社保改革試點擴大到八省份，但個人賬戶做實的比例同時降至3%，其潛臺詞之一是對試點擴大帶來的財政壓力的憂慮。中國社保改革路徑在現(xiàn)實和未來的財政負(fù)擔(dān)之間難以選擇

遼寧省勞動與社會保障廳坐落在陽市鬧市區(qū)18層高的農(nóng)行大廈內(nèi)，透過辦公室的玻璃窗，可以俯瞰大半個沈陽鱗次櫛比的樓群和忙碌不息的人流。日前，一項規(guī)模龐大的測算正由這個機構(gòu)牽頭，在遼寧省各地緊張進(jìn)行著。

測算數(shù)據(jù)涵蓋了遼寧全省以2006年1月1日為界限、前后五年的工人工資水平、工齡、養(yǎng)老待遇等內(nèi)容。測算結(jié)果將關(guān)系到遼寧省未來若干年內(nèi)近百萬退休者養(yǎng)老金的多寡，因而受到高度關(guān)注。

這項測算源自2005年底國家勞動和社會保障部發(fā)布的一個重要文件，業(yè)內(nèi)稱之為2005年38號文。其中最令人矚目的規(guī)定，即“做小做實”養(yǎng)老金個人賬戶。文件要求，自2006年1月1日起，全國企業(yè)職工養(yǎng)老金個人賬戶記賬規(guī)模，將統(tǒng)一由本人繳費工資的11%調(diào)整為8%；試點范疇繼續(xù)擴大，試點省個人賬戶全部由個人繳費形成，單位繳費不再劃入個人賬戶，中央財政給予相應(yīng)補貼。

這顯然是擴展至全國范圍的利益調(diào)整。早在2001年，遼寧成為我國首個“做小做實”個人賬戶養(yǎng)老保險體制改革的試點省份。2004年，試點擴大到黑龍江、吉林二省。繼之，38號文件宣布，將“做小做實”個人賬戶的試點擴大到上海、天津、山西、山東、河南、湖北、湖南和新疆八個省、區(qū)、市。

但據(jù)《財經(jīng)》了解，在試點擴大的同時，個人賬戶并非一步到位做實8%；也不像當(dāng)初遼寧試點那樣，先做實5%，而是從3%起步，逐步做實。這意味著個人賬戶做實規(guī)模更加縮水。相應(yīng)的是，此舉會降低擴大試點對財政補貼的需求，其背后的潛臺詞甚多，既有對采取“個人賬戶”制的猶豫，更包含了試點擴大后財政壓力的憂慮。

目前，擴大試點省份的改革方案即將上報，大幅度的方案調(diào)整提上日程。但從改革的技術(shù)環(huán)節(jié)看，無論是“做小做實”賬戶的比例、財政提供支持的途徑，還是計發(fā)養(yǎng)老待遇的辦法，目前存在“遼寧模式”和“黑吉模式”兩種選擇。

遼寧的社保改革已經(jīng)進(jìn)行了很多年。假如未來試點確定以“黑吉模式”為主，對遼寧的財政支持能否持續(xù)增加？擴大的養(yǎng)老金支付缺口如何面對？遼寧省的方案是否需要調(diào)整？一切均暫無定數(shù)。作為養(yǎng)老保障改革的起步省份，遼寧走在一個十字路口徘徊不定。

“做小”背后的財政壓力

所謂“做小做實”個人賬戶，是指把以前個人賬戶的繳費工資比例降低，所繳費用與統(tǒng)籌賬戶繳費基金分賬管理，全部形成真實積累；統(tǒng)籌賬戶基金積累則全部用于當(dāng)期養(yǎng)老金發(fā)放。

20世紀(jì)80年代中期以前，中國養(yǎng)老保險體系實行現(xiàn)收現(xiàn)付制。在這種模式下，國家機關(guān)、事業(yè)單位職工的社會保險、職工福利和軍人社會保障以及社會救濟(jì)、社會福利經(jīng)費由政府預(yù)算撥款，實行逐年現(xiàn)收現(xiàn)付；企業(yè)職工的社會保險和職工福利均列入企業(yè)當(dāng)年的成本開支，實報實銷。養(yǎng)老保險的負(fù)擔(dān)在代際之間進(jìn)行轉(zhuǎn)移，即由在職職工一代人負(fù)擔(dān)已退休職工一代人的養(yǎng)老費用，在職職工本人則由下一代人負(fù)擔(dān)。

