2006年的身影剛剛離去。這一年，從保險(xiǎn)險(xiǎn)種的增加到社會保障范圍不斷擴(kuò)大，包括農(nóng)民工在內(nèi)，越來越多的普通勞動者開始享受到改革和振興的成果，這些改革不僅為遼寧省國企及其他領(lǐng)域的改革降低了成本，而且掃清了前進(jìn)中的路障。展望2007年，改革進(jìn)入新里程，在社會保障體制改革方面，我省將在進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)制度，確保各項(xiàng)社會保險(xiǎn)及時(shí)足額支付等方面力圖突破，一個(gè)日臻完善的社保體系呼之欲出。

作為老工業(yè)基地，遼寧省工業(yè)比重大，城鎮(zhèn)人口多，老企業(yè)和困難企業(yè)多，企業(yè)改革和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整任務(wù)重，完善社會保障體系工作難度大。自啟動社保試點(diǎn)以來，社保體系的完善一直被我省視為“一號工程”加以貫徹落實(shí)，經(jīng)過不懈的努力，克服重重困難，遼寧社保體系已初步形成。社保試點(diǎn)改革之后又出現(xiàn)了哪些新情況、新問題？目前的社保體系距統(tǒng)一、規(guī)范、完善的建設(shè)目標(biāo)還有不小的差距。距離如何縮小，問題如何解決？年終歲首，記者邀請省內(nèi)外專家，對我省社保體系改革所取得的成果和面臨的難題進(jìn)行盤點(diǎn)。

社保體系框架初步形成

回首2006年一年來的成就，是在鞏固三年社保改革成果的基礎(chǔ)上取得的。從2001年到2003年，三年的完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點(diǎn)為正在行進(jìn)中的遼寧老工業(yè)基地振興奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。沈陽師范大學(xué)社會學(xué)學(xué)院副院長劉旭東教授認(rèn)為，經(jīng)過三年社保試點(diǎn)和試點(diǎn)后的兩年鞏固提高，2006年，全省社會保障工作突破體制難點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了重大制度改革和創(chuàng)新。促進(jìn)就業(yè)和再就業(yè)作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的優(yōu)先目標(biāo)穩(wěn)步推進(jìn)，下崗人員基本生活保障向失業(yè)保險(xiǎn)并軌工作順利實(shí)施，與我省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度和體系基本建立，市場經(jīng)濟(jì)條件下和諧的勞動關(guān)系初步形成，勞動者的合法權(quán)益得到有效維護(hù)。

城鎮(zhèn)社保體系三年試點(diǎn)，遼寧在全國率先建立了較為完善的、獨(dú)立于企事業(yè)單位之外、資金來源多元化、保障制度規(guī)范化、管理服務(wù)社會化的社保體系。國企下崗職工和離退休人員基本生活得到保障；城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革取得階段性成果；城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度運(yùn)行機(jī)制不斷創(chuàng)新；失業(yè)保險(xiǎn)制度進(jìn)一步落實(shí)；工傷、生育保險(xiǎn)參保范圍也不斷擴(kuò)大。

遼寧社會保障工作成績令人矚目。但目前的社會保障還只是覆蓋到城市職工，沒有推向農(nóng)村，而且社保試點(diǎn)結(jié)束后又出現(xiàn)了新情況、新問題。

據(jù)遼寧省政府發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究室主任王鷗研究員介紹，社保試點(diǎn)結(jié)束后，隨著遼寧人口老齡化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化、就業(yè)形式多樣化的矛盾日益突出，遼寧的養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行也面臨著新情況、新問題，亟待有針對性地提出新的解決辦法。

擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面仍然是十分突出的問題。王鷗分析，問題的原因之一是企業(yè)繳費(fèi)率高。按照政策規(guī)定，企業(yè)社會保險(xiǎn)繳費(fèi)28%至30%；個(gè)人繳費(fèi)11%。較高的社會保險(xiǎn)繳費(fèi)率影響了企業(yè)的人工成本及贏利水平，一些企業(yè)以各種方式逃避參保。例如，有些民營企業(yè)不與職工簽訂勞動合同，有的只為少部分管理人員及企業(yè)核心人員交納社會保險(xiǎn)，對于普通員工和臨時(shí)用工人員存在著不簽訂勞動合同，不交、漏交社會保險(xiǎn)費(fèi)的現(xiàn)象。

原因之二是低收入群體承受能力差。一直以來，各級勞動和社會保障部門強(qiáng)力擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面，沈陽市勞動和社會保障局發(fā)布的《關(guān)于城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)有關(guān)問題的補(bǔ)充通知》規(guī)定，無繳費(fèi)能力的企業(yè)在冊職工，如果本人自愿，可在與企業(yè)未解除勞動關(guān)系前，參照個(gè)體從業(yè)人員參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的有關(guān)規(guī)定，經(jīng)養(yǎng)老中心核定后，補(bǔ)繳欠繳的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。與企業(yè)解除勞動關(guān)系的職工，欠繳或中斷的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，經(jīng)養(yǎng)老保險(xiǎn)中心認(rèn)定后，也可以參照個(gè)體從業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。補(bǔ)繳欠繳的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)比例為18%，繳費(fèi)基數(shù)為欠繳年度所執(zhí)行的市職工平均工資。這一政策將養(yǎng)老保險(xiǎn)的大門進(jìn)一步敞開，對擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面起到了積極作用，特別是對與企業(yè)解除勞動關(guān)系后，中斷和欠繳養(yǎng)老保險(xiǎn)的職工是接續(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的一次非常好的機(jī)會。但對低收入群體來說，政策雖好，受益仍然很難。

據(jù)調(diào)查，如果按個(gè)體從業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法，即本人全額繳納上年職工平均工資18%，繳費(fèi)水平仍超過部分下崗、失業(yè)人員家庭的經(jīng)濟(jì)承受能力。無能力繳費(fèi)企業(yè)的職工按個(gè)體從業(yè)人員繳費(fèi)，看似降低了繳費(fèi)基數(shù)，但實(shí)際等于把企業(yè)應(yīng)繳的統(tǒng)籌部分轉(zhuǎn)嫁給了個(gè)人，加重了職工負(fù)擔(dān)。

原因之三是農(nóng)民工游離在保障范圍之外。近幾年來，遼寧的外來人口始終都在100多萬人，其中農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)占90%以上。由于社會保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移手續(xù)操作性不強(qiáng)，農(nóng)民工多從事季節(jié)性、臨時(shí)性的工作，就業(yè)穩(wěn)定性差，參加社會保險(xiǎn)不積極，對參加養(yǎng)老保險(xiǎn)在觀念和認(rèn)識上也有誤區(qū)，因而更看重每月能拿到的工資。加之對農(nóng)民工參加社會保險(xiǎn)缺少法律上的細(xì)則規(guī)定，很多農(nóng)民工基本游離在社會保障體系之外。建立完善的社保體系尚需時(shí)日2006年社會保障改革的成果毋庸置疑，但是，我省與建設(shè)統(tǒng)一、規(guī)范、完善的社保體系目標(biāo)，還有一定的差距。對于完成這樣的目標(biāo)，目前還面臨不少難題。

目前養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次還很低。王鷗分析，社會保險(xiǎn)是運(yùn)用大數(shù)法則，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，互助互濟(jì)。因?yàn)榻y(tǒng)籌層次較低，結(jié)余基金地區(qū)之間不能轉(zhuǎn)移，抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱，不利于勞動者的流動，也加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)。

個(gè)人賬戶基金保值增值問題亟待解決。社保試點(diǎn)后，做實(shí)個(gè)人賬戶實(shí)現(xiàn)了新舊制度的平穩(wěn)過渡，個(gè)人賬戶的資金積累也越來越大，并且今后還會逐年增長。隨著個(gè)人賬戶資金越做越大，保值增值問題也越來越突出。個(gè)人賬戶基金的保值增值不僅關(guān)系到未來養(yǎng)老金發(fā)放的安全，同時(shí)也關(guān)系到養(yǎng)老保障水平的提高。

