一、建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度勢在必行

(一)當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保障仍處于“制度真空”狀態(tài)

我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度始建于20世紀(jì)90年代初，1992年民政部制定下發(fā)了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》(以下簡稱《基本方案》)，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作在各地廣泛開展。截至1999年底，參保人數(shù)約8 000萬人。自1999年始，國務(wù)院開始對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作進行清理整頓，指出我國農(nóng)村尚不具備普遍實行社會保險的條件，要求停止接受新業(yè)務(wù)，有條件的過渡為商業(yè)保險。至此，中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)基本處于停滯狀態(tài)。截至2006年底，全國有31個省、直轄市、自治區(qū)的1 905個縣(市、區(qū)、旗)不隨程度地開展了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作，積累保險基金354億元，5 374萬農(nóng)民參保。據(jù)統(tǒng)計，近年來，我國農(nóng)村社會保障覆蓋率只有3％，城鄉(xiāng)社會保障覆蓋率比例為22：1，城鄉(xiāng)人均社會保障費的比例為24：1，可以說，到目前為止，我國農(nóng)村仍舊缺乏真正意義上的社會養(yǎng)老保險制度。導(dǎo)致傳統(tǒng)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度失效的原因，主要有三個方面：

其一，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金難以實現(xiàn)保值增值致使傳統(tǒng)制度缺乏可持續(xù)性。傳統(tǒng)農(nóng)村養(yǎng)老保險基金是以縣為單位統(tǒng)一管理，基金保值增值方式主要是購買高利率財政債券和存人銀行，不直接進行投資，致使參保農(nóng)戶實際收益率非常低，有的甚至為負(fù)收益率，嚴(yán)重打擊了農(nóng)戶參保的信心。

其二，政治責(zé)任和經(jīng)濟責(zé)任的缺失是導(dǎo)致制度失效的重要原因。政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度中的責(zé)任，包括政治責(zé)任與經(jīng)濟責(zé)任兩方面。政治責(zé)任主要指出臺專門性的法規(guī)、規(guī)章，組織引導(dǎo)農(nóng)民參保以及采取合適的強制形式。而農(nóng)村社會養(yǎng)老保險沒有專門的法規(guī)或規(guī)章，各地實施辦法基本上是在《基本方案》的基礎(chǔ)上稍做修改后形成的，這些辦法普遍缺乏法律效力，導(dǎo)致制度的建立、撤消，費用的籌集、運用以及養(yǎng)老金的發(fā)放很多時候按地方政府的意愿執(zhí)行。政策法規(guī)滯后，不僅使制度缺乏保障，還給制度運行帶來了一系列問題，如保險對象不明確、保險資金來源不穩(wěn)定、管理混亂等。經(jīng)濟責(zé)任主要體現(xiàn)為給農(nóng)民參保提供補貼性支持、對養(yǎng)老保險金提供保值補償、為農(nóng)村社保機構(gòu)提供經(jīng)費支持等。傳統(tǒng)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度堅持“個人交納為主，集體補助為輔，國家給予政策撫持”原則，其中“集體補助為輔’’難以落實，“國家給予政策扶持”集中體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工參保，集體補助部分可稅前列支，而農(nóng)民參保并沒有得到直接財政支持。因此，我國絕大部分農(nóng)民是在沒有任何補貼的情況下參加傳統(tǒng)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的，制度已退化為農(nóng)民的自愿儲蓄制度，不具有社會性和保障性。

其三，待遇水平偏低與從基金中提取管理費使傳統(tǒng)制度喪失吸引力?！痘痉桨浮芬?guī)定農(nóng)民交納保險費時，可根據(jù)自己的實際情況分2元、4元、6元、8元……20元，共10個繳費檔次。由于長期以來，我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平普遍偏低，加上農(nóng)民對制度缺乏信心，大都選擇每月2元的最低檔次保費。長此以往，將直接導(dǎo)致參保農(nóng)戶的基本生活難以保障，養(yǎng)老保障的目的難以實現(xiàn)。在基金管理方面，《基本方案》允許直接從基金中提取3％的管理費，來彌補業(yè)務(wù)經(jīng)費的不足。在政府投人和資金扶助均十分缺乏的情況下，農(nóng)民感覺不僅要“自己養(yǎng)自己”，還要“出錢養(yǎng)活龐大的農(nóng)保機構(gòu)與人員”，難以獲得農(nóng)民的認(rèn)同與支持。

(二)土地保障功能與家庭保障功能持續(xù)弱化

隨著市場經(jīng)濟體制改革的深入，工業(yè)化、城市化進程的加快，家庭和土地這兩類傳統(tǒng)保障方式的功能持續(xù)弱化，由此放大了農(nóng)村人口老齡化的社會風(fēng)險。

