中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)北京8月27日訊(記者 蘇琳) 在我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，針對不同群體的多種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并存，不同養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間相互獨(dú)立，同一養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下不同地區(qū)之間相互割裂，使養(yǎng)老保險(xiǎn)呈現(xiàn)“碎片化”狀態(tài)。養(yǎng)老保險(xiǎn)的“碎片化”，衍生出養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇不公平、制度運(yùn)行不經(jīng)濟(jì)、基金收支不可持續(xù)以及轉(zhuǎn)移接續(xù)困難等問題。因此，應(yīng)加快推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的有機(jī)整合，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)，消除“碎片化”帶來的不利影響。

20世紀(jì)90年來以來，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了一系列改革，先后建立起企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)等養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，有的地方還制定了針對城鎮(zhèn)無保障老人、農(nóng)民工和失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。由于這些針對不同群體的多種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并存，使得不同養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間相互獨(dú)立，同一養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下不同地區(qū)之間相互割裂，養(yǎng)老保險(xiǎn)呈現(xiàn)“碎片化”狀態(tài)。

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“多軌制”是歷史遺留問題。有專家指出，我國應(yīng)加快推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的有機(jī)整合，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)，消除“碎片化”帶來的不利影響，讓人人享有公平的養(yǎng)老待遇。

整合“碎片化”的養(yǎng)老金

“養(yǎng)老保險(xiǎn)制度漸進(jìn)式發(fā)展的道路，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的二元格局，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)的缺陷，以及群體利益和地區(qū)利益的存在，是導(dǎo)致我國養(yǎng)老保險(xiǎn)‘碎片化’的成因。”清華大學(xué)就業(yè)和社會(huì)保障研究中心主任楊燕綏認(rèn)為，養(yǎng)老保險(xiǎn)的“碎片化”，衍生出養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇不公平、制度運(yùn)行不經(jīng)濟(jì)、基金收支不可持續(xù)以及轉(zhuǎn)移接續(xù)困難等問題，對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來諸多不利影響。

“統(tǒng)籌層次低是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一個(gè)重要缺陷，各地區(qū)之間無法橫向調(diào)劑，各自為政，加劇了‘碎片化’程度?！敝袊缈圃菏澜缟绫Ｑ芯恐行闹魅梧嵄慕o記者舉了一個(gè)例子。比如，地區(qū)間養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)差距便對財(cái)政補(bǔ)貼形成巨大需求。1998-2010年養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)政補(bǔ)貼已累計(jì)高達(dá)1萬多億元，占2010年年末1.54萬億元累計(jì)余額的2/3。由于統(tǒng)籌層次低，養(yǎng)老金的投資方式改革也無從談起。目前，我國有2000多個(gè)社保統(tǒng)籌單位，很難集中管理運(yùn)營。而2010和2011年養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資回報(bào)率不到2%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有跑贏3.3%和5.4%的通脹率，造成養(yǎng)老金嚴(yán)重縮水。

而在“碎片化”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，最受病詬的則是機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革相對滯后。

為了適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌要求，上世紀(jì)90年代，國家在企業(yè)先行建立社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)單位保障向社會(huì)保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)變。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革相對滯后，總體上仍然實(shí)行單位退休養(yǎng)老制度，由此造成了養(yǎng)老“雙軌制”。上

海社科院城市與人口發(fā)展研究所研究員胡蘇云分析道，目前實(shí)行的退休制度其實(shí)是“三軌制”：政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位退休實(shí)行由財(cái)政統(tǒng)一支付的退休養(yǎng)老金制度，其中，第一軌的政府機(jī)關(guān)退休人員的退休金高于第二軌的事業(yè)單位退休人員，“第三軌”企業(yè)職工則實(shí)行由企業(yè)和職工本人按一定標(biāo)準(zhǔn)繳納的“繳費(fèi)型”統(tǒng)籌制度，享受的待遇低于上述兩軌。當(dāng)初的事業(yè)單位改革試點(diǎn)主要方向是將第二軌向下和企業(yè)退休人員進(jìn)行“并軌”，這樣形成的新的第二軌和第一軌之間的距離反而變大，試點(diǎn)方案受到阻力較大也是必然的。

5省市試點(diǎn)改革推動(dòng)緩慢

養(yǎng)老“雙軌制”是特定歷史時(shí)期的產(chǎn)物，目前已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，存在諸多弊端。事實(shí)上，2008年2月，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論并原則通過了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開展試點(diǎn)，與事業(yè)單位分類改革配套推進(jìn)。

這一改革大致思路是：對事業(yè)單位進(jìn)行分類，有行政職能的納入公務(wù)員勞動(dòng)保障體系，具有經(jīng)營性質(zhì)的事業(yè)單位，參照企業(yè)職工保障制度進(jìn)行改革。

牽涉3000萬“事業(yè)人”的養(yǎng)老改革由此啟動(dòng)。

記者了解到，在廣東省深圳市、中山市等地，不僅事業(yè)單位進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，公務(wù)員養(yǎng)老“并軌”也開始破冰。

“公務(wù)員、機(jī)關(guān)事業(yè)人員參保，既能給群眾起到帶頭示范作用，也是社會(huì)公平的要求。所以盡管這項(xiàng)改革阻力很大，但是我們還是進(jìn)行了有益嘗試?！睆V東省中山市社會(huì)保險(xiǎn)基金管理局局長張潔藝告訴記者，目前，中山市公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員全部參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。

