黨的十六屆六中全會明確提出要“適應(yīng)人口老齡化、城鎮(zhèn)化、就業(yè)方式多樣化，逐步建立社會保險、社會救助、社會福利、慈善事業(yè)相銜接的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”。要實現(xiàn)這一宏偉目標(biāo)，首先，必須從戰(zhàn)略的高度，對覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系進行總體設(shè)計。在此，筆者結(jié)合我國城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)的總體形勢和任務(wù)，重點闡述建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保障制度的必要性、可行性及實踐前景。

一、建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保障制度的重要性

(一)建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保障制度是各級黨委和政府的基本職責(zé)

建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老保障制度，讓人人享有社會保障，是造福人民的事業(yè)。它關(guān)系廣大人民群眾的切身利益，也關(guān)系經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。各級黨委和政府要把城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障工作作為關(guān)心群眾、促進社會和諧的大事，擺上重要議事日程，不斷加強和改善領(lǐng)導(dǎo)。各級政府要把養(yǎng)老保障事業(yè)發(fā)展列入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，確定發(fā)展目標(biāo)和重點，并采取切實有效的措施保證規(guī)劃的落實。

(二)建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保障制度是全面建設(shè)小康社會的必然要求

黨的十六屆六中全會作出了“逐步建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”和“有條件的地方探索建立多種形式的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度”的重大政治決策；“十一五”規(guī)劃綱要和《中共中央、國務(wù)院關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》(中發(fā)[2006]1號)已把“建立與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)、與其他保障措施相配套的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度”作為推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，擺在了突出位置；《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》(國發(fā)[2006]5號)、《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)勞動保障部關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作指導(dǎo)意見的通知》(國辦發(fā)[2006]29號)、《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》(國發(fā)[2006]31號)等文件，對被征地農(nóng)民、農(nóng)民工和務(wù)農(nóng)農(nóng)民的社會保險工作都做了重要部署。

建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保障制度是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。在城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度體系已基本建立健全起來的情況下，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保障制度建設(shè)的任務(wù)就是要按照積極的社會保障政策的要求和突出重點、分類保障、分層管理、分步推進的策略，拿出一套適合中國國情的政策措施，并通過這些政策措施的實施，進一步將城鎮(zhèn)非職工居民和農(nóng)村居民納入社會養(yǎng)老保障體系，實現(xiàn)我國社會保障制度建設(shè)的歷史性轉(zhuǎn)折和跨越。

二、建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保障制度的可行性

目前，我國建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老保險制度的條件基本成熟，只要順勢而為，對現(xiàn)行政策進行微調(diào)，讓人人享有社會保障是可行的。其可行性主要體現(xiàn)在以下幾方面：

(一)建立城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保障制度的經(jīng)濟社會條件基本具備

近幾年來，以城鎮(zhèn)職工為重點的社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)力度不斷加大，覆蓋面不斷擴大，保障水平不斷提高。與此同時，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度試點工作已經(jīng)展開，被征地農(nóng)民、農(nóng)民工和務(wù)農(nóng)農(nóng)民也逐步納入社會保障體系，社會養(yǎng)老保障制度覆蓋的對象不再主要是城鎮(zhèn)職工，而是城鎮(zhèn)非職工居民和農(nóng)村居民等低收入群體在內(nèi)的全體居民，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老保障制度隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展已取得了初步進展。2006年，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值超過20萬億元，財政收入達到
3.9萬億元，中央和地方國有資產(chǎn)管理監(jiān)督委員會監(jiān)管的1190家企業(yè)國有資產(chǎn)超過20萬億元。隨著經(jīng)濟實力的增強，財政收入的不斷攀高和儲蓄率的上升，中國正進入推進社保體制改革和建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障制度的較好時機。

(二)制度多元化奠定了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障制度的基礎(chǔ)