其一，家庭保障功能弱化。我國工業(yè)化和城市化的發(fā)展引發(fā)了大規(guī)模的“鄉(xiāng)——城”人口遷移，其結(jié)果是子女遠離鄉(xiāng)村成為城市工人，代際空間距離不斷拉大，土地和家庭財產(chǎn)不再成為束縛子女養(yǎng)老的工具，傳統(tǒng)家庭保障模式的基礎(chǔ)正在逐漸動搖，養(yǎng)老保障功能正在快速走向衰弱。

其二，土地保障功能弱化。土地保障功能弱化的原因是：一是20世紀(jì)90年代以來，受國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境變化的沖擊，農(nóng)產(chǎn)品價格持續(xù)下跌，單位農(nóng)產(chǎn)品成本極高，農(nóng)民從土地上獲得的收入在其收入結(jié)構(gòu)中所占比重持續(xù)下降，農(nóng)民對土地的依賴減少；二是農(nóng)村土地實行小規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)產(chǎn)品收益率一直不高，土地集體所有制又限制了農(nóng)民對土地財產(chǎn)變現(xiàn)的能力，農(nóng)民土地負(fù)擔(dān)沉重；其三是我國農(nóng)村人多地少，城市化進程的加快使我國耕地消失的速度比農(nóng)業(yè)人口消失的速度更快，大量土地被征用。

(三)“鄉(xiāng)——城”人口遷移加速農(nóng)村人口老齡化進程

自20世紀(jì)90年代以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制改革的不斷深入，各種限制人口流動的政策和制度得以不斷消除，人口遷移的自主性和流動性不斷加強，特別是人口從農(nóng)村向城鎮(zhèn)地區(qū)的遷移，規(guī)模逐漸增大，基本進人一個持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展過程。我國農(nóng)村剩余勞動力向城市大規(guī)模轉(zhuǎn)移已經(jīng)成為不爭的事實。據(jù)估計，1987年我國人口遷移規(guī)模超過3 000萬，1994年超過4 000萬，到2000年已經(jīng)接近6 300萬，遷移率接近5％。據(jù)預(yù)測，從2000年到2050年，我國農(nóng)村向城鎮(zhèn)遷移人口總規(guī)模累計將達到3．96億人，年均遷移近800萬人。其中，農(nóng)村經(jīng)濟活動人口(15～59歲)向城鎮(zhèn)遷移總數(shù)將達到3．35億，年均遷移670萬人。①

如此大規(guī)模的“鄉(xiāng)——城”人口遷移，特別是農(nóng)村青壯年勞動力向城鎮(zhèn)遷移，在給城鎮(zhèn)帶來經(jīng)濟繁榮的同時，導(dǎo)致農(nóng)村人口年齡結(jié)構(gòu)失衡，老年撫養(yǎng)系數(shù)急劇增大，農(nóng)村人口老齡化程度大大超過城市。測算結(jié)果還顯示②，從2008年起，遷移后的農(nóng)村60歲以上老年人口撫養(yǎng)比將從19．57％快速上升到2022年的30·28％、2031年的40．72％、2050年的44．59％，這也意味著在2008年將由5個經(jīng)濟活動人口贍養(yǎng)1位老年人，而到2050年將出現(xiàn)2個經(jīng)濟活動人口贍養(yǎng)1位老年人，屆時農(nóng)村人口老齡化程度將空前沉重。并且，同期遷移后的農(nóng)村人口總撫養(yǎng)比也將快速上升，到2052年將達到75．95％。

國內(nèi)外專家一般認(rèn)為，中國改革開放以來享受了20多年的人口紅利將在未來15年左右的時間內(nèi)枯竭，人口紅利的轉(zhuǎn)折點將在“十一五”期間到來。隨著“劉易斯轉(zhuǎn)折點”的出現(xiàn)，勞動力由充裕轉(zhuǎn)變?yōu)槎倘?，其所帶來的一系列有利于?jīng)濟發(fā)展和社會革新的外部條件也將逐漸消失，如果我們不抓住當(dāng)前有利時機建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老社會保障體系，一旦人口紅利所創(chuàng)造的最佳改革時機消失，覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老社會保障體系建設(shè)將舉步維艱。

       二、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度框架設(shè)想

(一)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度模式：最低養(yǎng)老金(零支柱)+農(nóng)村養(yǎng)老保險個人賬戶