歷史債務(wù)責(zé)任承擔(dān)不明確。遼寧社保試點(diǎn)后，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)模式實(shí)現(xiàn)了由“現(xiàn)收現(xiàn)付”到“部分積累”的轉(zhuǎn)變。社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶也從混合管理改為分賬管理。個(gè)人賬戶實(shí)行了真正的資金積累，社會統(tǒng)籌不再透支個(gè)人賬戶資金。但由于歷史債務(wù)和轉(zhuǎn)軌成本沒有準(zhǔn)確固定來源，社會統(tǒng)籌部分不能滿足當(dāng)期退休人員養(yǎng)老金支出的需求。試點(diǎn)以后資金缺口部分的來源主要由提高企業(yè)統(tǒng)籌部分繳費(fèi)率，依靠中央財(cái)政給予資金補(bǔ)助，省、市地方財(cái)政的配套資金補(bǔ)助和通過臨時(shí)性途徑解決。在養(yǎng)老保險(xiǎn)從現(xiàn)收現(xiàn)付向部分積累轉(zhuǎn)變的過程中，隱藏在代際轉(zhuǎn)移支付背后的歷史債務(wù)迅速顯性化，亟待一個(gè)合理的消化途徑。而這個(gè)歷史債務(wù)和轉(zhuǎn)型成本是新舊養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在轉(zhuǎn)軌過程中出現(xiàn)的，我們一直試圖通過擴(kuò)面、提高當(dāng)期參保者繳費(fèi)水平等方式來“消化”。但實(shí)踐證明，擴(kuò)面和提高繳費(fèi)水平并沒能從根本上解決長期歷史形成的資金缺口。

遼寧社會保障的主體是城市，而真正意義上的社會保障不僅是城市職工才享受的基本保險(xiǎn)，還應(yīng)包括更廣大的農(nóng)村。農(nóng)村的社會保障成為目前最受關(guān)注的問題之一，遇到的困難也最大。從目前看，農(nóng)民大部分還是家庭養(yǎng)老，專家認(rèn)為，農(nóng)民養(yǎng)老的根本出路還是完善社會保障，雖然目前這項(xiàng)工作已提到日程，但步子還比較慢。

廣大農(nóng)村的社會保障是一項(xiàng)非常艱巨的任務(wù)，而解決農(nóng)民工的社保問題更是當(dāng)務(wù)之急。其中首要的問題是工傷保險(xiǎn)。據(jù)了解，前幾年農(nóng)民工出現(xiàn)工傷，傷殘鑒定是一個(gè)很大問題。按照相關(guān)規(guī)定，如果沒有用人單位的證明不能做工傷鑒定，而用人單位怕承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，歷來不愿意為傷者開工傷證明。這幾年情況發(fā)生了很大變化，沒有工傷證明照樣可以做鑒定，但工傷鑒定并不意味著傷者就能享受到社會保險(xiǎn)。讓農(nóng)民工也能享受社會保險(xiǎn)才能為其解決后顧之憂。

一個(gè)必須面對的現(xiàn)實(shí)是，今后較長一段時(shí)期，全省仍然面臨著體制轉(zhuǎn)軌遺留的下崗失業(yè)人員再就業(yè)、城鎮(zhèn)新增勞動力就業(yè)、農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移矛盾并存的嚴(yán)峻形勢，特別是體制轉(zhuǎn)軌遺留的國有企業(yè)解除勞動關(guān)系人員和離崗失業(yè)人員、集體企業(yè)下崗職工、國有企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)需要安置人員的再就業(yè)問題沒有得到根本解決，城鎮(zhèn)新增勞動力就業(yè)以及就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出。

