日前，中國勞動保障報記者就社?；鸢踩珕栴}采訪了現(xiàn)任中國社科院拉丁美洲研究所所長鄭秉文教授。  

記者：2006年發(fā)生上海社保案和審計署發(fā)布了71億元違規(guī)審計結果以后，社?；鸢踩珕栴}便日益成為吸引全社會關注的一個焦點。國家審計署已決定連續(xù)三年對社保五項資金在全國范圍內(nèi)進行全面審計，我們注意到，這次審計不僅范圍更大，而且向基層延伸，去年主要是對省本級進行審計，今年則主要是市縣級。我國社保的若干險種目前基本都是由地方市縣級統(tǒng)籌的，這意味著2000多個市縣是實際控制社保統(tǒng)籌基金的真正決策者和操作者。您認為我國社?；鹱畲蟮摹帮L險點”在哪里？

鄭秉文：除個別人為管理因素外，統(tǒng)籌層次低、投資制度不合理、監(jiān)管資源嚴重不足是造成我國社保基金違規(guī)操作的重要原因，也是威脅社?；鸢踩闹贫蕊L險源。

統(tǒng)籌層次太低，僅為縣級統(tǒng)籌，是社?；鹱畲蟮娘L險源頭?？v觀世界，幾乎沒有一個國家不是實行全國統(tǒng)籌的（加拿大的魁北克省可能是少有的例外）。在全世界一百幾十個實行社保制度的國家，似乎只有我國是惟一的一個統(tǒng)籌層次如此之低、統(tǒng)籌單位以地域為核算基礎并由此分散為上千個統(tǒng)籌碎片的國家；相比之下，歐洲許多國家的養(yǎng)老計劃雖然也呈碎片化，但大多是以行業(yè)為基礎的，統(tǒng)籌水平則是全國的，而不是以地域為單位的（例如，法國就有1000多個統(tǒng)籌計劃），這與中國相比是有本質(zhì)區(qū)別的。歐洲的制度容易導致職業(yè)與行業(yè)的隔離，美國社保資金丑聞較少的一個根本原因就在于采取的是全國水平的統(tǒng)籌，而我國2000多個碎片化的統(tǒng)籌單位和管理主體，極端一點比喻，其違規(guī)風險點就幾乎等于比美國這個全國大一統(tǒng)制度多出了2000多個風險點，從概率上講，就是美國的2000多倍，而中國社保基金的存量余額只是美國的十六分之一！事情還不僅到此為止，中國碎片化還嚴重制約了全國范圍勞動力大市場的形成，這是我國社保制度設計現(xiàn)狀上的一個重大差距，成為導致社保案遠遠多于歐洲尤其美國的一個重要原因。

在市縣級統(tǒng)籌體制下，地方政府既是社保運行的執(zhí)行主體，又是社保資金的違規(guī)主體。在橫向上存在2000多個統(tǒng)籌主體的同時，縱向管理還形成了中央、省、市地、縣市的四層級結構，中央政府監(jiān)管部門對實際資金統(tǒng)籌單位十分遙遠，鞭長莫及。這種四層級的縱向結構和過度分散管理的橫向碎片體制，必將導致地方政府對其政治干預的權力絕對化、隱蔽化和政治化。在現(xiàn)行的社?；鸨O(jiān)管制度框架下，中央政府對地方政府和勞動保障部門只具有業(yè)務指導權而無管轄權，對地方上以政府的名義違規(guī)動用社?；鸬男袨楸銦o能為力，甚至中央政府根本就無從知曉。例如審計中反映的“沒有實行專戶管理”占違規(guī)資金總額的38.02％，就是因為地方政府多家銀行多頭開戶造成，這是統(tǒng)籌層次低造成的后果，防不勝防。

記者：社?；鹩斜Ｖ翟鲋档男枨?，存銀行、買國債的現(xiàn)有渠道很難滿足這個需求，造成社?；鸬碾[性損失也是不爭的事實。但在去年審計結果中，追求較高投資收益率而導致的違規(guī)投資位居審計結果的第二，高達27.32％。這種動輒獲咎，是否反映了社保基金，尤其是統(tǒng)籌基金的一種投資困境？

鄭秉文：1996年4月12日國務院辦公廳頒發(fā)的《關于一些地區(qū)擠占挪用社會保險基金等問題的通報》（國辦發(fā)明電[1996]6號）明文規(guī)定，“社會保險基金結余主要用于購買國家債券,購買國家債券后仍有結余的應按規(guī)定存入銀行賬戶，不得用于其他任何形式的投資?！?/SPAN> 在此之前，《國務院關于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》（國發(fā)[1995]6號）和財政部、勞動部《關于加強企業(yè)職工社會保險基金投資管理的暫行規(guī)定》（[1994]財社字第59號）也都曾發(fā)布過類似的規(guī)定。但是，十幾年過去了，資金規(guī)模、市場環(huán)境和銀行流動性等外部條件均已發(fā)生了重大變化，這樣的投資規(guī)定和回報率早已不適應社保制度的要求。按十幾年前制定的這個投資規(guī)定，協(xié)議存款和購買國債這兩個渠道的投資政策存在兩個重大問題：一是收益率太低，僅有2-3%左右，嚴重地壓抑了增值的本性，降低了參保人的替代率，抑制了“門外”參保人的參保積極性，限制了擴面工作的有效性；過低的收益率剛能抵消通脹，遠不能趕上近兩位數(shù)的社會平均工資增長率。二是這兩條投資渠道盡管收益率太低，但也是非常不暢的：銀行流動性過剩為存款帶來的較大的困難，國債更是需要各級領導層層出面“求人”才能買到。 

