監(jiān)管的獨(dú)立、有效和開放性原則，應(yīng)當(dāng)貫穿中國社會保障基金監(jiān)管體制改革的始終

【網(wǎng)絡(luò)稿專欄·財(cái)經(jīng)漫談】2006年以來，各地社?；鹋灿檬录l頻暴露，揭示了現(xiàn)有社保基金監(jiān)管體系存在的種種弊端。

事實(shí)上，社?；鸬呐灿貌⒉皇亲罱疟话l(fā)現(xiàn)。早在勞動和社會保障部2004年的《勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報》中，就明確指出了“地區(qū)違規(guī)擠占挪用基金的問題”。但一直到最近上海、金華等地社保大案的發(fā)生，才引起了全社會的關(guān)注。

由此帶來了兩個制度上的問題：一是為什么在現(xiàn)有監(jiān)管體制下，社?；鸬幕景踩紵o法得到保障；二是社?；鸨O(jiān)管體制應(yīng)該如何改革？或者說需要建立怎樣的一種監(jiān)管體系？

社?；鸨O(jiān)管體制現(xiàn)存的缺陷具有一定的制度根源，是與中國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的國情聯(lián)系在一起的。

早在1993年中共十四屆三中全會上，中央就明確了社會保障體制改革的目標(biāo)，即建立一個企業(yè)職工社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的制度。應(yīng)該說，沿著這個正確的思路，這些年來社會保障體制改革取得了很大進(jìn)展。

但是，為了調(diào)動地方的積極性和出于財(cái)政壓力等方面的考慮，在操作上采取了以地市級為主的社會統(tǒng)籌模式，其監(jiān)管也主要由地方勞動保障部門負(fù)責(zé)。因此，在監(jiān)管部門不獨(dú)立的情況下，挪用個人賬戶解決當(dāng)前社會保障問題成為地方政府方便的選擇。這造成了目前個人賬戶高達(dá)近8000億的空賬。

不僅如此，監(jiān)管部門不獨(dú)立和監(jiān)管法律的缺失，使得社會保障基金挪作他用有了理論上的可能。于是，在地方競爭、社?；鸨Ｖ翟鲋档葔毫︱?qū)使下，以及個別人牟取私利等動機(jī)驅(qū)使下，這種理論就變成了現(xiàn)實(shí)。這就是我們看到的上海、金華等地社保基金案件的內(nèi)在動因。

由此可見，社保基金的監(jiān)管是與社?；鹬贫缺旧砺?lián)系在一起的。從本質(zhì)上說，監(jiān)管體系的設(shè)置是由被監(jiān)管對象的性質(zhì)和特征所決定的，不僅要與之相適應(yīng)，而且還要取決于政府監(jiān)管理念和對未來發(fā)展趨勢的認(rèn)識。也就是說，一個好的監(jiān)管體系，不僅有效——根據(jù)基金的性質(zhì)，確定監(jiān)管的理念和資金的風(fēng)險暴露程度，而且開放——著眼于整個經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，著眼于未來的發(fā)展。

從這個意義上看，現(xiàn)有的監(jiān)管模式顯然已經(jīng)與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)。那么，我們需要建立一種什么樣的監(jiān)管體系呢？

針對中國社會保障基金監(jiān)管體制的改革，中國學(xué)術(shù)界及世界銀行等國際機(jī)構(gòu)都進(jìn)行了大量的探討，提出了很多具體的改革建議。盡管這些政策建議存在很大差異，但監(jiān)管的獨(dú)立、有效和開放性原則都貫徹了政策建議的始終。因此，在監(jiān)管層面上，需要根據(jù)社?；鸬母拘再|(zhì)及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，明確監(jiān)管理念，構(gòu)建開放有效的監(jiān)管體系。

第一，明確監(jiān)管的法律框架。目前，中國社會統(tǒng)籌基金監(jiān)管的法律依據(jù)主要來自《勞動法》，以及勞動和社會保障部制訂的各種相關(guān)法規(guī)和條例，但缺乏一部內(nèi)容全面的、統(tǒng)一的、具有權(quán)威性和強(qiáng)制性的《社會保障法》或《社會保險法》。這也使得社?；鹪谑绽U、管理、營運(yùn)和支付等環(huán)節(jié)的監(jiān)管往往無章可循、無法可依。

因此，應(yīng)當(dāng)在總結(jié)各地政策實(shí)踐基礎(chǔ)上，在國家層面制訂統(tǒng)一的《社會保險法》或《社會保障法》，將社會保障的監(jiān)管納入規(guī)范的法制程序。

第二，提升統(tǒng)籌層次，由區(qū)域統(tǒng)籌逐漸過渡到全國性統(tǒng)籌。社保基金是老百姓退休后的養(yǎng)命錢，從這個意義上說，社保基金在運(yùn)用上不適宜承擔(dān)太大的風(fēng)險，應(yīng)以資金的安全性為主。

