一、中國養(yǎng)老保障制度改革的歷史沿革

2005年12月，《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》發(fā)布，再一次將社會的目光吸引到“中國養(yǎng)老保障制度改革”這一歷史性的重大話題上。有人說，世界上可能找不出一個國家，像中國這樣，在過去短短十幾年的時間里，養(yǎng)老保障體系改革藍(lán)圖數(shù)度經(jīng)歷變遷。這個說法可能有些夸張，但換一個角度看，也說明中國養(yǎng)老保障體系在過去十幾年確實(shí)“備受關(guān)注”。事實(shí)的確也是如此，單從過去十幾年間中央政府發(fā)布的多份有關(guān)養(yǎng)老保障改革的重要文件就可以清楚地看到這一點(diǎn)。以下我們從政策變遷的視角，將過去十幾年間中國養(yǎng)老保障制度改革的重要內(nèi)容進(jìn)行簡要的勾勒和描繪。

1993年黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》對社會保障制度改革做出了三項(xiàng)規(guī)定：(1)建立多層次的社會保障體系，社會保障水平要與我國社會生產(chǎn)力發(fā)展水平以及各方面的承受能力相適應(yīng)，發(fā)展商業(yè)性保險業(yè)，作為社會保險的補(bǔ)充；(2)按照社會保障的不同類型確定其資金來源和保障方式，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險金由單位和個人共同負(fù)擔(dān)，實(shí)行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合；(3)建立統(tǒng)一的社會保障管理機(jī)構(gòu)，社會保障行政管理和社會保險基金經(jīng)營要分開，社會保障管理機(jī)構(gòu)主要是行使行政管理職能。

1995年3月，國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》明確提出了改革方向是實(shí)行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合，還提出了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的兩個具體實(shí)施辦法，并允許各地結(jié)合本地實(shí)際選擇試點(diǎn)。

1997年7月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，提出要在全國范圍內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度。

2000年12月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點(diǎn)方案》(以下簡稱《試點(diǎn)方案》)?！对圏c(diǎn)方案》提出完善社會保障體系的總目標(biāo)是：建立獨(dú)立于企業(yè)事業(yè)單位之外、資金來源多元化、保障制度規(guī)范化、管理服務(wù)社會化的社會保障體系。

2003年10月，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出，加快建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系。完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，堅持社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合，逐步做實(shí)個人賬戶。將城鎮(zhèn)從業(yè)人員納入基本養(yǎng)老保險。建立健全省級養(yǎng)老保險調(diào)劑基金，在完善市級統(tǒng)籌基礎(chǔ)上，逐步實(shí)行省級統(tǒng)籌，條件具備時實(shí)行基本養(yǎng)老金的基礎(chǔ)部分全國統(tǒng)籌?！扇《喾N方式包括依法劃轉(zhuǎn)部分國有資產(chǎn)充實(shí)社會保障基金。強(qiáng)化社會保險基金征繳，擴(kuò)大征繳覆蓋面，規(guī)范基金監(jiān)管，確保基金安全。鼓勵有條件的企業(yè)建立補(bǔ)充保險，積極發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老、醫(yī)療保險。農(nóng)村養(yǎng)老保障以家庭為主，同社區(qū)保障、國家救濟(jì)相結(jié)合。有條件的地方探索建立農(nóng)村最低生活保障制度。

2005年12月，《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》正式發(fā)布。下一階段在企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險領(lǐng)域的主要任務(wù)是：確保基本養(yǎng)老金按時足額發(fā)放，保障離退休人員基本生活；逐步做實(shí)個人賬戶，完善社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本制度；統(tǒng)一城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員參保繳費(fèi)政策，擴(kuò)大覆蓋范圍；改革基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法，建立參保繳費(fèi)的激勵約束機(jī)制；根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和各方面承受能力，合理確定基本養(yǎng)老金水平；建立多層次養(yǎng)老保險體系，劃清中央與地方、政府與企業(yè)及個人的責(zé)任；加強(qiáng)基本養(yǎng)老保險基金征繳和監(jiān)管，完善多渠道籌資機(jī)制；進(jìn)一步做好退休人員社會化管理工作，提高服務(wù)水平。

