一年多來，住房公積金正進(jìn)入一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)“爆發(fā)期”，河北保定、廣東佛山、湖南郴州和衡陽等地相繼發(fā)生數(shù)億元住房公積金被挪用案件

據(jù)央行報(bào)告，截止到2004年末，個(gè)人公積金住房貸款余額達(dá)2096.2億元，除去個(gè)人住房貸款和購買國債，全國仍有沉淀資金2086.3億元。報(bào)告認(rèn)為，住房公積金支持中低收入者效果不明顯，而收益歸屬需明確。

“可以考慮把‘住房公積金管理中心’改造成金融機(jī)構(gòu)?！?0月12日，社科院經(jīng)濟(jì)研究所公積金問題專家汪利娜對記者表示。

剛剛過去的9月，公積金問題再一次引起人們的關(guān)注。先是9月22日媒體披露湖南衡陽2.53億元住房公積金被挪用，衡陽市住房公積金主任劉向陽被批捕。

一年多來，住房公積金正進(jìn)入一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)“爆發(fā)期”。就在衡陽案件前后，河北保定、廣東佛山、湖南郴州等地相繼發(fā)生數(shù)億元住房公積金被挪用案件。

接著是9月28日，審計(jì)署發(fā)布的第28期審計(jì)公告稱，國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局所屬住房資金管理中心（北京住房公積金管理中心中央國家機(jī)關(guān)分中心）由于違規(guī)使用專項(xiàng)住房資金被審計(jì)署點(diǎn)名。

同期，新華社引述央行發(fā)布的最新報(bào)告稱，住房公積金存兩大問題：一是支持中低收入者效果不明顯，二是收益歸屬需要明確。

“案件頻發(fā)關(guān)鍵在于監(jiān)管缺失，而后者又源于對公積金管理中心的錯(cuò)誤定位?！蓖衾日f。

五千億公積金監(jiān)管缺位

9月22日，《中國青年報(bào)》率先披露衡陽2.53億元住房公積金被違規(guī)挪用案件，住房公積金的安全問題再一次引起公眾注意。

在此前后，廣東佛山南海區(qū)住房資金管理中心挪用上億住房公積金案一審宣判。南海區(qū)住房資金管理中心被判犯“單位受賄罪”。

“作為負(fù)責(zé)公積金安全的‘公積金管理中心’反倒成為公積金安全的最大威脅?！鄙虾ＨA東政法學(xué)院社會保障問題專家方樂華表示。

所謂住房公積金，是指各單位及其在職職工繳存的長期住房儲金，用于職工購買、建造、翻建、大修自住住房的一項(xiàng)制度。

作為住房制度改革的一項(xiàng)內(nèi)容，住房公積金制度始立于1991年。其時(shí)，上海借鑒新加坡經(jīng)驗(yàn)，在全國率先建立住房公積金。隨后，北京、天津、江蘇、浙江等地也相繼效仿。

在取得一定成效之后，1994年7月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，將該制度在全國推廣普及。

據(jù)央行2005年8月發(fā)布的《2004年房地產(chǎn)金融報(bào)告》顯示，截至2004年底，全國住房公積金繳存余額為4893.5億元。實(shí)際繳存職工人數(shù)為6138.5萬人，占在崗職工人數(shù)的58.4％。

由于住房公積金帶有強(qiáng)制儲蓄、互助合作的性質(zhì)，資金最終還要?dú)w本人支配，用于住房或退休后提取，故設(shè)立一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行管理，并進(jìn)行安全運(yùn)作就顯得格外重要。

據(jù)《住房公積金管理?xiàng)l例》，住房公積金的管理實(shí)行住房公積金管理委員會決策、住房公積金管理中心運(yùn)作、銀行專戶存儲、財(cái)政監(jiān)督的運(yùn)作機(jī)制。