黨的十六屆六中全會已經(jīng)明確了建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老保險制度的新思路和“實行基本養(yǎng)老金基礎(chǔ)部分全國統(tǒng)籌”的新目標(biāo)。但目前我國以國有企業(yè)和集體企業(yè)職工為主體的正規(guī)就業(yè)群體
84.8%都已被企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度所覆蓋，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度進一步擴面的空間已經(jīng)非常狹小。要進一步擴大社會保障制度的覆蓋面，潛在的對象只能是以農(nóng)民工和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員為主體的非正規(guī)就業(yè)群體以及低收入居民。由于現(xiàn)行制度繳費和待遇水平的高門檻，這部分占我國總?cè)丝?6%以上的低收入社會群體又是企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度所難以覆蓋的對象。

為破解擴大社會養(yǎng)老保險制度覆蓋面的難題，國發(fā)[2006]5號文件已經(jīng)明確提出了要制定建立適合農(nóng)民工的養(yǎng)老保險辦法；國辦發(fā)
[2006]29號文件明確提出了建立適合被征地農(nóng)民特點和需求的社會養(yǎng)老保障制度；六中全會已經(jīng)明確提出了探索建立多種形式的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。這些政策的實施，意味著被征地農(nóng)民、農(nóng)民工、務(wù)農(nóng)農(nóng)民和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員等低收入群體將以多種方式納入社會養(yǎng)老保險制度，也意味著社會養(yǎng)老保險制度經(jīng)過制度創(chuàng)新和制度多元化已具備覆蓋城鄉(xiāng)居民的可能。

(三)建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保障制度已成為勞動保障部門不可推卸的職責(zé)

目前為應(yīng)對人口日趨老齡化的難題，很多國家的養(yǎng)老保險制度模式正在由現(xiàn)收現(xiàn)付制度逐步向完全積累制轉(zhuǎn)型。我國在1997年明確了社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度改革方向，并努力實現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變：籌資模式從現(xiàn)收現(xiàn)付變?yōu)椴糠址e累、支付模式從收益確定型變?yōu)槔U費確定型、資金來源從完全由財政撥款變?yōu)橛烧?、企業(yè)和個人共同負擔(dān)。然而，這一社會統(tǒng)籌與個人積累相結(jié)合的制度在執(zhí)行中卻產(chǎn)生很多問題。一方面，用于當(dāng)代支付的社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金逐年入不敷出，導(dǎo)致以未來積累為目標(biāo)的個人養(yǎng)老金賬戶長期空賬運轉(zhuǎn)，個人賬戶有名無實、難以應(yīng)對老齡化難題；另一方面，存在保險覆蓋面狹窄、資本市場發(fā)展欠發(fā)達造成個人賬戶投資回報率低、難以應(yīng)對不同地區(qū)、群體、單位和個人利益的調(diào)節(jié)等諸多問題。如何探索一條更合適中國國情、能應(yīng)對城鎮(zhèn)化、人口老齡化、就業(yè)方式多樣化等方面挑戰(zhàn)的制度模式，是勞動和社會保障部門的重要職責(zé)。

三、建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保障制度的初步實踐

順應(yīng)國際上社會養(yǎng)老保險制度改革的趨勢，在我國建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保障制度，其制度取向就是要在原來的現(xiàn)收現(xiàn)付制度逐步過渡到部分積累制后，進一步向完全積累制過渡和轉(zhuǎn)型。國發(fā)
[2006]5號和國辦發(fā)[2006]29號文件的實施，既是制度建設(shè)目標(biāo)和思路的戰(zhàn)略性調(diào)整，也是完全積累制制度模式在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度實踐的基礎(chǔ)上，進一步由農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)低收入居民拓展的重要標(biāo)志。同時，也意味著覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老保障制度走向?qū)嵺`取得突破性進展的條件基本具備，意味著我國進一步向完全積累制過渡和轉(zhuǎn)型工作已經(jīng)啟動。