二、現(xiàn)階段中國養(yǎng)老保障制度面臨的關(guān)鍵問題

歷史上誰在為中國養(yǎng)老在相當(dāng)長的一段時間里，家庭是養(yǎng)老的主要力量。在傳統(tǒng)社會中，由于家庭規(guī)模相對較大、人口年齡結(jié)構(gòu)相對穩(wěn)定，家庭養(yǎng)老這一非正式的養(yǎng)老保障制度安排其實(shí)是一種頗為有效的制度安排。進(jìn)入20世紀(jì)50年代以后，隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，隨著社會養(yǎng)老保險制度在世界范圍內(nèi)的逐漸推廣和普及，在中國，除了家庭之外，單位也開始加入養(yǎng)老保障提供者的行列，并發(fā)揮越來越重要的作用，新中國成立之后許多企業(yè)實(shí)行的“勞?！本褪沁@方面的典型例子。這種“家庭+單位”的養(yǎng)老保障模式從20世紀(jì)50年代一直到80年代總體而言應(yīng)該說是有效的，但這種模式的有效性自20世紀(jì)80年代之后開始大打折扣，原因是多方面的：(1)人口年齡結(jié)構(gòu)變化很大，老齡人口比重明顯增大；家庭規(guī)模急劇縮?。?2)“單位”變成市場主體，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，可能破產(chǎn)，不能保證在職工退休時“單位”依然存在；(3)國民經(jīng)濟(jì)高積累現(xiàn)象改變，“民窮國富”格局有所逆轉(zhuǎn)，國家財力難以繼續(xù)提供“從搖籃到墓地”的全方位保障。凡此種種變化，都映射出對中國養(yǎng)老保障體系改革的迫切要求。

時至今日，中國養(yǎng)老保障體系問題重重是一個人所共知的事實(shí)，但具體存在哪些嚴(yán)重問題，卻多少有點(diǎn)見仁見智。我們認(rèn)為，最突出的問題主要表現(xiàn)在三個方面：(1)養(yǎng)老保障的覆蓋面依然較窄，其應(yīng)有的保障功能遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)；(2)養(yǎng)老保障體系面臨巨大的財務(wù)壓力；(3)民眾對政府承諾的養(yǎng)老保障信心不足。

這三個問題都是“致命”的。覆蓋面窄說明所謂的社會養(yǎng)老保險體系不夠“社會”，財務(wù)壓力巨大說明社保體系難以持續(xù)發(fā)展，民眾信心不足則更是動搖了社保體系的制度基礎(chǔ)。

怎么辦?誰來為中國養(yǎng)老?要解決問題，首先要搞清問題產(chǎn)生的深層次原因。覆蓋面窄不是因?yàn)樯鐣B(yǎng)老保險體系不愿擴(kuò)大覆蓋面，而是因?yàn)槠髽I(yè)不愿參保。財務(wù)壓力巨大不是因?yàn)橄鄬τ谥贫仍O(shè)計的養(yǎng)老金水平現(xiàn)有職工繳費(fèi)太少，而是因?yàn)轲B(yǎng)老保險隱性債務(wù)問題沒有解決，也就是說在從原先的現(xiàn)收現(xiàn)付制向統(tǒng)賬結(jié)合的部分積累制過渡的過程中，現(xiàn)在的在職職工和企業(yè)不僅要為自己的未來養(yǎng)老，而且仍然要為現(xiàn)在的退休職工養(yǎng)老，雙重壓力使很多企業(yè)不堪重負(fù)。民眾信心不足是因?yàn)檎呷狈Ψ€(wěn)定性，使許多參保職工對養(yǎng)老保障體系心存不滿。

三、中國養(yǎng)老保險制度問題的基本解決思路

搞清了目前中國養(yǎng)老保障體系問題產(chǎn)生的深層次原因，我們就可以來討論解決問題的思路了。我們不敢妄言為中國養(yǎng)老保障體系“開藥方”，因?yàn)橹袊B(yǎng)老保障體系的問題實(shí)在太復(fù)雜、太棘手了，但我們真的希望能為這個問題的解決貢獻(xiàn)綿薄之力，提供改革參考之意見。