2007年，《勞動和社會保障部、民政部、審計署關(guān)于做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和被征地農(nóng)民社會保障工作有關(guān)問題的通知》(勞社部發(fā)[2007]3l號)規(guī)定，“以農(nóng)村有繳費能力的各類從業(yè)人員為主要對象，完善個人繳費、集體(或用人單位)補助、政府補貼的多元化籌資機制，建立以個人賬戶為主、保障水平適度、繳費力靈活、賬戶可隨人轉(zhuǎn)移的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度和參保補貼機制。有條件的地區(qū)也可建立以個人賬戶為主、統(tǒng)籌調(diào)劑為輔的養(yǎng)老保險制度?！庇纱吮砻鳎覈滦娃r(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度將是一個以個人賬戶主、統(tǒng)籌調(diào)劑為輔的模式。

建國以來，我國農(nóng)民為國家工業(yè)化建設(shè)和經(jīng)濟社會發(fā)展作出了重要貢獻，然而農(nóng)業(yè)在為國家提供巨韌累而承受重負(fù)的同時，卻失去了自身的發(fā)展條件，這對廣大農(nóng)民來說是不公平的，政府有責(zé)任對農(nóng)民多每承受的重大損失做出補償。從“鄉(xiāng)——城”人口遷移的角度來說，農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)遷移為城鎮(zhèn)帶來了“人口紅利”，緩解了城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度的財務(wù)壓力。因此，政府宜重新定位在農(nóng)村社會保險中的責(zé)任，建立以財政補貼為主導(dǎo)的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。

在新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度模式的設(shè)計中，筆者以為，我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度應(yīng)實行“最低養(yǎng)老金+個人賬戶”的模式，其中個人賬戶歸集體農(nóng)民繳費與集體補助；體現(xiàn)收入再分配和國家責(zé)任的貶補貼，則專門為每位參保農(nóng)民建立一個標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、非繳費型的最低養(yǎng)老金。

將農(nóng)村社會養(yǎng)老保險財政補貼機制與農(nóng)村最低生活保障制度結(jié)合，建立一個“零支柱”最低養(yǎng)老盆度，將是我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)的一項重要創(chuàng)新，其目的在于：第一，對農(nóng)村老年人而言，兩項制度的保障水平和目標(biāo)都是以為他們提供最基本的生活保障，消除老年貧困為目標(biāo)的；第二，兩項制度都屬于非繳費型的制度，資金來源于政府的財政收入；第三，兩項制度在農(nóng)村可以按照相同的計發(fā)單位發(fā)放保障金，即以單人戶作為基本的計算單位，兩項制度整合后，政府財政補貼可以按照人頭補貼，作為人均補貼進入到最低養(yǎng)老金賬戶中，這有利于提高制度的公平性，增強農(nóng)民參保積極性。

預(yù)測顯示，未來我國農(nóng)村老年人口在1億人左右，按照每位農(nóng)村老人每月補助100元，每年的財政補貼總額為1200億元，相當(dāng)于2007年全國財政收入的2％。而與此同時，建立財政補貼型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度之后，還將從兩個方面減少財政補貼規(guī)模：一是將通過減少農(nóng)村最低生活保障對象和“五?！睂ο蟮姆绞綔p少財政補貼；二是可能通過將參保農(nóng)民“退休年齡”延長到65歲或根據(jù)參保農(nóng)民勞動能力狀況實行彈性“退休年齡”和“土地?fù)Q保障”的方式減少財政補貼。

(二)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險待遇水平：?；?繳費確定型

結(jié)合“最低養(yǎng)老金+個人賬戶”的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度模式，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的待遇水平也將采取“保基本+繳費確定型”模式。“?；尽钡囊饬x在于通過實施“最低養(yǎng)老金制度”，實現(xiàn)人人享有基本

生活保障、免除老年貧困的目的，使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的保障標(biāo)準(zhǔn)與我國現(xiàn)階段生產(chǎn)力水平和國家、社會經(jīng)濟承受能力相適應(yīng)。因此，當(dāng)前政府應(yīng)整合各類支農(nóng)惠農(nóng)資金的使用方向，采取繳費補貼、基金帖息、待遇調(diào)整、老人直補等多種補貼方式，探索各級財政直接建立用于支持農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)的專項資金，將其主要用于引導(dǎo)扶持和激勵農(nóng)民參保。與此同時，集體經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，也應(yīng)在農(nóng)戶繳費和政府補貼的基礎(chǔ)上，根據(jù)實際情況給予適當(dāng)補助，從而體現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平與基本生活水平間的差異。

