欄目主持:本報(bào)評論員王 梓 整理:本報(bào)評論員周慧蘭

數(shù)據(jù)顯示，截至去年底，我國養(yǎng)老金空賬已達(dá)9000億元，而養(yǎng)老金賬戶節(jié)余只有4800億元。隨著老齡人口的節(jié)節(jié)攀升和養(yǎng)老金巨額缺口壓力的逐漸增大，養(yǎng)老保障制度改革的呼聲日益迫切?，F(xiàn)收現(xiàn)付和全積累的個(gè)人賬戶是理論界關(guān)于養(yǎng)老保障制度改革的兩大思路，中國應(yīng)當(dāng)采取何種養(yǎng)老保障體制的模式始終是理論界爭論不休的話題，而比模式選擇更令人關(guān)注的是養(yǎng)老保障背后所折射出的社會(huì)問題：農(nóng)民工的基本生活保障，城鄉(xiāng)分離的社保體制，地區(qū)貧富差距……與所有的公共問題一樣，養(yǎng)老保障制度的健全與完善依托于一個(gè)服務(wù)型政府的建立，對服務(wù)型政府而言，理念的轉(zhuǎn)變和組織體制的改革是關(guān)鍵。
中國現(xiàn)行的養(yǎng)老保障制度改革的難點(diǎn)在哪里？如何建立既適應(yīng)于中國經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀又能有效解決公民基本生活保障的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度？中國的養(yǎng)老保障制度如何體現(xiàn)對弱勢群體的關(guān)懷？近期，就這些問題，由中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)副會(huì)長石小敏主持，中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授鄭新業(yè)、清華大學(xué)公共就業(yè)與社會(huì)保障研究中心主任楊燕綏、北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)政學(xué)系主任林雙林、中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院社會(huì)保障研究所所長李紹光、中國人民銀行研究局研究員張雪春、中國科學(xué)院農(nóng)業(yè)政策研究中心副研究員陶然、全國社會(huì)保障基金理事會(huì)徐菁博士等參加，研究會(huì)組織了關(guān)于養(yǎng)老保障制度改革的內(nèi)部座談會(huì)，對以上問題進(jìn)行了深入探討。經(jīng)主辦方允許，本報(bào)對座談進(jìn)行了梳理。是為21世紀(jì)北京圓桌第148期。(周慧蘭)

養(yǎng)老保障困境

主持人：養(yǎng)老保障是社會(huì)各界和中央決策層近年來討論的幾大公共問題之一，中國現(xiàn)行的養(yǎng)老保障制度現(xiàn)狀如何?制度難點(diǎn)是什么?存在什么問題？
鄭新業(yè)：國內(nèi)1960年代建立的“城鄉(xiāng)分離”保障體制現(xiàn)在仍在加強(qiáng)，人口移動(dòng)有巨額的成本。從效率考慮是否可以實(shí)行省負(fù)責(zé)制？
二是農(nóng)民工問題，養(yǎng)老保障體系本來就很脆弱，如果把農(nóng)民工加進(jìn)來會(huì)有一個(gè)不小的沖擊。
三是貧富問題，很多人認(rèn)為養(yǎng)老保障一定程度上是窮人補(bǔ)助了富人，因?yàn)橐皇歉蝗说睦掀挪还ぷ鲄s領(lǐng)取一半養(yǎng)老保障，而窮人兩邊都工作；二是富人的壽命比窮人長，享受養(yǎng)老保障的時(shí)間也比窮人長。
楊燕綏：養(yǎng)老保障制度的難點(diǎn)是背后沒有一個(gè)服務(wù)型政府。一個(gè)服務(wù)型政府應(yīng)該把社會(huì)保障看成國家對公民的第一保障。GDP中應(yīng)當(dāng)有一個(gè)合理的比例作為社會(huì)保障，如果沒有這筆預(yù)算，說明公共財(cái)政還沒有起步。
林雙林：中國的養(yǎng)老保障存在什么問題？按照現(xiàn)在的做法，農(nóng)民工加入養(yǎng)老保障圈子就不公平，因?yàn)樗麄兘涣速M(fèi)是養(yǎng)活城里退休的人，他們有雙重的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，還要養(yǎng)活自己年老的父母。
養(yǎng)老保障的債務(wù)由后代負(fù)擔(dān)，這在剛開始對老年人、退休者是有利的,但也會(huì)把債務(wù)無限推給后代，受益的只是第一代人?，F(xiàn)在退休的人有沒有受益？這個(gè)問題還得好好想一想。我們養(yǎng)老保障的稅率那么高，28%的賬戶還是虧空，究竟哪里出了問題，是不是發(fā)得太多了？我們應(yīng)當(dāng)想辦法自己承擔(dān)債務(wù)，減少向后代的轉(zhuǎn)移。