這樣“眉毛胡子一把抓”的投資制度——即統(tǒng)籌資金和賬戶資金采取“統(tǒng)賬合一”的投資策略，從收益率上講是對做實賬戶為特征的積累制社保制度的嚴峻挑戰(zhàn)，是對統(tǒng)賬結合制度合法性的嚴重質(zhì)疑；為此，2000多個統(tǒng)籌單位為基礎的地方政府便很容易形成投資沖動，“促使”一些地方政府突破對投資規(guī)定的限制，采取一定的出借和投資等違規(guī)行為，以謀取較高的收益率。這甚至幾近成為一個“潛規(guī)則”和公開的秘密，從2004年廣州市“兩會”期間人大代表質(zhì)疑的8億元社保資金“在外營運”，到上海社保案34.5億元，再到廣州市日前剛剛公布的10億元社保基金的挪用，都與收益率太低有千絲萬縷的瓜葛。

統(tǒng)籌基金的投資困境說明國家沒有負起相應的責任來，中央政府沒有盡到應盡的責任。任何國家的統(tǒng)籌基金都被授權享有一套獨特的、相對穩(wěn)定的、具有較好收益率的保值增值政策，并且是以國家的名義擔保，于是，在這些國家，社保部門有預期，參保人有預期，整個社會有預期，社會消費始終保持在一個常數(shù)上，而較少像中國這樣占比逐年下降，甚至威脅到了經(jīng)濟增長結構。例如，英國“國家保險基金”（NIF）就是由“減債委員會”（CRND）負責投資，中央政府授權財政部專門為其創(chuàng)立和發(fā)行“尼羅”（NILO）特種社保債券，2005年3月底“國家保險基金”盈余是291億英鎊，283億英鎊用于購買國債，五年來平均回報率為4.99％，而同期平均通脹率僅為1.4%。美國也是一樣，截止到2007年4月，聯(lián)邦社?；鹄鄯e余額是20500億美元，全部用于購買國債，收益率在7%左右，而通脹率則僅為2%左右。

記者：前些年，社?；鸬姆e累總量還沒有形成規(guī)模，投資回報率和投資沖動的壓力還不是很大；但1998年以來其遞增每年在20%以上，2001年滾存累積3000億元，此后便一年上一個臺階，一個臺階就是1000多億的結余，到2006年底五項社會保險基金累計結余就高達8006億元。社保基金監(jiān)管應怎樣面對這樣一個增長速度和這樣一個基金規(guī)模？

鄭秉文：社會保障制度作為一個大系統(tǒng)，它包括融資制度、繳費征繳制度、投資制度、福利發(fā)送制度等，其中監(jiān)管制度也是社保大系統(tǒng)的一個重要子系統(tǒng)。這個系統(tǒng)本身存在的問題也是造成中國社?；鸢踩[患的一個重要原因。

首先，從監(jiān)管資源上看，一萬多億（加上企業(yè)年金和“全國社保基金”）的資金對只有十幾個人的中央監(jiān)管部門（勞動保障部）形成了極大的挑戰(zhàn)，監(jiān)管負荷嚴重超載（“監(jiān)管負荷”指監(jiān)管機構官員人均與參保人數(shù)或資產(chǎn)數(shù)量之比），根本談不上什么事先、事中和事后的“三段式”監(jiān)管，就連應付正常的日常差事都難以完成，更談不上什么“主動監(jiān)管”了；按資產(chǎn)計算，每個官員人均管理近70億歐元，而國外的監(jiān)管機構許多大多都是相對獨立的，具有可比性的墨西哥“國家退休金儲蓄監(jiān)管委員會”170人，人均管理3.2億美元；按參保人數(shù)計算，我國每個監(jiān)管官員平均管理上千萬參保人員，是國外的上百倍上千倍，相差十分懸殊，而具有可比性的阿根廷“退休和養(yǎng)老金管理總局”是183人，全國參保人數(shù)930萬，人均管理5.1萬人，智利“養(yǎng)老基金監(jiān)管總局”134名雇員，全國參保人數(shù)690萬人，人均管理也是5.1萬人；秘魯“養(yǎng)老基金管理總局”85人，參保310萬人，人均管理3.6萬人。況且，我國的基本制度是統(tǒng)賬結合，遠比這些國家復雜得多。在地方層面上講，建立監(jiān)管機構的省市寥寥無幾。

第二，目前的監(jiān)管模式和機構職能設置顯然遠不適應社會化和市場化的監(jiān)管要求。監(jiān)管的模式有很多可供選擇，但是有個前提，那就是，監(jiān)管模式在相當程度上取決于融資模式和投資模式的選擇。因此，在當前個人賬戶做實規(guī)模還處于試點變動的情況下，在統(tǒng)籌資金的投資策略還沒有最后做出決定的前提下，目前能夠做到的，只是增加監(jiān)管資源，擴充中央政府的監(jiān)管隊伍，以提高監(jiān)管力度。

載《中國勞動保障報》，2007年6月7日第1版 本報記者  張春紅