其中，對住房公積金管理中心的監(jiān)管，則由建設(shè)部門牽頭，會同財(cái)政、審計(jì)、銀行進(jìn)行。

不過據(jù)業(yè)內(nèi)人士分析，作為托管銀行，只能聽從于住房公積金管理中心的指令，至于指令是否合乎規(guī)則，銀行沒有責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行過多考慮。而銀監(jiān)局對類似專門賬戶的監(jiān)管也只是賬面的定時(shí)查賬，對查賬期間的資金流動起不到實(shí)質(zhì)的監(jiān)督作用。

盡管2002年的全國住房公積金工作會議規(guī)定了住房公積金中心每年要向財(cái)政部門遞交財(cái)務(wù)報(bào)告，但是這種靜態(tài)監(jiān)督也無法做到對住房公積金的資金實(shí)行實(shí)時(shí)監(jiān)督。

“這種多頭監(jiān)管的實(shí)際后果就是沒有監(jiān)管。住房公積金形成一個(gè)封閉的運(yùn)行系統(tǒng)，如果內(nèi)控機(jī)制進(jìn)一步失控的話，則問題的發(fā)生也就不足為奇了?！狈綐啡A分析說。

對此，央行在《2004年房地產(chǎn)金融報(bào)告》中建議，應(yīng)成立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，來對公積金管理中心進(jìn)行監(jiān)管。

“準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)”

“實(shí)際上，之所以監(jiān)管缺失，很大程度上是由于公積金管理中心的錯(cuò)誤定位造成的?！?0月12日，汪利娜對記者表示。

據(jù)《住房公積金管理?xiàng)l例》（簡稱《條例》），公積金管理中心被定位于“不以贏利為目的的事業(yè)單位”，隸屬于地方政府部門。但實(shí)踐當(dāng)中，許多地方的公積金管理中心正扮演著一個(gè)“金融機(jī)構(gòu)”的角色。

汪利娜介紹，盡管《條例》規(guī)定“資金管理中心只負(fù)責(zé)公積金的歸集、保值和增值，具體金融業(yè)務(wù)（貸款、結(jié)算、開立賬戶、交存和歸還）委托銀行辦理“，但在許多地方，住房公積金的匯交和貸款發(fā)放，實(shí)際上均由”中心“負(fù)責(zé)辦理。

這樣一來，“中心”就成了一個(gè)準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)，而受托銀行則變成了“中心”的出納。

“銀行最后就是走走形式。你只有拿到了公積金管理中心的批文，才能辦理這個(gè)公積金貸款。幾乎所有的程序，包括資信評估、抵押物價(jià)值評估都是他們組織在做”。在北京市某政府部門工作的劉先生介紹。[NextPage]

事實(shí)上，根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，公積金管理中心的上述做法也可以理解。由于公積金貸款采用的是“委托貸款”的模式，據(jù)《貸款通則》，銀行作為受托人“只收取手續(xù)費(fèi)，不承擔(dān)貸款風(fēng)險(xiǎn)”。貸款的風(fēng)險(xiǎn)，事實(shí)上只能由公積金管理中心承擔(dān)下來。

據(jù)劉先生介紹，其要購買的房子就是抵押給住房公積金管理中心下屬的住房擔(dān)保中心?！白》繐?dān)保中心給你提供貸款擔(dān)保，你要用你買的房子給住房擔(dān)保中心提供反擔(dān)?！薄?/FONT>

“是住房公積金管理中心在做這個(gè)貸款業(yè)務(wù)，而不是銀行?！蓖衾冉榻B，其2003年在全國調(diào)研時(shí)，一些公積金管理中心負(fù)責(zé)人就認(rèn)為他們跟商業(yè)銀行沒什么區(qū)別。

問題關(guān)鍵在于，如果是金融機(jī)構(gòu)，就應(yīng)該有自有資金，并按照金融機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)建立有效的監(jiān)督管理機(jī)制，以及規(guī)范的會計(jì)審計(jì)、信息披露制度和相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。

但事實(shí)上，其至今仍被定義成一個(gè)不以贏利為目的的事業(yè)法人，從而無法按照現(xiàn)代金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管規(guī)則進(jìn)行控制，只是進(jìn)行自我約束。