我們提出的解決思路可以概括為三句話：“三個大層次，兩個強(qiáng)基金，一個好機(jī)制”。下面分別進(jìn)行說明。

三個大層次。目前提出的“社會基本養(yǎng)老保險+企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險+個人商業(yè)養(yǎng)老保險”的三大層次的改革方向應(yīng)當(dāng)堅持不動搖。有人認(rèn)為政府不必搞社會基本養(yǎng)老保險，在貨幣經(jīng)濟(jì)時代里，個人完全可以通過市場機(jī)制來解決養(yǎng)老問題，自己應(yīng)當(dāng)對自己負(fù)責(zé)。對這個觀點(diǎn)我們不完全同意。個人是要為自己負(fù)責(zé)，但是第一，不是所有人都有“能力”為自己負(fù)責(zé)，有些社會成員在年輕工作期間就只能勉強(qiáng)度日，何談為養(yǎng)老做準(zhǔn)備?第二，不是所有人都有“自律”為自己負(fù)責(zé)，為養(yǎng)老做準(zhǔn)備是一項(xiàng)長期的需要自律的事情，有些社會成員雖有經(jīng)濟(jì)能力為自己養(yǎng)老做準(zhǔn)備但缺乏自律，年輕時揮金如土，年老時望天興嘆；第三，從社會的角度看，理想的養(yǎng)老保障制度是要使所有社會成員都能過上體面的老年生活，如果有社會成員無力為自己養(yǎng)老，則可能產(chǎn)生所謂的“負(fù)外部效應(yīng)”，影響整個社會的和諧與穩(wěn)定。當(dāng)然，對于社會基本養(yǎng)老保險，其主要目標(biāo)不是為參保人員維持多高的養(yǎng)老金水平，而是要保證參保人員在退休期間能夠過上基本體面的老年生活。

關(guān)于社會基本養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次的問題，有人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)搞全國統(tǒng)籌，有人認(rèn)為只能搞省級統(tǒng)籌。從理論上講，應(yīng)當(dāng)說全國統(tǒng)籌的好處是很多的，比如，全國統(tǒng)籌不存在勞動力省際流動障礙的問題，社會基本養(yǎng)老保險全國一樣；全國統(tǒng)籌可以在更大范圍內(nèi)調(diào)劑盈虧，不會產(chǎn)生現(xiàn)在的各省由于養(yǎng)老負(fù)擔(dān)畸輕畸重而導(dǎo)致的豐歉不均的問題；全國統(tǒng)籌是層次最高的統(tǒng)籌，大數(shù)法則能最有效地發(fā)揮作用，有利于基金的財務(wù)穩(wěn)定。但在實(shí)踐中，如果從目前的省級統(tǒng)籌(實(shí)際很多省份還停留在市級統(tǒng)籌的層次)轉(zhuǎn)變?yōu)槿珖y(tǒng)籌，立即又會新增一個大的虧空。比如，全國統(tǒng)籌的倡議者原先設(shè)想廣東的養(yǎng)老保險基金盈余可以用于彌補(bǔ)遼寧的虧空，而實(shí)際的情況很可能是在從省級統(tǒng)籌向全國統(tǒng)籌的過渡過程中廣東省早已將原先積累的盈余“神奇”地用盡甚至出現(xiàn)虧空了。原因很簡單，有盈余的省市不愿意用自己的盈余去和別人的虧空相統(tǒng)籌。而且即使在實(shí)現(xiàn)了全國統(tǒng)籌之后還有一個各省的道德風(fēng)險監(jiān)控的問題，或者說管理的成本就太高了。

關(guān)于“企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險”和“個人商業(yè)養(yǎng)老保險”，近幾年政府的政策基調(diào)是很明確的，一是鼓勵有條件的企業(yè)建立補(bǔ)充養(yǎng)老保險(企業(yè)年金)，二是積極發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險。當(dāng)然，究竟如何鼓勵建立企業(yè)年金和積極發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險，仍有許多問題需要探討和解決。

兩個強(qiáng)基金?！吧绫；稹笔俏覀兌炷茉?shù)囊粋€詞兒，但在現(xiàn)實(shí)中它的使用非?；靵y。其實(shí)我們有兩個系列的“社?；稹保阂皇菤w勞動和社會保障部管理的社會保險基金，它主要來源于參保企業(yè)和職工的各類社會保險繳費(fèi)；二是歸全國社?；鹄硎聲芾淼娜珖鐣Ｕ匣?，這里的“全國”二字不是地理意義上的 “全中國”的概念，而是一個有特定含義的特指概念，全國社?；鸬膩碓磁c參保企業(yè)和職工的社保繳費(fèi)無關(guān)，它主要來源于中央財政撥人的資金、變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)所獲得的資金、部分彩票收入和其他方式籌集的資金。

勞動和社會保障部管理的社?；鹈媾R的關(guān)鍵問題有二：一是要改變原來的社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶“混賬管理”的局面，而要轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺仲~管理”；二是要做實(shí)個人賬戶。如何做實(shí)個人賬戶?如何保證個人賬戶的資金不被挪用作社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金支出?核心是要正視養(yǎng)老保險隱性債務(wù)問題，政府應(yīng)當(dāng)從過去積累的國有資產(chǎn)中拿出一部分(具體形式可以多樣)或其他合理途徑來解決隱性債務(wù)問題，這一問題非政府不能解決。隱性債務(wù)問題的解決還涉及能否建立一個好的機(jī)制，這一點(diǎn)在稍后再討論。