改革思路交鋒

主持人：養(yǎng)老保障存在現(xiàn)收現(xiàn)付和全積累的個(gè)人賬戶兩大思路，如何評價(jià)這兩種制度？當(dāng)前實(shí)行統(tǒng)籌保障制度是基于怎樣的考慮？在中國當(dāng)下推行個(gè)人賬戶制度的難點(diǎn)是什么？應(yīng)當(dāng)如何解決？
張雪春：2006年我去東北調(diào)研，發(fā)現(xiàn)遼寧省的養(yǎng)老保障基金個(gè)人賬戶，包括企業(yè)年金，做得比較好，重要原因是中央財(cái)政補(bǔ)助能夠到位；而吉林和黑龍江則比較難，由于財(cái)政部與各省不能達(dá)成一致，財(cái)政補(bǔ)助基本不能到位。個(gè)人賬戶試點(diǎn)雖有很多優(yōu)點(diǎn)，但并沒有解決制度設(shè)計(jì)、管理和投資方面最核心的問題。
西北又是另一種狀況，青海、甘肅、陜西等省份省財(cái)政無力做個(gè)人賬戶，卻也被要求做方案。
陶然：關(guān)于個(gè)人賬戶，測算工資增長率是個(gè)很大的問題?，F(xiàn)在我國制造業(yè)部門的勞工開始出現(xiàn)短缺，導(dǎo)致近幾年制造業(yè)部門的工人工資增長較快。
至于現(xiàn)有養(yǎng)老金從現(xiàn)收現(xiàn)付向個(gè)人賬戶轉(zhuǎn)軌中出現(xiàn)大規(guī)模資金缺口的問題，除了國家財(cái)政發(fā)放國債、運(yùn)用赤字手段解決外，還可以考慮出售部分國有資產(chǎn)，特別是高端服務(wù)業(yè)的國有資產(chǎn)。這不僅可以彌補(bǔ)養(yǎng)老金赤字，還能創(chuàng)造大量高端就業(yè)機(jī)會(huì)。
李紹光：1990年代，國內(nèi)理論界對養(yǎng)老保險(xiǎn)的主流性意見是實(shí)行積累制，到了2000年，轉(zhuǎn)向?qū)嵭忻x個(gè)人賬戶。
從現(xiàn)實(shí)來講，名義個(gè)人賬戶不太符合中國政府和老百姓的思維習(xí)慣，它將每個(gè)人的貢獻(xiàn)折算進(jìn)賬戶，這不僅是養(yǎng)老金占GDP多少的問題，更多是操作上的可行性問題，這個(gè)折算能否讓所有人都滿意？僅僅通過數(shù)據(jù)的精算肯定不行，這不是政策選擇的一個(gè)顯性成本，而是一個(gè)交易成本，恰恰是這個(gè)成本決定了政府選擇一個(gè)什么樣的制度。
名義賬戶的好處是能夠避開中國資本市場的風(fēng)險(xiǎn)，2004年Diamond等經(jīng)濟(jì)學(xué)家建議中國采取名義賬戶制，很重要的依據(jù)也是中國資本市場風(fēng)險(xiǎn)較高。但它在操作上的可行性似乎不大。
1990年代實(shí)行養(yǎng)老金積累，本來是要把這個(gè)和劃撥國有資產(chǎn)聯(lián)系在一起，但在實(shí)際操作中，光采納了個(gè)人賬戶，而沒有采納劃撥國有資產(chǎn)的建議?，F(xiàn)在講做實(shí)也好、積累也好，都是利用財(cái)政資金、現(xiàn)金去做實(shí)，這樣肯定無助于控制流動(dòng)性。如果劃撥國有資產(chǎn)，可以將一些流動(dòng)性不強(qiáng)的資產(chǎn)充實(shí)到個(gè)人賬戶中，不會(huì)增加短期的流動(dòng)性。
此外，征地后給失地農(nóng)民承諾社會(huì)保障，特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)是很危險(xiǎn)的，這實(shí)際上是把地低價(jià)征用了，政府不給農(nóng)民現(xiàn)金補(bǔ)償，把農(nóng)民的養(yǎng)老責(zé)任推給以后各屆政府。最好的辦法是征地市場化，開發(fā)商與農(nóng)民直接談判，在政府抽取部分土地增值稅后，農(nóng)民拿到現(xiàn)金，然后自己決定是否上商業(yè)性的養(yǎng)老保險(xiǎn)。當(dāng)然對失地農(nóng)民也要有最低生活保障或者基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度覆蓋。
主持人：現(xiàn)在有學(xué)者提出了一個(gè)70年的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)型名義賬戶的制度設(shè)計(jì)，總體思路是：在名義賬戶制向個(gè)人賬戶制轉(zhuǎn)型的過程中，逐步增加積累比例，最終做成一個(gè)全積累型的個(gè)人賬戶。如何看待養(yǎng)老保障制度的這一改革方式？
張雪春：轉(zhuǎn)型名義賬戶最大的優(yōu)點(diǎn)是促進(jìn)個(gè)人和地區(qū)公平。我在青海調(diào)研發(fā)現(xiàn)，青海有很多人二十多年都在北京交養(yǎng)老金，因?yàn)闆]有北京戶口，退休之后回到了青海，由青海勞動(dòng)廳給他們發(fā)養(yǎng)老金，這使得他們的貢獻(xiàn)在北京，養(yǎng)老金開支又在青海。北京等發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)際上從不發(fā)達(dá)地區(qū)獲得了很大一筆收入。對于轉(zhuǎn)型名義賬戶，我的問題是，有沒有考慮到不同省、不同地區(qū)如何過渡？在過渡過程中，中央和地方成本如何分擔(dān)？