汪利娜說，正是這種定位，造成公積金管理中心在資金管理運(yùn)用上出現(xiàn)“行政化”傾向。把廣大儲戶的儲存資金當(dāng)作“準(zhǔn)政府資金”進(jìn)行運(yùn)用。加上由于缺乏有效監(jiān)管，致使“內(nèi)部人控制”和“尋租”現(xiàn)象嚴(yán)重。

“在這個(gè)意義上，公積金被挪用并非偶然，而是現(xiàn)行制度缺漏使然?！蓖衾日f。

資金何以閑置？

然而已經(jīng)暴露出來的案件，常常與住房公積金管理中心進(jìn)行國債投資有關(guān)，這是否意味著，公積金管理中心存在盈利壓力，從而造成不少管理中心鋌而走險(xiǎn)，謀求更高的利益？

據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，住房公積金管理中心是“不以贏利為目的的獨(dú)立的事業(yè)單位”。但事實(shí)上，公積金管理中心卻并不是一個(gè)“不贏利”的單位。

按照公積金制度的設(shè)計(jì)，公積金儲戶將錢存到公積金管理中心，公積金應(yīng)該支付利息給儲戶。同時(shí)商業(yè)銀行支出相應(yīng)的利息給住房公積金。

另外，儲戶公積金賬戶里的公積金1年以內(nèi)的利息按活期存款計(jì)息，1年以上的則按3個(gè)月定期計(jì)算。

“而公積金管理中心只要做好預(yù)算，一年當(dāng)中會有多少人提取資金或申請貸款，將歸集的資金按定期存入銀行，就可以穩(wěn)賺其中的收益。如果將錢貸出，更可以享受存貸之間的利差。”汪利娜說。

據(jù)了解，現(xiàn)在各地的住房公積金管理中心，由于其資金數(shù)量龐大，都已經(jīng)成為了各商業(yè)銀行爭取的對象客戶。

正是在這種背景下，公積金管理中心似乎并沒有主動進(jìn)行資金運(yùn)用的驅(qū)動。

盡管《條例》規(guī)定，在保證住房公積金提取和貸款的前提下，經(jīng)住房公積金管理委員會批準(zhǔn)，可以將住房公積金用于購買國債。但統(tǒng)計(jì)資料表明，資金的閑置程度在全國范圍內(nèi)依然顯著。

據(jù)《2004年房地產(chǎn)金融報(bào)告》，截止到2004年末，個(gè)人公積金住房貸款余額達(dá)2096.2億元，占住房公積金總繳存余額比例為42.8%，除去個(gè)人住房貸款和購買國債，全國仍有沉淀資金2086.3億元，占繳存余額的比例為42.6%.

《條例》規(guī)定，住房公積金實(shí)行的是“收支兩條線”的制度。即：公積金盈余部分全部上交財(cái)政，用于建立住房公積金貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、住房公積金管理中心的費(fèi)用和建設(shè)城市廉租房的補(bǔ)充資金。公積金管理中心的日常支出則主要依靠財(cái)政撥款。

建設(shè)部政策研究中心住宅與房地產(chǎn)業(yè)研究處副處長文林峰介紹，由于目前各地財(cái)政普遍比較緊張，因此城市廉租房資金缺口主要來自住房公積金的增殖收益。

“這對解決最低收入家庭住房問題，緩解社會矛盾發(fā)揮了重要作用。”文林峰說。

“但上述資金的高閑置率則表明，還有相當(dāng)居民為公積金做了貢獻(xiàn)，但還未享受到公積金制度的優(yōu)惠?！蓖衾日f。

2005年3月16日，央行下發(fā)了《中國人民銀行關(guān)于調(diào)整商業(yè)銀行住房信貸政策和超額準(zhǔn)備金存款利率的通知》（銀發(fā)（2005）61號），決定從2005年3月17日起，對全國住房公積金有關(guān)利率進(jìn)行調(diào)整。其中，公積金管理中心在受托銀行專戶內(nèi)沉淀資金存款在結(jié)息日按現(xiàn)行超額準(zhǔn)備金利率0.99%計(jì)息。這樣一來，沉淀在公積金管理中心賬戶的沉淀資金將面臨“倒掛”的現(xiàn)狀。