當(dāng)退休人口和在職職工人口比例相對穩(wěn)定時，現(xiàn)收現(xiàn)付制運行也相對穩(wěn)定。隨著人口老齡化的發(fā)展趨勢，退休人口比重逐年增加，現(xiàn)收現(xiàn)付制必然面臨未來入不敷出的巨大支付風(fēng)險。

20世紀(jì)90年代，為應(yīng)付老齡化浪潮，中國養(yǎng)老制度始選擇從現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分個人積累制轉(zhuǎn)軌。1993年，十四屆三中全會提出個人養(yǎng)老實行統(tǒng)賬結(jié)合制度的目標(biāo)，這就是建立部分積累制，形成社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度，簡稱“統(tǒng)賬結(jié)合”。在目前部分積累制框架下，統(tǒng)籌賬戶對應(yīng)的是以往的現(xiàn)收現(xiàn)付制，以當(dāng)期職工繳費支付當(dāng)期退休人員養(yǎng)老金；個人賬戶對應(yīng)的是基金積累制，在每個在職職工名下設(shè)立專門的養(yǎng)老金賬戶，通過其個人繳費形成積累，交付有關(guān)機構(gòu)合理投資經(jīng)營保值增值，以此緩解退休人口增加造成的現(xiàn)收現(xiàn)付制度下的支付危機。個人賬戶由企業(yè)和個人共同繳納，統(tǒng)籌賬戶完全由企業(yè)繳費。

從養(yǎng)老保險改革的角度，城鎮(zhèn)職工可分成三類：在改革前退休的職工為“老人”；改革前參加工作而在改革后退休的職工為“中人”；在改革后參加工作的職工為“新人”。

在以往企業(yè)的國有體制下，“老人”和“中人”在改革前并無個人積累，但未來仍須支付其養(yǎng)老費用，這意味著國家對這部分人負(fù)有“隱性債務(wù)”。由于金額巨大，國家財政很難一次性拿出資金來補償國家對“老人”和“中人”的隱性負(fù)債。這在相當(dāng)大程度上影響了現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度的設(shè)計和運行。

建立統(tǒng)賬結(jié)合養(yǎng)老保險制度的決策，此后以國務(wù)院1997年26號文件的形式在全國推廣，但并未能夠真正執(zhí)行。參保職工及企業(yè)雖然按照社會統(tǒng)籌和個人賬戶的不同費率分別繳費，但個人賬戶只是名義賬戶。其原因是由于隱形負(fù)債沉重，歷年大部分省份當(dāng)期養(yǎng)老金發(fā)放缺口巨大，社保部門均挪用個人賬戶資金以保證當(dāng)期發(fā)放，因而沒有形成真實積累，形成了個人賬戶的空賬。

2001年，中央政府決定在遼寧開始做小做實個人賬戶的試點。此前統(tǒng)籌賬戶的繳費積累不足以發(fā)放當(dāng)期養(yǎng)老金，其缺口一部分依靠挪用個人賬戶基金，另一部分依靠中央和地方兩級財政補助。如今，一旦個人賬戶分賬設(shè)立，?？顚Ｓ?，不再用于當(dāng)期支付，統(tǒng)籌賬戶的當(dāng)期發(fā)放缺口必然擴大，立刻需要注入更多資金予以補充。

這個缺口由中央和地方兩級政府提供財政支持來填補。2001年5月25日，時任副總理吳邦國主持的國務(wù)院總理辦公會上確定了試點的各項具體政策，提出了中央財政對遼寧試點資金的補助辦法，即按照做實個人賬戶5％的比例，由中央財政補貼其中的75％，地方財政解決25％；也就是說，中央財政補助占總繳費比例的3.75%.

不過，中央財政補助3.75％，這低于地方政府的期望。因為這是按照改革前一年社會平均工資和繳費人數(shù)測算的固定比例補助，而社會平均工資和繳費人數(shù)每年變動，總體呈現(xiàn)上升趨勢。定額補貼的設(shè)計顯然也是為減少中央財政支出所考慮的。

之后，改革試點擴大到黑吉兩省，定額補貼的做法依然延續(xù)。而此番擴大試點至八省市，其中有條件的省市需要完全自掏腰包；同時，起步做實的比例降為3％，定額補貼與起步做實額度和年份掛鉤，自然亦隨之減少。[NextPage]

