǒng)一的投資策略；鑒于上述賬戶資金管理模式的封閉性及其與支付的緊密性，其具體管理應由勞動社會保障部專門建立一個部門予以負責。

賬戶資金封閉的自我循環(huán)的“混合式繳費確定型”營運模式，既可減少國家的財政負擔，又可保證參保人的根本利益，分享國民經濟高速增長的好處，還可從制度上杜絕任何市場風險造成的潛在金融市場風險。

2006年12月21日 05:39 中國證券報