全國社?；鹈媾R的關(guān)鍵問題是如何穩(wěn)步做大做強(qiáng)。2000年中央成立獨(dú)立于勞動和社會保障部的全國社?；鹨约叭珖绫；鹄硎聲?，是一個非常明智的決策，中央沒有在已有的勞動和社會保障部下直接設(shè)立一個隸屬于該部的全國社?；穑渲幸粋€原因可能是擔(dān)心“泥牛人?！保瑩?dān)心在同一個部門中新基金被老基金“同化”掉。我們要搞清全國社?；鸬男再|(zhì)，全國社?；鸩皇怯糜谌粘ＶС?，而是一種社會保障的戰(zhàn)略儲備基金，它將在未來社會保障體系出現(xiàn)財務(wù)困難時用于解燃眉之急。依目前全國社保基金的發(fā)展看規(guī)模還十分有限，只有區(qū)區(qū)一兩千億元，這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，在近三五年之內(nèi)達(dá)到1萬億元的規(guī)模是必要的。當(dāng)然，在全國社?；饍?nèi)部如何進(jìn)行有效地投資及投資監(jiān)管，也是一個十分值得研究的課題。

一個好機(jī)制。一個好機(jī)制指的是激勵和約束能夠有機(jī)結(jié)合的機(jī)制。前面提到的隱性債務(wù)問題是好機(jī)制能否建立起來的關(guān)鍵問題，隱性債務(wù)問題是一個養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)軌過程中出現(xiàn)的歷史遺留問題，它不僅包括隱性債務(wù)本身規(guī)模大小的問題，而且還包括隱性債務(wù)解決時間的選擇問題。有人說，政府何時解決養(yǎng)老保險隱性債務(wù)只是一個時間問題，遲早要解決，遲解決和早解決沒有本質(zhì)區(qū)別。其實(shí)不然。因?yàn)樗皇且粋€簡單的同樣一筆錢何時支付的問題，而是一個影響到激勵引導(dǎo)的問題，它不僅直接影響現(xiàn)有參保企業(yè)的繳費(fèi)比例的高低，而且影響大家對制度設(shè)計的認(rèn)同，進(jìn)一步說，如果大家都認(rèn)為制度設(shè)計本身有缺陷，如何還能夠理直氣壯地去嚴(yán)格執(zhí)法、約束逃費(fèi)者的逃費(fèi)行為呢?逃費(fèi)者得不到懲罰將誘導(dǎo)更多的企業(yè)逃費(fèi)，如此必將形成惡性循環(huán)。

在一個良好的機(jī)制構(gòu)建起來之前，維護(hù)制度運(yùn)行就得靠行政強(qiáng)制力量，眾所周知，如果機(jī)制問題沒有理順解決，行政強(qiáng)制的成本將很高，而且效果也不好。正如大家偶爾在媒體上看到的“欠繳養(yǎng)老保險費(fèi)達(dá)千萬元企業(yè)名單”，據(jù)我們所知，這種手段解決問題的效果并不明顯。機(jī)制問題解決的根本意義在于促使盡可能多的制度參與者達(dá)成“制度共識”，制度共識是一股極其強(qiáng)大的無形力量，它能夠與更加強(qiáng)大的市場力量相互作用，共同推進(jìn)中國養(yǎng)老保障制度的改革。

四、結(jié)語

以上提出的“三個大層次、兩個強(qiáng)基金、一個好機(jī)制”是我們對中國養(yǎng)老保障體系問題解決思路的一個概括。堅持“社會基本養(yǎng)老保險+企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險+個人商業(yè)養(yǎng)老保險”的三大層次的改革方向，將給公眾一個穩(wěn)定的制度預(yù)期，幫助解決公眾對制度信心不足的問題；著力建立強(qiáng)有力的社會保險基金和全國社會保障基金，將有助于解決養(yǎng)老保險體系的財務(wù)壓力問題，使該體系可持續(xù)發(fā)展；設(shè)計良好的機(jī)制，可以有效地促進(jìn)制度共識的達(dá)成，解決現(xiàn)有社會養(yǎng)老保險覆蓋面窄的問題，吸引更多的企業(yè)和職工主動參與，共同構(gòu)建更加穩(wěn)固有效的養(yǎng)老保障制度。巧合的是，這三個有望被解決的問題正是目前困擾中國養(yǎng)老保障體系的嚴(yán)重問題。

2006年5月31日 來源：《經(jīng)濟(jì)研究參考》 2006年第13期 作者：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社 齊偉娜北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院鄭偉