2005年12月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》(以下簡稱《決定》，亦稱38號文)，規(guī)定有關(guān)企業(yè)職工基本養(yǎng)老金發(fā)放，將以參保繳費(fèi)年限為基礎(chǔ)，以計(jì)發(fā)基數(shù)、計(jì)發(fā)比例和計(jì)發(fā)月數(shù)調(diào)整為重點(diǎn)，以建立參保繳費(fèi)的激勵(lì)約束機(jī)制為出發(fā)點(diǎn)，以保障參保人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益為目標(biāo)，采取“新人新制度、老人老辦法、中人逐步過渡”的方法來設(shè)計(jì)。

養(yǎng)老新政借鑒遼寧經(jīng)驗(yàn)

在中國人口以高于現(xiàn)代化的速度進(jìn)入老齡化的形勢下，支撐養(yǎng)老的社會保障體系的建設(shè)發(fā)展尤其顯得急迫。自2000年以來，國家在東北三省，首先是在遼寧開展了以完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為主要內(nèi)容的社會保障體系建設(shè)的試點(diǎn)工作。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)儼然成為牽動著全國十幾億人口切身利益的問題，也自然成為人們普遍關(guān)注的焦點(diǎn)問題。全國看遼寧，而對試點(diǎn)省份的遼寧來說，養(yǎng)老問題一直是一個(gè)敏感的話題。

2006年2月，遼寧省勞動和社會保障廳副廳長蔣斌在一次有關(guān)勞動保障方面的會議上，解讀此《決定》的背景曾這樣定位：“這是黨中央、國務(wù)院繼 1997年部署全國統(tǒng)一企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，1998年提出實(shí)現(xiàn)‘兩個(gè)確?！?000年選定在遼寧進(jìn)行完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點(diǎn)之后，在完善企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和維護(hù)億萬職工養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益方面的又一次重大決策?！倍B(yǎng)老新政的出臺，用《決定》里的話來說，是“在充分調(diào)查研究和總結(jié)東北三省城鎮(zhèn)社會保障體系試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上”，國務(wù)院對完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度做出的決定。

遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院國民經(jīng)濟(jì)學(xué)博士邊恕曾以遼寧省養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)為例，專門做過養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)水平與財(cái)政負(fù)擔(dān)能力的課題研究。

在接受記者采訪時(shí)，他表示，此次養(yǎng)老新政是在遼寧試點(diǎn)的基礎(chǔ)上做出的。如果說政策本身對遼寧有新的影響，那影響也不是很大。此前，遼寧一直在堅(jiān)持按照 2000年12月25日國務(wù)院下發(fā)的《完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點(diǎn)方案》實(shí)施，做實(shí)個(gè)人賬戶，分賬管理，個(gè)人賬戶與社會統(tǒng)籌相結(jié)合一直是遼寧試點(diǎn)的重點(diǎn)。遼寧各地近幾年來的工作成績或許能說明這一點(diǎn)。

據(jù)記者手中掌握的來自遼寧省試點(diǎn)城市之一大連市的數(shù)據(jù)表明，2005年，大連市共征繳企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)41.7億元，完成計(jì)劃的119%，比上年增長7.5%；其中征繳個(gè)人賬戶基金13.45億元,完成計(jì)劃的134.5%，基金征繳率99.4%,個(gè)人賬戶做實(shí)率100%。大連市可謂在這上面下足了力氣，從繳費(fèi)窗口到工作重點(diǎn)方式的轉(zhuǎn)變都圍繞著養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)做實(shí)來進(jìn)行，并取得了明顯的效果。

養(yǎng)老新政重在激勵(lì)約束

與遼寧試點(diǎn)做實(shí)個(gè)人賬戶相同，養(yǎng)老新政中做實(shí)個(gè)人賬戶成為新政之“新”點(diǎn)之一。據(jù)記者了解，養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社會統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合，是黨的十四屆三中全會確定的原則，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)基金的部分積累。但在實(shí)際運(yùn)行中，由于養(yǎng)老保險(xiǎn)沒有歷史積累，而退休人員越來越多，為確保當(dāng)期發(fā)放，不得不動用了本應(yīng)留作積累的個(gè)人賬戶基金，致使個(gè)人賬戶形成空賬，形成政府的“隱形欠債”。政府的財(cái)政能力決定著承擔(dān)百姓養(yǎng)老能力的強(qiáng)弱。