近憂與遠(yuǎn)慮

“做小做實”個人賬戶的初衷是要未雨綢繆，應(yīng)付老齡化趨勢必然帶來的未來的養(yǎng)老金支付危機。然而，遼寧等地試點的情況，也加深了財政部門對改革的財政憂慮。

個人賬戶做實后，個人賬戶和統(tǒng)籌賬戶的聯(lián)系被切斷，現(xiàn)收現(xiàn)付體系被徹底打破，統(tǒng)籌賬戶的支付壓力比預(yù)想的要沉重許多。財政部有關(guān)人士亦表示，從遼寧的情況看，統(tǒng)籌賬戶的缺口有擴大趨勢，養(yǎng)老金當(dāng)期支付的壓力比以往更為嚴(yán)峻。

據(jù)世行中國代表處人類發(fā)展部部長于小慶分析，除去老齡化帶來的負(fù)擔(dān)，現(xiàn)有養(yǎng)老體系還要支付相當(dāng)沉重的轉(zhuǎn)軌成本。

根據(jù)試點方案，“中人”在轉(zhuǎn)軌前并無個人賬戶積累，但退休時仍須支付過渡性養(yǎng)老金作為補償，這一部分支出只能來自統(tǒng)籌賬戶；轉(zhuǎn)軌后，個人賬戶按照積累金額分120個月份發(fā)放，如退休人退休后壽命長于十年，則個人賬戶繼續(xù)發(fā)放，但由統(tǒng)籌賬戶予以支付。此外，遼寧省還存在大量提前退休人群，數(shù)量大約50萬人左右，占退休總?cè)丝诘?5％上下，他們退休前并未足額繳費，提前退休后也要從統(tǒng)籌賬戶進(jìn)行支付。基于此，于小慶表達(dá)了對遼寧社保改革不能持續(xù)的擔(dān)憂。

記者從當(dāng)?shù)厣绫２块T了解到，遼寧省退休職工每年大約新增20萬人左右。由于老齡化趨勢，退休職工絕對數(shù)每年都有增加，這顯然增加了當(dāng)期養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)。同時，因為每年養(yǎng)老金支付基數(shù)以社會平均工資為基準(zhǔn)，這個指標(biāo)每年都要增長，因此，從每個職工所領(lǐng)養(yǎng)老金來看，養(yǎng)老金支付的絕對數(shù)額也在增加。加之個人賬戶縮小后，試點方案相應(yīng)提高了統(tǒng)籌賬戶所對應(yīng)的養(yǎng)老金待遇份額，這也成為統(tǒng)籌賬戶支付壓力加大的重要因素。

試點改革后，遼寧省平均社保繳費率下降至目前社會平均工資的20％左右，而統(tǒng)籌賬戶所對應(yīng)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放，其基數(shù)上升至社會平均工資的30％左右。由于統(tǒng)籌賬戶需要以社會平均工資20%的繳費，支付占工資30%的養(yǎng)老金，支付壓力相應(yīng)增加。

試點改革以來，中央財政為“做小做實”個人賬戶給予的補貼逐年增多。2001年補貼額為7.2億元，2002年增加到14.4億元。此后便按此數(shù)額實行定額補貼，多余款項由地方政府通過擴大社保基金征繳面等方法籌措解決。截至2005年末，各級財政共投入84.53億元，其中中央財政補助64.8億元，地方財政補助19.73億元。

與此同時，以往當(dāng)期養(yǎng)老金的支付缺口仍然存在，中央和地方財政亦需要各掏腰包保證發(fā)放。其中中央財政每年給予遼寧78億余元定額補助，而遼寧省本級財政亦依靠土地出讓金等收入進(jìn)行“輸血”。

在重重壓力之下，遼寧省提出了追加財政補助的要求，這更增添了決策者的擔(dān)憂。一個省份的缺口容易填補，一旦試點大面積推廣，支付缺口普遍擴大恐怕就很難應(yīng)付。

然而，也有學(xué)者指出，如果不能及時做實個人賬戶，未來的財政負(fù)擔(dān)將比目前更為嚴(yán)峻。按照遼寧目前的情況，老齡化的加速是一道很難邁過的坎。

遼寧省的“撫養(yǎng)比”目前很高，且逐年增加，2000年末，“撫養(yǎng)比”為38.8％，2003年末便上升到42.8％，這必然導(dǎo)致未來社會養(yǎng)老金積累的短缺。