黨中央和國務(wù)院高度重視被征地農(nóng)民社會保障制度建設(shè)。自2004年以來相繼頒布了3個相關(guān)文件，在政策上實現(xiàn)了一系列突破，被征地農(nóng)民社會保障制度建設(shè)呈現(xiàn)出政策越來越完善、力度越來越大、可操作性越來越強、參保農(nóng)民越來越多、保障水平越來越高的趨勢。被征地農(nóng)民社會保障制度的建立是對我國社會保障體系的重要補充，填補了我國城鎮(zhèn)化進程中社會保障制度建設(shè)的空白，有效解決了被征地農(nóng)民的基本生活和長遠生計。同時，這也是城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保障制度率先走向?qū)嵺`的重大創(chuàng)新和突破。

在實踐中，被征地農(nóng)民處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的最前沿，將被征地農(nóng)民納入社會保障體系本身就會覆蓋城鄉(xiāng)居民。這種突破目前主要是以兩種方式實現(xiàn)的：

一是以新型農(nóng)保制度為依托，全面建立覆蓋被征地農(nóng)民和務(wù)農(nóng)農(nóng)民的社會保障制度。國辦發(fā)[2006]29號文件要求，要統(tǒng)籌考慮新老被征地農(nóng)民社會保障。盡可能地把符合條件的被征地農(nóng)民覆蓋入社會保障體系中是我們設(shè)計制度的初衷，但將務(wù)農(nóng)農(nóng)民納入社會保障體系，也是全面建設(shè)小康社會的要求。青島市的做法在建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障制度方面，有了實質(zhì)性的突破和進展。青島市《關(guān)于推進各市被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險工作的意見》(青政字[2005]119號)把被征地農(nóng)民社會保障與農(nóng)村社會保險工作結(jié)合起來，將所有符合規(guī)定(符合《土地承包法》規(guī)定被征地時享有第二輪土地承包權(quán)，且被征地后村人均農(nóng)業(yè)用地少于0.3畝的農(nóng)村集體經(jīng)濟成員)的被征地農(nóng)民都納入了新型農(nóng)村社會保險覆蓋范圍，從而使所有被征地農(nóng)民都加入了養(yǎng)老保險制度。青島市以農(nóng)保制度為依托，以被征地農(nóng)民社會保障制度建設(shè)為突破口，既保證了被征地農(nóng)民的基本生活，又極大地推進了覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障制度建設(shè)。例如該市成陽區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的覆蓋面高達到93%以上，極大地推進了建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障制度的進程。

二是分類指導(dǎo)，以建立適合被征地農(nóng)民特點的社會保障制度為突破口，逐步建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障制度。許多地區(qū)根據(jù)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)外及不同年齡段被征地農(nóng)民的特點，運用不同的辦法保障被征地農(nóng)民的基本生活和長遠生計，營造了一個更為日益成熟的、以被征地農(nóng)民社會保障制度建設(shè)為突破口、覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障制度的政策環(huán)境。如安徽省《關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)和社會保障工作的指導(dǎo)意見》(皖政[2005]63號)規(guī)定了城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)外被征地農(nóng)民適用的不同保障標(biāo)準，將被征地農(nóng)民分為4類：(1)已轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的被征地農(nóng)民，(2)符合城鎮(zhèn)居民最低生活保障條件的被征地農(nóng)民，(3)仍保留農(nóng)業(yè)戶口的被征地農(nóng)民，(4)符合農(nóng)村特困救助和農(nóng)村最低生活保障條件的被征地農(nóng)民。對不同類型的被征地農(nóng)民分別采取不同保障措施，適用4類不同保障標(biāo)準：(1)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度；(2)城鎮(zhèn)居民最低生活保障范圍；(3)農(nóng)村居民社會保障體系；(4)農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準。率先實現(xiàn)了養(yǎng)老保障制度對城鄉(xiāng)被征地居民的全覆蓋。