當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，我省社會保障制度面臨著來自人口老齡化、城鎮(zhèn)化和就業(yè)形式多樣化等因素影響，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)支付壓力巨大。加上統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障的任務(wù)十分艱巨，社會化管理水平有待進(jìn)一步提高，勞動保障服務(wù)能力需要加強(qiáng)，城鎮(zhèn)社區(qū)勞動保障服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)尚需進(jìn)一步完善。

未來五年，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整不斷深化，勞動關(guān)系更趨復(fù)雜化，勞動關(guān)系協(xié)調(diào)的難度進(jìn)一步加大。國有企業(yè)、集體企業(yè)歷史遺留的勞動關(guān)系問題亟待進(jìn)一步解決。勞動合同制度基礎(chǔ)薄弱，全面推行任務(wù)繁重。

據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部副部長葛延風(fēng)研究員介紹，從可持續(xù)性上講，養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)連續(xù)數(shù)年收不抵支，醫(yī)療保險(xiǎn)從實(shí)施的情況看，盡管目前基本上保持了收支平衡，略有盈余，但它是建立在受保障人各方面條件受嚴(yán)格控制的基礎(chǔ)上。失業(yè)保險(xiǎn)在一些地方因?yàn)橄聧徥I(yè)人員增加，也開始難以維持。

用依法施策來解決前進(jìn)路障

對于上述問題，我們應(yīng)該怎樣去處理？又有什么樣的對策和建議？

王鷗認(rèn)為，盡快依法來規(guī)范社會保障改革操作過程中的具體問題，特別是要增加和細(xì)化社會保障的條例。比如明確社會保險(xiǎn)覆蓋范圍、農(nóng)民工參保細(xì)則、提高社會保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次、統(tǒng)一規(guī)范征繳主體、建立社會保障基金投資運(yùn)營法規(guī)、非正規(guī)就業(yè)群體勞動關(guān)系與社會保險(xiǎn)關(guān)系對接轉(zhuǎn)移等。

要從實(shí)際出發(fā)，設(shè)計(jì)制定適應(yīng)多元就業(yè)群體的參保政策，充分考慮各個(gè)收入層次，特別是中低收入家庭的經(jīng)濟(jì)承受能力，制定適合各類就業(yè)群體的多檔次繳費(fèi)政策和待遇政策，提高社會保險(xiǎn)的覆蓋彈性，最大限度地發(fā)揮社會保障的作用，使作為二次分配的社會保障制度惠及到所有的勞動者。

企業(yè)年金是我國建立多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系目標(biāo)中的第二支柱。但長時(shí)間以來，由于政策不配套，稅收優(yōu)惠等激勵政策力度不大，企業(yè)年金發(fā)展緩慢。王鷗建議將企業(yè)年金的稅收優(yōu)惠政策提高，促進(jìn)企業(yè)實(shí)行企業(yè)年金的積極性，加快推進(jìn)企業(yè)年金制度的建立和普及，通過企業(yè)年金等多種補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)方式，提高保障水平，緩解政府社會保障壓力，共享政府的組織優(yōu)勢、政策資源。

遼寧應(yīng)率先推進(jìn)并實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌，解決提高統(tǒng)籌層次后資金的籌集、分配、管理問題，完善養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級調(diào)劑制度，在此基礎(chǔ)上突破現(xiàn)有利益格局，促進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌，真正起到調(diào)劑、互助、抵抗風(fēng)險(xiǎn)的作用。

遼寧社會科學(xué)院社會所所長沈殿忠研究員主張，擴(kuò)面工作還要加大力度，使城鄉(xiāng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)盡快銜接起來。完善養(yǎng)老保險(xiǎn)，新農(nóng)村建設(shè)是一個(gè)好契機(jī)。但不能按照過去老的方式進(jìn)行，必須有一種世界的眼光和當(dāng)代的視野。單純完善基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展經(jīng)濟(jì)組織，仍然是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村建設(shè)，現(xiàn)代意義上的新農(nóng)村建設(shè)必須把社會保障置于重要位置。

