我國(guó)已進(jìn)入老齡化社會(huì)，這是21世紀(jì)中國(guó)的基本國(guó)情之一。那么，如何建立一個(gè)更加開放的、力圖使全體社會(huì)成員共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果的養(yǎng)老保障制度，就成為社會(huì)各界普遍關(guān)注的民生話題。然而，我國(guó)現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在著覆蓋率和享受水平低、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口大以及被挪

用、養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶無(wú)法在全國(guó)范圍內(nèi)流動(dòng)、法律救濟(jì)途徑不暢通等弊端，導(dǎo)致當(dāng)前國(guó)人對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的社會(huì)認(rèn)知現(xiàn)狀不容樂觀。據(jù)中國(guó)青年報(bào)社會(huì)調(diào)查中心和搜狐網(wǎng)新聞中心去年年底聯(lián)合實(shí)施的一項(xiàng)調(diào)查顯示，九成以上的人現(xiàn)在擔(dān)心養(yǎng)老問題，人們對(duì)僅靠養(yǎng)老金維持退休后的生活普遍缺乏信心，甚至出現(xiàn)“寧愿每月自己在儲(chǔ)蓄罐里放上50元，也不愿意交養(yǎng)老保險(xiǎn)”的極端情況。筆者以為，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的上述種種現(xiàn)實(shí)欠缺，關(guān)鍵在于其尚未納入法治化的軌道，而欲建構(gòu)可持續(xù)發(fā)展的、真正成為民生安全網(wǎng)的、有法可依的養(yǎng)老保障制度，亟須在觀念上將養(yǎng)老保險(xiǎn)作為一項(xiàng)具體公民權(quán)利來(lái)看待。

首先，養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)是具體的公民權(quán)利，而不是依賴恩賜的慈善救濟(jì)。老有所養(yǎng)是憲法學(xué)上生存權(quán)的重要內(nèi)容之一。生存權(quán)是人按其本質(zhì)在一個(gè)社會(huì)和國(guó)家中享有的維持自己的生命的最起碼的權(quán)利。我國(guó)憲法第45條規(guī)定公民在年老、疾病或喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，這是我國(guó)憲法規(guī)定生存權(quán)的主要體現(xiàn)。但作為憲法規(guī)定的概括性的社會(huì)權(quán)利而言，其本身過于抽象，為此，養(yǎng)老保障首先只能有賴于國(guó)家通過立法得以具體化和實(shí)施。無(wú)論是最早實(shí)施社會(huì)保障制度的德國(guó)，還是緊隨其后建立社會(huì)保障制度的其他西方國(guó)家，無(wú)不是通過立法程序來(lái)推行其退休養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前世界上有138個(gè)國(guó)家頒行了退休養(yǎng)老保險(xiǎn)立法。但是，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施，主要依靠行政手段推行，尚未納入法制化軌道。既缺乏綜合性的《社會(huì)保障法》，也未頒布單行的《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》，出現(xiàn)了一些無(wú)法可依、無(wú)章可循的“法律飛地”。另外，若公民的養(yǎng)老權(quán)益被侵犯，還應(yīng)有順暢的司法救濟(jì)途徑向國(guó)家或社會(huì)直接請(qǐng)求實(shí)現(xiàn)這種權(quán)利。只有通過立法確認(rèn)和司法救濟(jì)，“老吾老以及人之老”這一古老愿景的實(shí)現(xiàn)才有堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

其次，養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)是公民平等享有的權(quán)利，而不是少數(shù)人享有的特權(quán)。聯(lián)合國(guó)大會(huì)1948年通過的《世界人權(quán)宣言》第一條規(guī)定，“人人生而自由，在尊嚴(yán)和權(quán)利上一律平等。”可見，權(quán)利平等是人權(quán)理論的核心和基石。在我國(guó)，目前享受社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)只占全社會(huì)勞動(dòng)者總?cè)藬?shù)的三分之一，仍有三分之二的勞動(dòng)者處于“安全網(wǎng)”外。城鎮(zhèn)的個(gè)體勞動(dòng)者、三資企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)的職工，以及農(nóng)村的絕大多數(shù)農(nóng)民，均未享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。此外，養(yǎng)老保險(xiǎn)享有水平也判若天壤。由于歷史形成的戶籍制度，導(dǎo)致城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度的二元化格局。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)全部收入僅32億元，平均享受水平僅為城市的0.72%%。這種現(xiàn)象，有人形象地稱之為“財(cái)政陽(yáng)光亮了‘街頭’暗了‘地頭’”。社會(huì)保障的原則是公平地對(duì)待每個(gè)公民并確保其基本生活權(quán)益，政府有責(zé)任通過再分配保護(hù)弱勢(shì)群體利益，縮小貧富差距，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展。為了平等保護(hù)公民的養(yǎng)老權(quán)益，在城鄉(xiāng)二元格局無(wú)法完全改變的當(dāng)下，適當(dāng)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，力圖把農(nóng)民工和農(nóng)民納入到養(yǎng)老保險(xiǎn)的民生安全網(wǎng)中，是構(gòu)建和諧社會(huì)的題中應(yīng)有之義。