徐菁：漸進(jìn)過渡的方式比較穩(wěn)妥，但我的問題是,對現(xiàn)在實(shí)行個(gè)人賬戶存在的困難，我們是不是高估了？
第一，個(gè)人賬戶即期負(fù)擔(dān)問題?，F(xiàn)在實(shí)行個(gè)人賬戶確實(shí)增加了政府的負(fù)擔(dān)，但與其他模式比較，計(jì)算一下長期負(fù)擔(dān)的“凈現(xiàn)值”，個(gè)人賬戶模式并不高?，F(xiàn)在我們實(shí)行的是現(xiàn)收現(xiàn)付，即便是名義賬戶，也是另外一種形式的現(xiàn)收現(xiàn)付。過去三年，國家提高了企業(yè)職工的基本養(yǎng)老金，未來三年還會(huì)增加。這個(gè)負(fù)擔(dān)也不小，而且如果繼續(xù)采用現(xiàn)收現(xiàn)付，以后的負(fù)擔(dān)會(huì)更大。
第二，個(gè)人賬戶對高儲蓄率的替代問題。易綱教授測算個(gè)人賬戶積累1元，被調(diào)查者僅愿意減少儲蓄0.2-0.5元。因此判斷個(gè)人賬戶對儲蓄的替代不高。但我認(rèn)為，如果被調(diào)查者考慮到現(xiàn)在的個(gè)人賬戶有八千多億空賬，大量積累資金還被挪用，他們?nèi)匀辉敢鉁p少0.5元的儲蓄，這正說明個(gè)人賬戶對儲蓄的替代率較高。如能做實(shí)個(gè)人賬戶并有效運(yùn)轉(zhuǎn)，替代率會(huì)大大提高，個(gè)人賬戶的優(yōu)勢還會(huì)進(jìn)一步體現(xiàn)。
第三，個(gè)人賬戶管理運(yùn)營問題。如果現(xiàn)在實(shí)行個(gè)人賬戶將會(huì)面臨一系列管理問題，現(xiàn)收現(xiàn)付沒有積累資金，不存在積累資金的管理問題。個(gè)人賬戶出現(xiàn)積累資金肯定會(huì)帶來一系列管理問題，但即便是實(shí)行轉(zhuǎn)型的名義賬戶制，這些問題也必須解決。個(gè)人賬戶怎么進(jìn)行投資運(yùn)營？這個(gè)問題可以通過各方專家努力加以改進(jìn)。
陶然：轉(zhuǎn)型名義賬戶的思路很好，基礎(chǔ)養(yǎng)老金是基本生活費(fèi)用，剩下全部進(jìn)入個(gè)人賬戶，自己存錢，國家管理，相當(dāng)于強(qiáng)制儲蓄。在中國政府運(yùn)用財(cái)政手段直接通過收入再分配補(bǔ)助弱勢群體的效率較低的情況下，可以使政府承擔(dān)的少一點(diǎn)。換句話，這個(gè)制度設(shè)計(jì)表明我們未必要在未來的養(yǎng)老金上搞大規(guī)模的社會(huì)再分配，而完全可以通過加強(qiáng)對弱勢群體的教育和醫(yī)療投入來進(jìn)行。當(dāng)然，這里存在基本養(yǎng)老金和現(xiàn)有的最低生活保障制度的掛鉤問題，如果基礎(chǔ)養(yǎng)老金是無需繳費(fèi)就可享受的，那么將最低生活保障制度擴(kuò)展到退休人口，通過補(bǔ)足的辦法就可以達(dá)到發(fā)放基本養(yǎng)老費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)。此外，在生活費(fèi)低的地方降低補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)可能更經(jīng)濟(jì)，隨經(jīng)濟(jì)水平提高，逐漸提高這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)即可?，F(xiàn)在低保是民政部門發(fā)放的，其職能是否可以擴(kuò)展到發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金，或者建立一個(gè)民政與社保部門的協(xié)作發(fā)放機(jī)制?
徐菁：對于70年的轉(zhuǎn)型名義賬戶，我有兩方面的擔(dān)心：
第一，這一轉(zhuǎn)型的目標(biāo)是過渡到完全積累個(gè)人賬戶，完全積累個(gè)人賬戶的最大優(yōu)點(diǎn)是它有很強(qiáng)的激勵(lì)機(jī)制，能夠激勵(lì)個(gè)人為未來養(yǎng)老進(jìn)行現(xiàn)期繳費(fèi)。如果制度設(shè)計(jì)的激勵(lì)不夠，那么強(qiáng)制性的養(yǎng)老保險(xiǎn)就會(huì)產(chǎn)生大量違規(guī)現(xiàn)象。這一方案可能存在激勵(lì)不足的問題。
賬戶的管理由誰負(fù)責(zé)？即便是委托省級管理機(jī)構(gòu)，是否也需要一定形式的委托，把委托授權(quán)最終的決定權(quán)留給個(gè)人。個(gè)人賬戶的錢是個(gè)人的，按照物權(quán)法規(guī)定，個(gè)人享有所有、支配等一系列權(quán)利。如果個(gè)人賬戶的錢由其繳納，但不能參與管理，收益又低，那么轉(zhuǎn)型名義賬戶的的制度吸引力就不強(qiáng)了。
第二，這個(gè)機(jī)制是70年的一個(gè)長期過渡機(jī)制，即便政治環(huán)境穩(wěn)定，也會(huì)受到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)因素變化的影響，因此70年的轉(zhuǎn)型可能是比較脆弱的。