“目前，在省內(nèi)解決農(nóng)民工社保問題的基礎(chǔ)已具備，條件已成熟?！鄙虻钪医ㄗh借鑒社保試點(diǎn)取得的經(jīng)驗(yàn)，將以往城市職工養(yǎng)老保險(xiǎn)最基本的做法移植過來抓農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題。根據(jù)農(nóng)民工流動性較大的特點(diǎn)，通過政府的共同努力和相互協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)省內(nèi)和省際之間的社保銜接，解決農(nóng)民工工傷問題，農(nóng)民工與用工單位必須簽訂勞動合同，只要簽了勞動合同，用工單位同時(shí)就應(yīng)該為農(nóng)民工辦理工傷保險(xiǎn)，凡不辦理都應(yīng)受到相應(yīng)的罰責(zé)。

沈殿忠還建議解決醫(yī)療保險(xiǎn)問題要分兩步走。與醫(yī)療衛(wèi)生體制改革和行業(yè)糾風(fēng)建設(shè)結(jié)合起來，把城市醫(yī)療保險(xiǎn)解決好。在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)將農(nóng)村新型合作醫(yī)療轉(zhuǎn)到醫(yī)療保險(xiǎn)的軌道上來，經(jīng)過不斷完善，就能建立起全口徑的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的醫(yī)療保險(xiǎn)。眼下，應(yīng)該利用目前農(nóng)村新型合作醫(yī)療發(fā)展較快的有利時(shí)機(jī)，想方設(shè)法把兩者適當(dāng)過渡和有效銜接起來。

劉旭東提出，要加快建立市場導(dǎo)向的就業(yè)機(jī)制，完善公共就業(yè)服務(wù)體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、平等競爭的勞動力市場，逐步消除各種就業(yè)歧視。加強(qiáng)失業(yè)調(diào)控機(jī)制建設(shè)。建立覆蓋各類失業(yè)人員的失業(yè)登記制度，規(guī)范企業(yè)裁員行為，建立失業(yè)監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，減少失業(yè)人員數(shù)量，保持社會就業(yè)局勢穩(wěn)定。

同時(shí)，以保障人民群眾基本生活和基本醫(yī)療需求為重點(diǎn)，進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)制度，確保各項(xiàng)社會保險(xiǎn)及時(shí)足額支付。構(gòu)建以基本醫(yī)療保障為主體，以保障大病風(fēng)險(xiǎn)為重點(diǎn)，兼顧多層次醫(yī)療需求的醫(yī)療保障體系。妥善解決困難企業(yè)職工、關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)退休人員和靈活就業(yè)人員參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)問題。制定與醫(yī)療保險(xiǎn)相關(guān)的醫(yī)療服務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，完善醫(yī)療保險(xiǎn)定點(diǎn)管理辦法、參保人員就醫(yī)管理辦法和醫(yī)療費(fèi)用結(jié)算辦法。另外，還要健全勞動關(guān)系調(diào)整和工資分配調(diào)節(jié)機(jī)制，促進(jìn)勞動關(guān)系和諧穩(wěn)定。

對于社會保障改革，葛延風(fēng)建議處理好各種關(guān)系，實(shí)現(xiàn)不同利益群體之間有效的利益協(xié)調(diào)，不能過分突出任何單一目標(biāo)。要重視一些關(guān)鍵性的技術(shù)問題。過去，有人把養(yǎng)老保險(xiǎn)問題歸到老齡化和現(xiàn)收現(xiàn)付的矛盾，認(rèn)為只要不搞現(xiàn)收現(xiàn)付，搞基金積累就能夠解決。葛延風(fēng)認(rèn)為，問題不在于是現(xiàn)收現(xiàn)付還是基金積累，而是在于一些更重要的技術(shù)問題。社會保障制度改革涉及到不同的利益群體，必須廣泛征求各個(gè)方面的意見，反復(fù)比較，反復(fù)探索，建立有效的糾錯(cuò)機(jī)制。

2007年01月04日 16:20遼寧日報(bào)