再次，養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)是全國(guó)性的權(quán)利，而不是地方性的權(quán)利。目前，受制于財(cái)政“分灶吃飯”和各地財(cái)政收入不均衡，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本上各自為政，公民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶無(wú)法在全國(guó)范圍內(nèi)流動(dòng)。這種以地方為本位，而不是以公民權(quán)利為本位的、“各自為政”的養(yǎng)老保險(xiǎn)格局應(yīng)盡快打破，否則，不僅公民養(yǎng)老權(quán)益的不平等性顯而易見，還妨礙了公民遷徙自由權(quán)的充分行使。日前頒布的《〈深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)企業(yè)員工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例〉實(shí)施規(guī)定》，是有益的破冰嘗試。其中最大的突破是非深圳戶籍員工養(yǎng)老門檻降低，取消了非深圳戶籍員工退休前5年連續(xù)繳費(fèi)的限制。這意味著，非深圳戶籍員工在養(yǎng)老的條件上和深圳戶籍員工平等，即只要累計(jì)繳費(fèi)滿15年，并達(dá)到法定退休年齡就可在深圳退休，按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。深圳市養(yǎng)老保險(xiǎn)的改進(jìn)是尊重憲法平等權(quán)的明智之舉，但就全國(guó)范圍而言，要實(shí)現(xiàn)公民養(yǎng)老權(quán)益的平等享有，當(dāng)務(wù)之急是養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，把各地養(yǎng)老保險(xiǎn)基金集中于中央基金平臺(tái)。

第四，養(yǎng)老保險(xiǎn)是公民的積極權(quán)利，同時(shí)也是政府應(yīng)盡的義務(wù)。養(yǎng)老保險(xiǎn)是國(guó)家與公民之間的一種社會(huì)契約。在契約的權(quán)利義務(wù)配置中，老有所養(yǎng)作為生存權(quán)的一項(xiàng)子權(quán)利，是一種靠國(guó)家的積極干預(yù)和支持來(lái)實(shí)現(xiàn)的權(quán)利，這與通過要求國(guó)家權(quán)力的完全不干預(yù)來(lái)確保公民自由的自由權(quán)，在基本權(quán)利的內(nèi)容上，兩者是相異的。政府應(yīng)運(yùn)用法律、財(cái)政等手段切實(shí)保證公民養(yǎng)老權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。近年來(lái)，養(yǎng)老保險(xiǎn)資金被挪用的事情屢見不鮮，養(yǎng)老保險(xiǎn)資金缺口也非常嚴(yán)重，使得公眾對(duì)這一社會(huì)契約產(chǎn)生某種擔(dān)心和較低的信任度。要想重塑養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域的政府公信力，促成公民對(duì)這一社會(huì)契約的積極合作與熱情參與。一方面，政府應(yīng)該義無(wú)反顧地承擔(dān)起償還歷史債務(wù)的責(zé)任，利用近年來(lái)良好的財(cái)政狀況，盡早彌補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金的巨大缺口，解除公眾對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的后顧之憂；另一方面，應(yīng)該盡快出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，建構(gòu)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的法律保護(hù)傘。比如《美國(guó)聯(lián)邦刑法典》中規(guī)定了“侵占養(yǎng)老金與福利基金罪”，新加坡在《中央公積金法》中更是設(shè)專章規(guī)定了針對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)各類犯罪行為。這些做法殊值借鑒。這樣，政府積極履行自己的契約義務(wù)，養(yǎng)老保險(xiǎn)在與居民儲(chǔ)蓄罐的PK中勝出也就自然而然了。（作者單位：武漢大學(xué)法學(xué)院）

2007-3-15 14:12:00 莊漢   長(zhǎng)江日?qǐng)?bào)