實踐中對不同地區(qū)和不同年齡段被征地農(nóng)民的劃分，考慮到了不同地區(qū)、不同年齡人群特點及其最迫切的需求，在制度設(shè)計上體現(xiàn)了養(yǎng)老保障制度的高度彈性、適應(yīng)性和可行性，基本實現(xiàn)了對城鄉(xiāng)被征地農(nóng)民的全覆蓋。這一探索性的制度創(chuàng)新經(jīng)驗，不僅可以適應(yīng)被征地農(nóng)民，也可以適應(yīng)、推廣到農(nóng)民工、務(wù)農(nóng)農(nóng)民、城鎮(zhèn)低收入和靈活就業(yè)群體等其他城鄉(xiāng)居民。上述經(jīng)驗的實質(zhì)就是探索建立城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保障制度的創(chuàng)新。這種創(chuàng)新既是符合國情的政策和制度創(chuàng)新，在世界上也是一個沒有先例、值得推廣的創(chuàng)舉。國際經(jīng)驗表明，真正具備覆蓋城鄉(xiāng)居民功能的社會養(yǎng)老保障制度，首先都是從農(nóng)民和自雇者開始的。因此，目前世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際機構(gòu)的一些權(quán)威專家對這一創(chuàng)舉都給予了高度評價。隨著時間的推移，這一制度創(chuàng)新對建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老保障制度的示范作用已經(jīng)開始顯現(xiàn)。

四、建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保障制度的初步構(gòu)想

根據(jù)國際經(jīng)驗和我國社會保障制度建設(shè)的現(xiàn)狀，要建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老保障制度，必須順應(yīng)大趨勢、實施大手筆、構(gòu)建大平臺，重點完成以下極具挑戰(zhàn)性的戰(zhàn)略任務(wù)：

(一)順應(yīng)大趨勢，推進制度的大創(chuàng)新和大轉(zhuǎn)型

社會主義和諧社會應(yīng)該確立人人享有社會保障的新理念；應(yīng)該建立可覆蓋城鄉(xiāng)居民、可持續(xù)發(fā)展的社會養(yǎng)老保障制度；應(yīng)該順應(yīng)城鎮(zhèn)化、人口老齡化、就業(yè)方式多樣化、經(jīng)濟全球化的大趨勢，適應(yīng)工農(nóng)、城鄉(xiāng)、地區(qū)差別還比較大的特殊國情，使城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度適應(yīng)人口流動不斷加快的新形勢、通過制度創(chuàng)新，有效調(diào)節(jié)不同年齡、不同收入、不同地區(qū)之間的利益關(guān)系而實現(xiàn)制度的全覆蓋和制度的可持續(xù)發(fā)展。為此，一要實現(xiàn)制度的大創(chuàng)新，建立以個人賬戶為基礎(chǔ)的彈性的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障制度。目前，這種具有廣泛適應(yīng)性和可推廣性的彈性養(yǎng)老保障制度模式，在實踐中已基本成形。這種創(chuàng)新既是對傳統(tǒng)社會保險制度理論和實踐的挑戰(zhàn)，又是適應(yīng)中國國情的重大制度創(chuàng)新。實踐中，被征地農(nóng)民、農(nóng)民工、務(wù)農(nóng)農(nóng)民和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員等低收入群體正以多種參保方式納入新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。實踐證明，在從城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟社會向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的社會轉(zhuǎn)型過程中，該制度模式既具備適應(yīng)不同地區(qū)、群體、單位和個人的特點與需求的功能，又具備實現(xiàn)讓更多的人享有社會保障、逐步提高繳費和保障水平，促進制度相對統(tǒng)一的功能。二要推進制度的大轉(zhuǎn)型。目前城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險實行的是統(tǒng)賬結(jié)合的制度模式，但絕大多數(shù)地區(qū)實際運行的大多是現(xiàn)收現(xiàn)付的制度模式。制度改革和轉(zhuǎn)型的可能方向是合理調(diào)整制度建設(shè)思路，以個人帳戶為目標(biāo)，逐步提高單位繳費進入個人賬戶的比例，加快做實個人賬戶的進程，同時逐步縮小統(tǒng)賬賬戶比例。作為制度的重大轉(zhuǎn)型，考慮到制度轉(zhuǎn)型啟動之初財政投入的有限，及現(xiàn)有社保基金保值增值難等問題，為緩解財政的當(dāng)期支付壓力，可選擇主要由國有資產(chǎn)變現(xiàn)收入維持現(xiàn)收現(xiàn)付制度，個人賬戶待制度運行一段時期后再逐步做實做大。三要加快建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。為建立這一社會保障制度，讓農(nóng)村居民人人享有社會保障，要采取由經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)向經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)逐步推進、由富裕群體向廣大農(nóng)民逐步推進的策略，按照低標(biāo)準、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移、能銜接、有彈性的原則，探索建立與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)、與新型合作醫(yī)療和最低生活保障等制度相配套的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。