這使得，公積金管理中心尋求保值增值的壓力增大。從“事業(yè)單位型”體制的現(xiàn)狀看，其顯然不利于效益提高。[NextPage]

變身的可能路徑

盡管住房公積金制度給很多家庭改善了住房條件，但一個(gè)不可否認(rèn)的事實(shí)是，目前仍有相當(dāng)一部分城鎮(zhèn)職工由于各種原因未能納入公積金體系。而納入體系的職工，又因?yàn)橘J款額度的限制，而無法獲得住房公積金制度的照顧。

對此，央行在《2004年房地產(chǎn)金融報(bào)告》中指出：公積金貸款應(yīng)為中低收入人群提供更多便利。

由于我國住房公積金制度具有強(qiáng)制儲蓄的屬性，每一個(gè)具有公積金賬戶的職工都應(yīng)該交納資金。顯而易見的事實(shí)是，對于那些低收入人群來說，由于高房價(jià)市場的存在以及公積金賬戶的低儲存額，使得其無法申請公積金貸款。

“結(jié)果就變成，他一直在為公積金貢獻(xiàn)，卻長時(shí)間無法索取，真正能夠從享受公積金貸款優(yōu)惠政策的是那些中等收入以上的人群?！狈綐啡A說。

“現(xiàn)行公積金制度既非真正的互助性住房儲蓄，也不同于一般商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，因?yàn)樯虡I(yè)銀行至少向儲戶支付了合理的利息，而公積金的儲蓄和低息都是強(qiáng)制性的?！蓖衾日f。

汪利娜指出，要改變目前這種狀況，最好將住房公積金轉(zhuǎn)變成金融機(jī)構(gòu)，同時(shí)改革現(xiàn)在的公積金配貸機(jī)制。

路徑之一是將其變成政策性金融機(jī)構(gòu)，即由政府發(fā)起設(shè)立專門的經(jīng)營機(jī)構(gòu)，由政府承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，為政府政策目標(biāo)服務(wù)，并以利息、期限和資金可得性等方面的優(yōu)惠來進(jìn)行融資。

二是改造成合作性金融機(jī)構(gòu)，按照會員自愿入股、民主管理、互助互利的方式進(jìn)行運(yùn)作，為會員提供特定的金融服務(wù)。

事實(shí)上，有關(guān)住房儲蓄合作的實(shí)踐在中國已經(jīng)開始。2004年，中國第一家住房儲蓄銀行———中德儲蓄銀行落戶天津。

與商業(yè)房貸和公積金貸款相比，住房儲蓄銀行不僅利率較低，而且利率固定，借款人能夠明確預(yù)知未來還款額，加上采取“先存后貸，存貸掛鉤”的貸款原則，其能保證長期信貸資金的充裕以及自愿儲蓄者享受低級貸款的權(quán)利。

所以中德儲蓄銀行甫一落地，便受到消費(fèi)者的歡迎。截至今年5月，該行已經(jīng)銷售了4.2萬多份住房儲蓄合同，合同金額超過37億元。

“如果考慮將公積金管理中心轉(zhuǎn)變成住房儲蓄銀行，就更好了?！蓖衾日f。

不過，也有專家表達(dá)了反對看法。建設(shè)部政策研究中心的文林峰認(rèn)為，住房公積金作為住房保障體系的一個(gè)組成部分，主要是幫助有一定支付能力的職工購買住房，并不能解決全部職工的住房問題。對于那些買不起住房的城鎮(zhèn)居民來說，國家還有相應(yīng)的住房補(bǔ)貼、經(jīng)濟(jì)適用房以及廉租房等住房政策制度來保障。

而央行在《2004年房地產(chǎn)金融報(bào)告》中指出：要進(jìn)一步完善住房公積金制度，提高中低收入者的購房能力。逐步做到所有居民都能上繳住房公積金，提高中低收入者的住房購買力，并允許發(fā)達(dá)地區(qū)優(yōu)先提高個(gè)人公積金繳存比例。