事實(shí)上，中國對社保基金使用有相當(dāng)嚴(yán)格的限制，主要用于購買國家債券或存入銀行收息。但是，由于統(tǒng)籌層次較低，容易被地方政府或部門左右，在地方或部門利益的驅(qū)使下，社保基金常常會被當(dāng)作準(zhǔn)政府資金支配使用。

就世界范圍看，大多數(shù)國家的社?；鸲疾扇×酥醒胝薪y(tǒng)籌的方式進(jìn)行管理和運(yùn)作，中央政府負(fù)責(zé)統(tǒng)一制定全國性社會保障政策，具體事務(wù)絕大部分由中央政府在各地的派出機(jī)構(gòu)承擔(dān)，地方政府則根據(jù)自身財(cái)政狀況提供一些必要的補(bǔ)充性、地方性服務(wù)。

從中國的情況來看，從目前的縣市級統(tǒng)籌一下子提升到全國統(tǒng)籌，在操作層面尚且存在一定難度，實(shí)施過程中還會遇到較大的阻力。可以先在省一級實(shí)現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌，現(xiàn)有的區(qū)域內(nèi)監(jiān)管部門成為省級統(tǒng)籌的派出機(jī)構(gòu)，等條件成熟時再進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌。

在現(xiàn)收現(xiàn)付的條件下，提升統(tǒng)籌層次不僅有利于強(qiáng)化監(jiān)管和保障社保基金的安全，還有利于區(qū)域內(nèi)資金的調(diào)度，緩解局部地區(qū)當(dāng)前的支付壓力。

第三，建立獨(dú)立的監(jiān)管部門。中國現(xiàn)行社保基金監(jiān)管體制，是根據(jù)1999年1月國務(wù)院頒布的《社會保險費(fèi)征繳暫行條例》（第五條）和《失業(yè)保險條例》（第三條）建立起來的。按照規(guī)定，各級勞動保障部門實(shí)際上承擔(dān)了社保基金的管理和監(jiān)督的雙重職能，這就使得社?；鸬谋O(jiān)管變成了勞動保障部門的“自我監(jiān)管”。

鑒于此，應(yīng)當(dāng)將勞動和社會保障部對社?；鸬谋O(jiān)管職能，移交給另一個獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，包括建立一個新的養(yǎng)老保險和契約性儲蓄的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。而勞動和社會保障部則變成一個負(fù)責(zé)政策制定、行政管理以及監(jiān)督政策實(shí)施的國家級機(jī)構(gòu)。

第四，增強(qiáng)社?；鸸芾淼耐该鞫?，強(qiáng)化社會監(jiān)督。社會監(jiān)督是社?；鸨O(jiān)管體系的一個重要組成部分，但在現(xiàn)行體制下，社?；鸬谋O(jiān)管以行政監(jiān)督為主，社會公眾和新聞媒體往往無從得知基金的籌集與運(yùn)用狀況，這就為地方、部門或個別人擠占挪用社保基金提供了便利。因此，獨(dú)立的社?；鸨O(jiān)管機(jī)構(gòu)，應(yīng)定期主動向社會公眾公布資金的籌集和運(yùn)用情況，充分發(fā)揮社會公眾和新聞媒體對養(yǎng)老保險基金管理的監(jiān)督作用。

第五，加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與社保儲備金以及證監(jiān)會等部門的聯(lián)系，實(shí)施積極的基金管理策略。隨著老齡化社會的到來，世界范圍內(nèi)現(xiàn)收現(xiàn)付的社保基金都將承受越來越大的支付壓力。以基金監(jiān)管高度中央集權(quán)的美國為例，如果不對現(xiàn)有的社?；鹬贫冗M(jìn)行改革，2042年左右，美國的社?；饘⑷坑霉狻Ｒ虼?，除了增收節(jié)支，降低社會統(tǒng)籌在整個社會保險體系中的比例，也成為布什政府社會保障體系改革的重要內(nèi)容。

從中國的情況來看，目前中國強(qiáng)制性養(yǎng)老、企業(yè)年金、個人自愿商業(yè)保險的社會保險三大支柱已經(jīng)初步成型，社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的模式也正在進(jìn)一步探索中。這就為實(shí)施積極的基金管理策略和未來的改革提供了一定的制度基礎(chǔ)。

著眼于未來發(fā)展，社?；饳C(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與證監(jiān)會等部門之間的聯(lián)系，根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和資本市場狀況，適當(dāng)調(diào)整社會統(tǒng)籌和個人賬戶比例，在促進(jìn)資本市場健康發(fā)展的同時緩解支付壓力。

《財(cái)經(jīng)》網(wǎng)絡(luò)版    2007-02-01 17:25:36作者為本刊研究員