邊恕給記者分析，西方發(fā)達(dá)國家財(cái)政收入占GDP的比重達(dá)到35％-50％，在雄厚的財(cái)政實(shí)力支撐下，發(fā)達(dá)國家用于社會保障的支出占到政府財(cái)政支出的 20％至30％。與此相比，我國財(cái)政支付能力十分有限，2002年的財(cái)政收入占GDP的比重為18％，而遼寧省2002年財(cái)政收入占GDP的比重僅為 7.3％。由于遼寧省財(cái)政收入占GDP的比重還很低，受此影響財(cái)政對養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的補(bǔ)助能力也很弱，因此中央政府連續(xù)三年給予了每年約70億元的補(bǔ)助，幫助遼寧省做實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶。當(dāng)然，隨著遼寧省經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和分配體制的理順，地方財(cái)政實(shí)力會逐步增強(qiáng)，用于支持養(yǎng)老保險(xiǎn)的支出能力也會隨之增強(qiáng)。

因而可以看出，養(yǎng)老保險(xiǎn)的“先收先支”不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的長遠(yuǎn)穩(wěn)健運(yùn)行，也難以保證老齡化到來時(shí)養(yǎng)老金的按時(shí)足額發(fā)放。為此，必須未雨綢繆，從現(xiàn)在開始就逐步做實(shí)個(gè)人賬戶。做實(shí)個(gè)人賬戶后，個(gè)人賬戶基金完全由個(gè)人繳費(fèi)形成，全部歸個(gè)人所有并且可以繼承，具有與統(tǒng)籌基金不同的私有屬性。這意味著，多工作———參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的工作時(shí)間長、多繳費(fèi)———個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)大，將來退休后就能多得養(yǎng)老金。

對于養(yǎng)老新政中新的養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，一直是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。養(yǎng)老新政體現(xiàn)廣大參保人員的切身利益。蔣斌解釋《決定》時(shí)提到“多繳就能多得”的激勵(lì)約束機(jī)制。按照新辦法，參保人員每多繳費(fèi)一年，基礎(chǔ)養(yǎng)老金增發(fā)一個(gè)百分點(diǎn)，上不封頂。

2006年以前的養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，是只要繳費(fèi)滿15年以上的，基礎(chǔ)養(yǎng)老金都按當(dāng)?shù)芈毠て骄べY的20%計(jì)發(fā)，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金按賬戶儲存額的1/120計(jì)發(fā)。這種計(jì)發(fā)方法存在兩個(gè)問題：一是缺乏激勵(lì)約束機(jī)制，繳費(fèi)15年以上的參保人員多繳不能多得，一些人繳費(fèi)滿15年就不再繳費(fèi)。二是不符合退休人員實(shí)際情況，按現(xiàn)行計(jì)發(fā)辦法個(gè)人賬戶儲存額領(lǐng)取10年后就領(lǐng)完了。因此，《決定》改革了基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，從機(jī)制上引導(dǎo)、鼓勵(lì)人們參保繳費(fèi)，形成激勵(lì)約束機(jī)制。

此次計(jì)發(fā)辦法改革，是以參保繳費(fèi)年限為基礎(chǔ)，以計(jì)發(fā)基數(shù)、計(jì)發(fā)比例和計(jì)發(fā)月數(shù)調(diào)整為重點(diǎn)，采取“新人新制度、老人老辦法、中人逐步過渡”的方式來設(shè)計(jì)的。對于“老人”———《決定》實(shí)施前已經(jīng)退休的人員，仍按國家原有規(guī)定發(fā)給基本養(yǎng)老金，并隨以后基本養(yǎng)老金調(diào)整而增加養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。對于“新人”———《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》(國發(fā)【1997】26號)實(shí)施后參加工作的參保人員，其繳費(fèi)年限累計(jì)滿15 年，退休后將按月發(fā)給基本養(yǎng)老金。他們的基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成。退休時(shí)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)以當(dāng)?shù)厣夏甑自趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費(fèi)工資的平均值為基數(shù)，繳費(fèi)每滿1年發(fā)給1%。個(gè)人賬戶養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人賬戶儲存額除以計(jì)發(fā)月數(shù)，計(jì)發(fā)月數(shù)根據(jù)職工退休時(shí)城鎮(zhèn)人口平均預(yù)期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定。以繳費(fèi)35年計(jì)算，他們的基本養(yǎng)老金替代率為59.2％，較改革前的目標(biāo)替代率58.5％要略高。而比較復(fù)雜的“中人”———《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》(國發(fā)【1997】26號)實(shí)施前參加工作、此次《決定》實(shí)施后退休且繳費(fèi)年限累計(jì)滿 15年的人員，由于他們以前個(gè)人賬戶的積累很少，退休后在發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上，國家會再發(fā)給過渡性養(yǎng)老金。各地將制定具體的過渡辦法，實(shí)行過渡政策，按照新計(jì)發(fā)辦法，養(yǎng)老金不減少發(fā)放，需要增加的逐步增加，以保證他們的待遇水平不下降，且能有所提高。