■個(gè)案剖析

昌吉2億住房公積金深陷德隆案

州政府的文件稱，兩億元公積金未從受托方金新信托收回，但管理中心主任表示僅損失近3000萬元

“金新信托的官司沒有結(jié)論，我們十一都過得提心吊膽?！彪娫捘嵌说耐跸壬f。

王先生現(xiàn)為新疆維吾爾自治區(qū)昌吉回族自治州住房公積金管理中心（以下簡稱“管理中心”）的一名官員。自從9月22日德隆系的一起要案———金新信托投資股份有限公司案（公司以下簡稱“金新信托”）在烏魯木齊市中級人民法院開庭以來，他和許多同事均在期待著法庭的最終判決。

檢察機(jī)關(guān)指控：自1997年1月至2004年8月，金新信托共計(jì)吸收公眾存款35265筆，金額為201.73億余元，截至2004年8月31日，未兌付資金42.68億余元。

據(jù)管理中心主任馬志中介紹，此次開庭涉及的資金，包括了該州近三千萬元住房公積金。

記者輾轉(zhuǎn)多處獲得的一份資料顯示，管理中心曾將2億元住房公積金委托給金新信托理財(cái)。隨著德隆案徹底崩盤，該筆資金被悉數(shù)套牢。[NextPage]

2億公積金購買國債

由昌吉回族自治州政府出具的一份材料顯示，截至2004年4月，該州住房公積金管理中心提供兩億元委托給金新信托購買國債。

管理中心主任馬志中告訴記者，購買國債的目的是保值，為此管理中心委派下屬部門對投資項(xiàng)目進(jìn)行了考察，他親自做了審批。

對于為何選擇金新信托，馬志中的解釋是：想投資二級市場的國債，當(dāng)?shù)刂挥薪鹦滦磐斜容^可靠?！八潜镜仄髽I(yè)，看得見，摸得著，比較放心。”

管理中心一位官員也證實(shí)，該州以住房公積金購買國債始于2003年5月，而當(dāng)時(shí)該中心剛完成重建不到三個(gè)月。

彼時(shí)正值德隆系資金鏈緊張，其對補(bǔ)充現(xiàn)金流需求十分迫切。上海友聯(lián)一位高管回憶，2002年4、5月間，德隆旗下各金融機(jī)構(gòu)相繼出現(xiàn)資金缺口。該公司系金新信托的操控者之一。

記者獲得的一份文字材料也顯示，德隆系資金缺口在2002年5月接近15億元。2002年底，德隆系資金缺口10多億元。

來自新疆本地金融界的人士稱，當(dāng)時(shí)金新信托為開拓當(dāng)?shù)厝谫Y渠道，開出了回報(bào)率可達(dá)13％至15％的承諾。

“部分人為了爭取利益最大化不惜鋌而走險(xiǎn)，購買國債保值只是個(gè)借口?！碑?dāng)?shù)匾晃蝗耸吭u價(jià)道。

不過，針對有2億元公積金被套牢德隆案的說法，管理中心主任馬志中堅(jiān)決予以否認(rèn)，稱只有近三千萬元血本無歸。

多方追討無果

2004年5月14日，昌吉回族自治州政府向新疆維吾爾自治區(qū)銀監(jiān)局發(fā)出“昌州政函[2004]42號”函件，“責(zé)令金新信托兌付我州住房公積金”。

該函件稱，“截至目前，我州住房公積金管理中心委托金新信托購買國債兩億元，現(xiàn)已逾期4000萬元（4月14日到期2000萬元，4月26日到期2000萬元），5月13日又到期1億元。”

自當(dāng)年4月中旬以來，管理中心已多次到金新信托催收逾期的委購國債住房公積金，但沒有收回分文，而且對方未做出任何承諾和明確解釋。

函件描述，針對該州“幾億公積金被金新信托黑了”的傳聞，“有60多人陸續(xù)到州政府詢問，有200多人到管理中心質(zhì)詢。”