世行報告也對“做小做實”個人賬戶的遠(yuǎn)期績效作出預(yù)測。據(jù)此，做實個人賬戶后，未來50年內(nèi)財政補助增長速度平穩(wěn)，且占GDP比重逐年下降，由 0.5％降低到0.22％左右；若按空賬運行，則財政補助將從2034年開始驟然增加，財政負(fù)擔(dān)更加沉重，未來支付風(fēng)險難以控制。

    兩條路徑

無論如何，當(dāng)期支付的缺口畢竟是更為現(xiàn)實的壓力?；蛟S正因為此，“做小做實”個人賬戶的試點在黑吉二省實施的過程中進(jìn)行了根本性調(diào)整。記者了解到，與遼寧相比，黑吉兩省方案的財政補貼路徑迥然不同。

與遼寧方案相比，“黑吉方案”的根本變化在于補貼的性質(zhì)和用途。記者了解到，“黑吉方案”執(zhí)行過程中，在操作上并未做到類似遼寧模式的“征補兩條線”。原則上，黑吉模式的財政補助直接補充個人賬戶，而非彌補由于做實個人賬戶而產(chǎn)生的統(tǒng)籌賬戶缺口。同時，個人賬戶基金仍繼續(xù)直接用于當(dāng)期發(fā)放。

其中耐人尋味的細(xì)節(jié)是，由于地方社保部門征繳的個人賬戶基金仍用于當(dāng)期發(fā)放，而財政補助額少于彌補個人賬戶缺口所需資金，用于補充個人賬戶的財政補助也并沒有進(jìn)入個人賬戶，而是儲存在省內(nèi)財政部門專戶，同時亦未進(jìn)行任何投資運作予以保值增值。

也許在有關(guān)部門看來，財政補助補的只是個人賬戶缺口，這筆錢不需要對應(yīng)于個人，而是作為一筆獨立的儲備基金，由有關(guān)部門監(jiān)管運作。這一切意味著，中央財政補貼黑吉兩省“做小做實”資金，并沒有催生賬人相符的個人賬戶，個人賬戶至今仍是空賬運行。

遼寧和黑吉二省兩種試點不同的補貼方案，顯然代表了兩種改革模式。接下來即將在八省市推開的試點方案采取哪一種，并無最終定論。財政壓力很可能成為影響下一步改革方向的決定性因素。

根本性的分歧仍在于對個人賬戶資金來源的定義。一種觀點認(rèn)為，個人賬戶理應(yīng)由個人繳費形成，財政補助應(yīng)彌補由做實個人賬戶而產(chǎn)生的支付缺口，這一觀點指向遼寧模式；另一種觀點則認(rèn)為個人賬戶由財政補助形成，這一觀點所對應(yīng)的便是黑吉模式。選擇前者，意味著個人賬戶成為個人財產(chǎn)不能動用，而一旦當(dāng)期支付缺口不斷擴大，中央和地方財政便有義務(wù)不斷輸血；選擇后者，財政壓力則很大程度上有所減輕。

顯然，對于未來養(yǎng)老保障改革的路徑選擇，決策者心態(tài)復(fù)雜?？紤]到應(yīng)對未來老齡化來臨時的支付危機，必須從現(xiàn)在開始做實個人賬戶；但這會立刻增加眼前的財政壓力。在無法清償過去的歷史欠賬即對老職工的“隱形債務(wù)”的情況下，這是一個兩難的選擇。

未來試點方案舉棋未定，令遼寧的處境顯得有些尷尬。到2005年11月末，遼寧全省累計做實個人賬戶基金192.4億元，共有84.6萬名企業(yè)退休人員按照新辦法計發(fā)了養(yǎng)老金，絕大多數(shù)退休人員提高了待遇。同時，遼寧初步建立了由社會保障專門機構(gòu)監(jiān)管個人賬戶基金投資運作的模式，基金平均收益率高于同期銀行存款利率。

根據(jù)這些情況，遼寧省有關(guān)部門認(rèn)為已經(jīng)實現(xiàn)了新老辦法的平穩(wěn)過渡，實現(xiàn)了由現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制的轉(zhuǎn)變，為應(yīng)對人口老齡化高峰的支付風(fēng)險進(jìn)行了必要的資金儲備。

盡管如此，遼寧試點仍在現(xiàn)實和未來的財政負(fù)擔(dān)中間徘徊。下一步向何處去？以“隱形債務(wù)”面目呈現(xiàn)的歷史欠賬究竟應(yīng)當(dāng)由誰來承擔(dān)？

2006年04月19日  財經(jīng)  任波