然而，中山市的“并軌”也并非是繳費(fèi)方式、管理辦法等等方面的完全“并軌”。盡管公務(wù)員、事業(yè)單位人員與企業(yè)職工一樣，按月繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，并進(jìn)入個(gè)人賬戶，但是退休后，其待遇依舊按原有標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。養(yǎng)老金一部分從個(gè)人賬戶中出，差額部分由財(cái)政補(bǔ)齊。也就是說，公務(wù)員、事業(yè)單位人員每月的退休金由兩部分構(gòu)成：一部分由社保基金支付，與普通企業(yè)參保人待遇一樣。另一部分是社保養(yǎng)老金與原干部退休金標(biāo)準(zhǔn)之間的差額，按原有資金渠道解決，即財(cái)政撥款的，依舊由財(cái)政解決，單位自收自支的，依舊由單位解決。

“雖然在待遇上仍比企業(yè)職工優(yōu)越，但在國家沒有打破‘雙軌制’的情況下，已經(jīng)是一種探索。”張潔藝說。

5年過去了，相對于廣東省的“破冰”之舉，其他4個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)省市試點(diǎn)改革推動(dòng)緩慢，幾乎按兵不動(dòng)，他們或是處于思考當(dāng)中，或是尚在推進(jìn)中且無實(shí)質(zhì)性突破，或是進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)事業(yè)單位員工總?cè)藬?shù)、了解工資水平等“摸情況”的基礎(chǔ)性工作；而山西省則有多個(gè)企事業(yè)單位繼續(xù)沿用老的養(yǎng)老金制度。

顯然，改革推進(jìn)遲緩，并非僅僅是如人所說“養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)化必然會(huì)增加個(gè)人的負(fù)擔(dān)，是機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員擔(dān)心待遇會(huì)降低?！敝袊嗣翊髮W(xué)教授、中國社會(huì)保險(xiǎn)學(xué)會(huì)副會(huì)長鄭功成認(rèn)為，“由于這一改革牽涉到事業(yè)單位分類改革、事業(yè)單位人事管理制度改革等多項(xiàng)大部頭制度變動(dòng)，且改革對象涉及到中國大多數(shù)“專業(yè)技能人才”，因此改革阻力和難度甚大，相關(guān)制度設(shè)計(jì)仍需磨合、完善?！睂?shí)現(xiàn)不同社會(huì)養(yǎng)老保障體制的‘并軌’，與事業(yè)單位分類人事制度、工資制度、財(cái)政體制改革緊密相聯(lián)，需要同步推進(jìn)。

加強(qiáng)養(yǎng)老金頂層設(shè)計(jì)

機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的重要組成部份。實(shí)行機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)制度，以適應(yīng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人才流動(dòng)，增強(qiáng)職工隊(duì)伍的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，保證離退休人員按時(shí)足額領(lǐng)取養(yǎng)老金，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

針對新時(shí)期、新條件下，機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)出現(xiàn)的諸如各地機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策不規(guī)范，繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)比例、個(gè)人帳戶規(guī)模不統(tǒng)一，統(tǒng)籌層次低、繳費(fèi)與待遇水平不掛鉤、基金財(cái)務(wù)收支風(fēng)險(xiǎn)大等方面問題，鄭功成建議采取“三步走”給予解決。

第一步，盡快為機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員建立基本“養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”，實(shí)行與職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一樣的“統(tǒng)賬結(jié)合”的財(cái)務(wù)機(jī)制；第二步，對機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員待遇進(jìn)行結(jié)構(gòu)分解，將現(xiàn)在機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的退休金分解成“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金”與“職業(yè)年金”，前者與企業(yè)職工“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金”相同，后者與“企業(yè)年金”對應(yīng)；第三步，放棄機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金與工資增長掛鉤的機(jī)制，代之以與“企業(yè)職工養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法”一樣的機(jī)制。

記者了解到，國家已采取多種措施，積極推動(dòng)養(yǎng)老“雙軌制”所導(dǎo)致的不合理差距問題的解決。從2005年開始，我國連續(xù)9年提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平。

     “近幾年每年的調(diào)整幅度都達(dá)到10%。在此基礎(chǔ)上，我們注重向具有高級職稱的企業(yè)退休人員傾斜，使他們的待遇水平在普遍調(diào)整的基礎(chǔ)上又有所增加，一定程度上緩解了這一突出的矛盾?！比肆Y源和社會(huì)保障部副部長胡曉義告訴記者，人社會(huì)部正在進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，將在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候廣泛征求社會(huì)各界的意見，方案成熟后，所涉及的各項(xiàng)改革舉措將逐步實(shí)施。

記者了解到，人社部的這個(gè)“頂層設(shè)計(jì)”，除了養(yǎng)老金“雙軌制”待遇差別問題外，還包括應(yīng)對老齡化的資金安排，養(yǎng)老金的空賬、投資運(yùn)營、城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別、轉(zhuǎn)移接續(xù)問題，退休年齡問題，多層次養(yǎng)老保障問題，如何發(fā)展企業(yè)年金、職業(yè)年金、大病保險(xiǎn)等。

胡曉義說，養(yǎng)老金“雙軌制”之所以引起這么大的關(guān)注，說明它很復(fù)雜，所以才要進(jìn)行深入研究，才能拿出具體的、可操作的解決方案。制度的最終統(tǒng)一，也就是“并軌”，這個(gè)大方向是明確的。“所謂‘并軌’并不是簡單地把機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度‘并入’企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，而是朝著一個(gè)共同的方向改革和推進(jìn)，最終取消‘雙軌制’”。