期待服務(wù)型政府

主持人：養(yǎng)老保障制度未來的建設(shè)方向是什么？在養(yǎng)老保障制度設(shè)計(jì)上,我們應(yīng)當(dāng)如何完成政府職能的轉(zhuǎn)變?
楊燕綏：在養(yǎng)老保障制度建設(shè)上，政府理念轉(zhuǎn)變和組織體制改革很關(guān)鍵。政府不是規(guī)模大小的問題，而是理念和功能問題?，F(xiàn)在公共基金越來越多，如果錢權(quán)不分離、機(jī)構(gòu)不獨(dú)立，就沒有公開的監(jiān)督機(jī)制，公共基金必然變成公共陷阱。
接下來是問責(zé)制，政府每年要告訴大家要用多少錢干多少事，下臺的時(shí)候要說清楚花了多少錢、干了多少事、沒干的原因是什么。美國的養(yǎng)老金精算短期15年，長期75年，75年中允許有5%的誤差。中國也應(yīng)當(dāng)把養(yǎng)老金精算說清楚。
個(gè)人賬戶從做實(shí)開始有一個(gè)轉(zhuǎn)軌成本，怎樣采取財(cái)務(wù)緩沖措施，同時(shí)考慮其他因素，整合個(gè)人賬戶，這是需要考慮的。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年中國勞動(dòng)力的人口紅利消失以后，下一個(gè)策略就是老齡人口紅利，讓老人有錢、能消費(fèi)、能給國家納稅，企業(yè)有訂單、財(cái)政有收入，就不怕老齡化。要做好這個(gè)準(zhǔn)備，也要尊重一代人的生命周期，抓緊時(shí)機(jī)，如果再失去，老齡人口紅利實(shí)現(xiàn)不了就會(huì)成為負(fù)擔(dān)。
鄭新業(yè)：養(yǎng)老保障制度轉(zhuǎn)軌過程可能會(huì)很長，這一點(diǎn)不能低估。臺灣和大陸有點(diǎn)像，體系是鐵飯碗，退休金比在職工資還高，這是不科學(xué)的。他們在體系外采取老農(nóng)津貼、敬老津貼的方式，今年還通過了國民年金法，老的老辦法，新的新辦法，也不是很完善，相當(dāng)于我國民工的性質(zhì)。我們不要指望一步到位。
林雙林：社會(huì)保障的一個(gè)功能是收入再分配。養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療不同，它沒有那么大風(fēng)險(xiǎn)，誰都會(huì)老，一般在60-80歲，讓自己有個(gè)儲蓄賬戶就行了，國家不需要再參與這個(gè)問題。收入分配怎么解決？教育、公共衛(wèi)生、公共交通，應(yīng)當(dāng)通過加大投資而不是通過社會(huì)保障來幫助窮人。

2007年09月15日 10:46 21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道