(二)運用大手筆，破解籌資和基金增值大難題

一要建立參保補貼制度，逐步提高補貼標(biāo)準。政府可通過實行繳費補貼、基金貼息、待遇調(diào)整、老人直補等多種參保補貼方式，建立個人繳費、單位或集體補助、政府補貼的多元化籌資機制，引導(dǎo)扶持城鄉(xiāng)居民普遍參加社會養(yǎng)老保障制度；要研究建立中央財政對計劃生育家庭等重點社會群體、中西部地區(qū)、貧困群體的參保補貼進行轉(zhuǎn)移支付的辦法和機制；要研究將僅僅用于城鎮(zhèn)居民社會統(tǒng)籌的資金轉(zhuǎn)為用于城鄉(xiāng)居民均等的參保補貼資金，逐步建立與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的公平普惠的參保補貼制度，實行基本養(yǎng)老金的全國均等。二要實行政策大突破，實現(xiàn)基金投資政策的大跨越。目前，我國社會保障制度建設(shè)已進入了一個需要將基金投資管理作為制度建設(shè)重要任務(wù)的新階段。在全球化的大背景下，隨著我國社會保障制度改革的深入和城鄉(xiāng)社會保障基金積累規(guī)模的不斷擴大，其投資管理政策，是選擇市場化的投資方向，還是發(fā)行特種國債；是以追求收益為重，還是以規(guī)避風(fēng)險為重，如何確?；鸢踩驮鲋担呀?jīng)成為社會保障基金發(fā)展十字路口必須做出的歷史抉擇。因此，需要在研究國內(nèi)外經(jīng)驗和確保基金安全的基礎(chǔ)上，一方面可研究制定向社會保障基金發(fā)行特種國債為主的有中國特色的社會保障基金投資管理政策和辦法，促進資本的形成和政府責(zé)任的延伸，促進我國社會保障制度的可持續(xù)發(fā)展、社會保障基金的長期平衡。另一方面，可研究制定由商業(yè)銀行向社會保障基金發(fā)行特種產(chǎn)品為主的社會保障基金投資管理政策和辦法，促進社會保障基金向市場化投資的大跨越。三要通過政策、制度和機制的全方位創(chuàng)新，將潛在的社會保障資源變?yōu)楝F(xiàn)實的社會保障資源，彌補社會保障資金的不足和缺口。如通過國有資產(chǎn)變現(xiàn)、外匯儲備投資，城鄉(xiāng)居民儲蓄投入、土地換保障等多種方式籌集社會保障資金。

(三)構(gòu)建大平臺，建立決策、經(jīng)辦和監(jiān)管一體化的管理體系

一是成立國家和省級社會養(yǎng)老保障仿真計算中心，構(gòu)建國家和地區(qū)城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保障制度和政策優(yōu)化的仿真平臺，在對人口總量、人口結(jié)構(gòu)、期望壽命、宏觀經(jīng)濟、金融市場、財政投入和基金收益等敏感性因素進行預(yù)測的基礎(chǔ)上，通過仿真計算，對國家和地區(qū)社會養(yǎng)老保障制度和政策及時進行優(yōu)化調(diào)整，確保決策的科學(xué)化；二是借助銀行等商業(yè)金融機構(gòu)，加快“金保工程”建設(shè)進程，提升管理的現(xiàn)代化水平和工作效率；三是建立城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保障制度和工作績效評估體系，對決策、經(jīng)辦和基金安全增值進行全過程的動態(tài)監(jiān)管。

2007年7月13日 《經(jīng)濟要參》