關(guān)于參公管理的法律依據(jù)是《公務(wù)員法》第一百零六條：法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員，經(jīng)批準(zhǔn)參照本法進(jìn)行管理。

2005年5月，《公務(wù)員法》頒布，從法律的角度確定了參公管理事業(yè)單位的身份。2006年4月，《〈中華人民共和國(guó)公務(wù)員法〉實(shí)施方案》的通知下發(fā)，該實(shí)施方案附件五———《參照〈中華人民共和國(guó)公務(wù)員法〉管理的單位審批辦法》具體規(guī)定了參公事業(yè)單位的審批辦法。2006年8月，原人事部出臺(tái)了《關(guān)于事業(yè)單位參照公務(wù)員法管理工作有關(guān)問(wèn)題的意見》，詳細(xì)規(guī)定了符合參公事業(yè)單位的條件及其審批權(quán)限、程序等。以上法律、規(guī)章的出臺(tái)系統(tǒng)規(guī)定了參公管理事業(yè)單位的審批和管理工作。隨著2006年9月，《關(guān)于印發(fā)參照公務(wù)員法管理的黨中央、國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位名單的通知》的下發(fā)，參公管理事業(yè)單位制度在實(shí)踐中開始落地生根。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在我國(guó)超過(guò)4000萬(wàn)的事業(yè)單位員工中，“參公”人員約有90萬(wàn)。在中央層面上，目前黨中央和國(guó)務(wù)院直屬的事業(yè)單位中參照公務(wù)員法管理的共有19家。另外，還有若干人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體實(shí)行參公管理。2006年8月，《工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體機(jī)關(guān)參照〈中華人民共和國(guó)公務(wù)員法〉管理的意見》將包括中華全國(guó)總工會(huì)在內(nèi)的21個(gè)人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體機(jī)關(guān)納入?yún)⒄展珓?wù)員法管理的范圍。

在地方，參公事業(yè)單位的情況比中央層面的參公事業(yè)單位復(fù)雜。首先，中央層面的參公事業(yè)單位為地方設(shè)立了標(biāo)桿。按照“上下對(duì)口”或“上行下效”的常規(guī)，有些事業(yè)單位在中央層面實(shí)行參公管理，在地方層面通常也要參公管理。例如，各級(jí)中共黨校和行政學(xué)院。其次，一部分事業(yè)單位雖然在中央層面沒有實(shí)行參公管理，在地方可能實(shí)行參公管理。例如，農(nóng)業(yè)部農(nóng)機(jī)監(jiān)理總站沒有實(shí)行參公管理①，但全國(guó)各省的農(nóng)機(jī)監(jiān)理總站基本都實(shí)行了參公管理。再次，同一職能的事業(yè)單位，在不同地區(qū)參公情況也不同。例如，同為市縣級(jí)農(nóng)機(jī)監(jiān)理機(jī)構(gòu)，新疆、四川大多實(shí)行參公管理，北京、河北卻不實(shí)行參公管理。

參公事業(yè)單位作為一種特殊的事業(yè)單位，具有一定的特點(diǎn)，主要表現(xiàn)為其與行政機(jī)關(guān)和一般事業(yè)單位的區(qū)別和聯(lián)系。

對(duì)于參公事業(yè)單位和行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，二者編制管理不同，但是實(shí)行相同的人事管理制度，即公務(wù)員制度。原則上，我國(guó)公共部門根據(jù)不同的編制類型實(shí)行不同的人事制度，行政編制人員實(shí)行公務(wù)員管理制度，事業(yè)編制人員實(shí)行事業(yè)單位人事管理制度。然而，參公事業(yè)單位就是我國(guó)編制管理和人事制度管理中存在的一個(gè)例外，也就是說(shuō)，參照公務(wù)員管理事業(yè)單位的工作人員其編制仍然在事業(yè)編制序列，然而卻按照公務(wù)員管理辦法進(jìn)行管理。《參照〈中華人民共和國(guó)公務(wù)員法〉管理的單位審批辦法》第6條規(guī)定，實(shí)行參照管理的單位，應(yīng)當(dāng)參照《〈中華人民共和國(guó)公務(wù)員法〉實(shí)施方案》對(duì)人員進(jìn)行登記、確定職務(wù)與級(jí)別、套改工資，并參照公務(wù)員法及其配套政策法規(guī)的規(guī)定，對(duì)單位內(nèi)除工勤人員以外的工作人員進(jìn)行管理。參照管理的單位不實(shí)行事業(yè)單位的專業(yè)技術(shù)職務(wù)、工資、獎(jiǎng)金等人事管理制度。另外，雖然參公事業(yè)單位和行政機(jī)關(guān)都實(shí)行公務(wù)員制度，但是一般來(lái)說(shuō)，行政機(jī)關(guān)的工作人員被稱為“公務(wù)員”，而參公事業(yè)單位的工作人員被稱為“參公人員”。