一個(gè)背景是，德隆危機(jī)彼時(shí)已是積重難返———與上述時(shí)間相映襯，2004年4月，“老三股”（新疆屯河、湘火炬以及合金投資）相繼被德隆系旗下的機(jī)構(gòu)拋售，德隆系通過高息融資維持的高市值瞬間蒸發(fā)，其資金鏈徹底斷裂。

多方追討無果后，2004年9月，管理中心將金新信托起訴至新疆維吾爾自治區(qū)高院，高院雖受理但未開庭。管理中心的一位官員介紹，檢察院和紀(jì)檢部門至今未介入此事。

記者致電烏魯木齊市檢察院起訴處，該處李處長稱案件正在審理階段，未透露所涉金額。

由新疆維吾爾自治區(qū)審計(jì)廳完成的2003年度《審計(jì)報(bào)告》顯示，昌吉等9個(gè)地州市將住房公積金及政府財(cái)政公共性資金以委托購買國債名義，投放到民營單位、證券信托投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行擔(dān)保、托管、抵押等金融活動，1998年至2003年間累計(jì)資金發(fā)生額達(dá)17.99億元，由于違規(guī)操作，造成資金損失及潛在資金損失達(dá)4796萬元。

社科院城市與房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)研究室的況偉大博士認(rèn)為，國債是一種風(fēng)險(xiǎn)很低的金融產(chǎn)品，公積金購買國債之所以屢屢蒙受損失，在于其“往往被偷梁換柱，以購買國債的名義進(jìn)入金融市場參與了資本運(yùn)作”。

誰的責(zé)任？

“住房公積金管理中心的要職都是肥差?！币晃粡氖鹿e金管理的官員坦言，管理中心的主任猶如半個(gè)財(cái)政局局長。

以湖南省郴州市住房公積金管理中心原主任李樹彪案為例，李樹彪擔(dān)任管理中心主任后，陡然成為當(dāng)?shù)馗魃虡I(yè)銀行的“財(cái)神爺”，各銀行為攬存公積金存款甚至給予李樹彪高額回扣。

昌吉住房公積金管理中心自1996年建立，區(qū)域內(nèi)共有住房公積金管理機(jī)構(gòu)9家，分別設(shè)于該州9個(gè)區(qū)縣，2003年中心完成重組。

根據(jù)2002年3月24日國務(wù)院修訂頒布的《住房公積金管理?xiàng)l例》（簡稱《條例》），區(qū)縣不再設(shè)立住房公積金管理中心。

《條例》規(guī)定，住房公積金的管理實(shí)行“住房公積金管理委員會決策、住房公積金管理中心運(yùn)作、銀行專戶存儲、財(cái)政監(jiān)督的原則”，住房公積金管理中心在保證住房公積金提取的貸款的前提下，方可以購買國債。而動用公積金，必須經(jīng)住房公積金管理委員會（簡稱“住房委”）批準(zhǔn)。

昌吉回族自治州政府官方網(wǎng)的資料顯示，分管城建的副州長買買提·達(dá)吾出任該州住房委主任委員，州財(cái)政局書記任副主任委員。

馬志中介紹，中心委托購買國債一事，在昌吉年度預(yù)算和年終決算報(bào)告中均有體現(xiàn)，但住房委一般僅在經(jīng)費(fèi)支出方面做審批。

“對于購買國債等，沒有懂這方面的人才。”馬志中認(rèn)為，上面幫助的力度太小，管理中心一邊要開拓市場，一邊要研究規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)，明顯力不從心。

馬志中介紹，今年全州的住房公積金年貸款最高可達(dá)1.5億元。早在2004年7月，昌吉州住房公積金管理中心一位官員曾表示，管理中心的壓力很大，以當(dāng)時(shí)的資金規(guī)模，就是全部用于個(gè)人貸款也無法滿足需求。

2005年10月14日08:43   來源：新京報(bào)      作者：謝曉冬

【作者：謝曉冬】  【出處：新京報(bào)】