“繳費確定型”是指農(nóng)村社會養(yǎng)老保險個人賬戶制度應(yīng)采取的給付方式，強調(diào)養(yǎng)老金待遇水平與繳水平直接關(guān)聯(lián)。采取“繳費確定型”農(nóng)村社會養(yǎng)老保險給付方式的目的在于：在強調(diào)農(nóng)民繳費積累的個人產(chǎn)權(quán)的同時，增強農(nóng)民參保的積極性，提高參保農(nóng)民的養(yǎng)老保障待遇水平，滿足不同收入群體的養(yǎng)老保障需求。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險個人賬戶制度一方面是為了鼓勵農(nóng)民自我保障責(zé)任，滿足不同收入群體的養(yǎng)老保障需求;另一方面也是為了實現(xiàn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度的銜接，為農(nóng)村勞動力在城鄉(xiāng)之間轉(zhuǎn)移和遷移提供便利。

       三、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金管理的模式創(chuàng)新

選擇了基金積累制就必須有相應(yīng)的投資手段，治理結(jié)構(gòu)與管理模式是確保基金安全的基礎(chǔ)保障，也是基金運營監(jiān)管的前提和基礎(chǔ)。實行以個人賬戶為主的基金積累制模式與基金投資是一對“孿生兄弟”。從城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度模式改革的過程中看，建立“實賬”運行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險個人賬戶基金在未來也將面臨通貨膨脹和經(jīng)濟增長等風(fēng)險，實現(xiàn)基金的保值增值是建立個人賬戶的應(yīng)有之義對我國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險個人賬戶養(yǎng)老基金進行投資運營，已成為理論界與實務(wù)界的共識。選擇合理科學(xué)的基金治理結(jié)構(gòu)與管理模式，對于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險個人賬戶基金的保值增值顯得同樣重要。

(一)推行委托投資型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金管理模式

根據(jù)國際主流趨勢和我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險個人賬戶基金的性質(zhì)，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險個人賬戶基金應(yīng)首選委托投資管理型基金管理方式。

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險個人賬戶基金屬于基本保障項目，但采取基金積累制籌資方式，各級財政不提供擔(dān)保。因此，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險個人賬戶基金的治理結(jié)構(gòu)應(yīng)采取省級農(nóng)保經(jīng)辦機構(gòu)作為受托人和(或)賬戶管理人，將養(yǎng)老保險基金的投資管理權(quán)和托管權(quán)分別委托外部競爭性商業(yè)機構(gòu)的管理模式；省級農(nóng)保經(jīng)辦機構(gòu)在不具備能力的前提下，可以將養(yǎng)老保險基金的賬戶管理權(quán)委托給商業(yè)機構(gòu)。省級農(nóng)保經(jīng)辦機構(gòu)、基金管理服務(wù)機構(gòu)在從事個人賬戶養(yǎng)老保險基金管理服務(wù)過程中必須接受社會保障基金監(jiān)管機構(gòu)和金融監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督檢查。

(二)探索銀行質(zhì)押貸款型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金管理方式

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險個人賬戶基金委托商業(yè)銀行進行質(zhì)押貸款的方式是當(dāng)前我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點過程中部分地區(qū)探索的一項措施，就是由農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理部門將農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金委托給商業(yè)銀行，再由商業(yè)銀行按照委托要求將農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金資產(chǎn)進行質(zhì)押貸款。目前做得比較好的地區(qū)，有新疆呼圖壁縣和四川通江縣，這兩個縣采取的方式都是：銀行委托貸款的對象必須是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的參保農(nóng)戶，質(zhì)押物是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險證，只是出質(zhì)的對象有所不同，新疆呼圖壁縣允許農(nóng)戶借證貸款，四川通江縣要求必須本人持證件貸款。在當(dāng)前我國政府財政支持與金融機構(gòu)小額信貸相對有限的條件下，積極探索農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金質(zhì)押貸款的基金管理方式具有重要的現(xiàn)實意義。

還應(yīng)看到，任何一家金融機構(gòu)均不能完全滿足農(nóng)村金融服務(wù)需求，只有通過有效的組合，才可以實現(xiàn)金融服務(wù)效應(yīng)的最大化。小額信貸能幫助農(nóng)民生產(chǎn)致富，而小額保險則能保護農(nóng)民努力積累起來的財富不受外來風(fēng)險的吞蝕。從金融機構(gòu)層面而言，小額信貸有了小額意外保險作為輔助，則可減少其信貸風(fēng)險，既能增加金融機構(gòu)向農(nóng)戶提供貸款的積極性，也可以緩解農(nóng)民因意外造成的信貸困境。多種形式的農(nóng)村小額人身保險作為一種農(nóng)村普惠性的服務(wù)措施，對于有效解決農(nóng)村養(yǎng)老保險基金保值增值問題，繁榮農(nóng)村金融市場、促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)都具有重要而獨特的作用。