對(duì)于參公事業(yè)單位和一般事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，兩者都屬于事業(yè)單位編制，但是實(shí)行不同的人事制度，前者實(shí)行公務(wù)員制度，后者實(shí)行事業(yè)單位人事管理制度。公務(wù)員制度和事業(yè)單位人事管理制度在招錄、晉升、薪酬、退休、養(yǎng)老等諸多人事管理方面都存在不同，如招錄制度，參公事業(yè)單位和行政機(jī)關(guān)人員招錄必須遵守《公務(wù)員錄用規(guī)定》等法律法規(guī)的規(guī)定，而事業(yè)單位工作人員的招聘必須按照事業(yè)單位公開招聘的一系列規(guī)定執(zhí)行。只有符合一定條件的事業(yè)單位，經(jīng)審批，才能取得參公管理的身份?！蛾P(guān)于事業(yè)單位參照公務(wù)員法管理工作有關(guān)問(wèn)題的意見》明確規(guī)定，事業(yè)單位參照管理應(yīng)同時(shí)具備兩個(gè)條件：第一，要有法律、法規(guī)授權(quán)的公共事務(wù)管理職能;第二，使用事業(yè)編制，并由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利。

參公事業(yè)單位與一般事業(yè)單位在享有的資源方面存在不同，主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：第一，通過(guò)參公管理身份的確立，能夠增強(qiáng)參公事業(yè)單位工作開展的權(quán)威性和公信力;第二，參公管理的身份保障了參公事業(yè)單位工作人員類同公務(wù)員的福利待遇。例如，參公人員基本可以無(wú)障礙地在事業(yè)單位與國(guó)家機(jī)關(guān)之間進(jìn)行交流，從而有較大職業(yè)發(fā)展空間。因此，絕大多數(shù)事業(yè)單位都非常希望納入?yún)⒐芾怼?/p>

參公事業(yè)單位的存在不僅僅是各事業(yè)單位及其工作人員的主觀希望，更是現(xiàn)實(shí)的需要，其產(chǎn)生是遵循了“以責(zé)定權(quán)、以責(zé)定利”的組織資源配置邏輯。

(一)以責(zé)定權(quán)、以責(zé)定利的組織資源配置邏輯

“以責(zé)定權(quán)、以責(zé)定利”，是指公共部門及其工作人員都應(yīng)該是職責(zé)導(dǎo)向的，即其權(quán)力、資源的配備必須服務(wù)于其承擔(dān)的職責(zé)。也就是說(shuō)，公共部門及其工作人員沒有當(dāng)然的權(quán)力、也沒有當(dāng)然的資源配置，所有的權(quán)力和資源都是為了實(shí)現(xiàn)其所承擔(dān)的職責(zé)而進(jìn)行的必要的配備。因此，職責(zé)是權(quán)力和利益的核心，職責(zé)決定其應(yīng)有的權(quán)力和可以利用的資源。

有關(guān)權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系，學(xué)界也有一定的理論，如管理學(xué)上，法約爾提出的管理原則之“權(quán)力與責(zé)任”[2]、經(jīng)濟(jì)法中的“責(zé)權(quán)利效相統(tǒng)一原則”[3]和行政法的“平衡論”[4]等。但是筆者認(rèn)為這些理論雖然都闡述“權(quán)力—責(zé)任—利益”三因素之間的關(guān)聯(lián)性，但是其強(qiáng)調(diào)的“責(zé)任”都是圍繞“權(quán)力”來(lái)說(shuō)的，即因?yàn)闄?quán)力行使而帶來(lái)的法律后果，往往是不利的。而“以責(zé)定權(quán)、以責(zé)定利”的原則是以職責(zé)為中心的。

對(duì)于組織設(shè)計(jì)來(lái)說(shuō)，尤其是公共部門組織設(shè)計(jì)來(lái)說(shuō)，其核心在于其承擔(dān)的職責(zé)，然后才是權(quán)力和利益(資源)。也就是說(shuō)，首先是因?yàn)槟撤N社會(huì)需要，國(guó)家才會(huì)設(shè)立一定的公共組織，這種社會(huì)需要就是該公共組織應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)。然后，權(quán)力的賦予應(yīng)該以職責(zé)的實(shí)現(xiàn)為依據(jù)和限度，有什么樣的職責(zé)才賦予什么樣的權(quán)力，職責(zé)的大小決定權(quán)力的大小。同時(shí)，組織承擔(dān)的職責(zé)還決定了該組織及其成員應(yīng)該得到什么樣的資源(利益)保障及其程度。也就是說(shuō)，承擔(dān)不同職責(zé)的組織，其得到的資源(利益)種類不一樣，資源(利益)的多少也不同。因此，承擔(dān)的職責(zé)相同，就應(yīng)該配置類似的權(quán)力和資源。

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