此次實(shí)施的養(yǎng)老新政，除了確保養(yǎng)老金足額發(fā)放，不產(chǎn)生新的拖欠之外，養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面將進(jìn)一步擴(kuò)大，對于城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工、個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員都要參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。個(gè)人賬戶的規(guī)模統(tǒng)一由本人繳費(fèi)工資的11%調(diào)整為8%，并且全部由個(gè)人繳費(fèi)形成，單位繳費(fèi)不再劃入個(gè)人賬戶。單位繳費(fèi)將全部用于社會統(tǒng)籌，確保當(dāng)期的基本養(yǎng)老金發(fā)放；個(gè)人繳費(fèi)則全部用于積累，用于本人將來養(yǎng)老保障。

記者從遼寧省勞動和社會保障廳的相關(guān)人員處了解到，遼寧省針對此次《決定》正在測算，預(yù)計(jì)下半年會出臺相應(yīng)的“中人”過渡辦法以及其他詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則。

養(yǎng)老新政統(tǒng)一制度安排

針對養(yǎng)老新政，除了政府部門人士針對新政解讀細(xì)節(jié)之外，有關(guān)專家也稱，這是中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正在走向定型的標(biāo)志。

中國社會保障研究中心主任鄭功成回答媒體提問時(shí)，認(rèn)為此次新政是要實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的穩(wěn)定性、可靠性、公平性目標(biāo)，要求統(tǒng)一制度安排。其中制度結(jié)構(gòu)的兩大部分，即社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶的結(jié)構(gòu)比例的統(tǒng)一，顯然是最基礎(chǔ)性的工作。從新政可以看出，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正在走向定型，這就是社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶的結(jié)合是相互獨(dú)立運(yùn)行的板塊式結(jié)構(gòu)，其中社會統(tǒng)籌部分構(gòu)成制度的主體，其基金由參保單位繳費(fèi)形成，它突出體現(xiàn)社會公平；個(gè)人賬戶部分由參保個(gè)人繳費(fèi)組成，占本人繳費(fèi)工資的8%，它是這一制度考慮效率因素并對人口老齡化沖擊采取防范措施的體現(xiàn)。

此次對養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的調(diào)整，其實(shí)是對2000年國務(wù)院制定的并且在遼寧省開始推行的城市社會保障體系綜合改革試點(diǎn)政策的推廣。對于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度公正性的疑慮與個(gè)人賬戶空賬問題曾一度是熱點(diǎn)討論的問題，由于2000年時(shí)個(gè)人賬戶高達(dá)個(gè)人繳費(fèi)工資的11%(而國外養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的全部繳費(fèi)亦不超過工資的20%)，社會統(tǒng)籌部分的比重就明顯偏小，其結(jié)果就是這種制度的公平性明顯不足，因而個(gè)人賬戶是不存在互助共濟(jì)功能的。因此，當(dāng)時(shí)在方案中即確定將個(gè)人賬戶規(guī)模適當(dāng)縮小到占本人繳費(fèi)工資8%，并且完全由個(gè)人繳費(fèi)形成。

邊恕認(rèn)為，在遼寧運(yùn)行的試點(diǎn)已經(jīng)有了一定成果。遼寧省在中央財(cái)政的支持下，做實(shí)了個(gè)人賬戶，空賬問題基本得到解決，并開始了真正意義的部分積累制的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的運(yùn)行。從這一點(diǎn)來看，遼寧省的改革試點(diǎn)在中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革進(jìn)程中具有重要的意義。借鑒遼寧及東北試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的此次養(yǎng)老新政更顯堅(jiān)持覆蓋廣泛、水平適當(dāng)、結(jié)構(gòu)合理、基金平衡的原則，統(tǒng)籌考慮當(dāng)前和長遠(yuǎn)的關(guān)系，對養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)一步加以完善，維護(hù)了廣大群眾的根本利益，也表明了中國養(yǎng)老制度進(jìn)一步趨向定型化。

2006年03月13日  遼寧日報(bào) 記者 張春紅