受訪者：張曉晶 中國(guó)社科院宏觀經(jīng)濟(jì)研究室主任

民粹主義為何在拉美盛行

南方都市報(bào)：你最近從“福利趕超”，從民粹主義的視角來觀察拉美在上世紀(jì)80年代經(jīng)濟(jì)陷入停滯的原因，對(duì)中國(guó)的當(dāng)下很有啟發(fā)性。

張曉晶：民粹主義在上個(gè)世紀(jì)三十年代就一直在纏繞著拉美發(fā)展的政策取向，盡管經(jīng)歷了起起落落，但到今天還充滿活力和影響力。很多學(xué)者在研究拉美在二戰(zhàn)后經(jīng)過了二三十年的黃金期，為何卻在上世紀(jì)80年代后陷入經(jīng)濟(jì)停滯，貧富差距進(jìn)一步擴(kuò)大時(shí)，做了不同的解釋。有從歷史制度因素解釋的，認(rèn)為原來的殖民者留下的壞制度不利于后來的增長(zhǎng)；有從種族文化視角解釋的，認(rèn)為語言、民族的多樣化構(gòu)成了增長(zhǎng)的障礙；也有從政治經(jīng)濟(jì)因素解釋的，認(rèn)為是政權(quán)更迭頻繁，宏觀經(jīng)濟(jì)政策失誤導(dǎo)致的；也有認(rèn)為是國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略失誤，選擇進(jìn)口替代戰(zhàn)略，想通過重工業(yè)發(fā)展趕超發(fā)達(dá)國(guó)家所致等。這些解釋因子不在同一個(gè)層次，有交叉有包容，每一個(gè)可能都導(dǎo)致同樣的結(jié)果。但在我們看來，拉美國(guó)家受民粹主義主導(dǎo)，在尋求民眾福利和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間失去平衡，是一個(gè)至關(guān)重要的原因。

什么是民粹主義？這個(gè)詞的本義是“迎合大眾情感的政治主張”。歷史上是指俄國(guó)19世紀(jì)60-70年代和美國(guó)19世紀(jì)末一些政黨的政治主張。后來這個(gè)詞泛指那些為了拉選票而不顧國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，簡(jiǎn)單迎合一些人經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治方面短期利益的政治行為和政策主張。在現(xiàn)代政治經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上，主要指的就是犧牲經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展，在短期內(nèi)過度實(shí)行收入再分配和社會(huì)福利制度的一系列政策主張。

南方都市報(bào)：民粹主義為什么在拉美“盛行”？

張曉晶：拉美民粹主義的“流行”，是有各種歷史與現(xiàn)實(shí)原因的。首先與其自身的殖民地歷史有關(guān)，拉美長(zhǎng)期以來是歐洲的殖民地，由此形成的外資主導(dǎo)、貧富差距等問題非常嚴(yán)重。這些無疑成為主張國(guó)有化與再分配的民粹主義的土壤。其次，20世紀(jì)初拉美快速的城市化和民主化進(jìn)程也催生了民粹主義。隨著大量勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市，形成了市民階層。由于拉美的民主體制，“農(nóng)民”變“市民”沒有任何成本，而這個(gè)群體越來越強(qiáng)的政治訴求，使得當(dāng)政者對(duì)這個(gè)階層的關(guān)注成為重點(diǎn)。也正是在這個(gè)意義上，民粹主義在早期被看作是“城市民粹主義”，體現(xiàn)出對(duì)于農(nóng)村的忽視。這一特點(diǎn)在后來很長(zhǎng)一段時(shí)間都沒有改變。第三，拉美民粹主義的出現(xiàn)，還有一個(gè)重要的歷史背景。即經(jīng)歷了一戰(zhàn)、大蕭條、二戰(zhàn)，這些社會(huì)動(dòng)蕩與經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，使得福利社會(huì)、政府干預(yù)等深入人心，從而奉行此類主張的民粹主義大受歡迎。

南方都市報(bào)：實(shí)際上，拉美在上世紀(jì)80年代后的民粹主義訴求，是與其在二戰(zhàn)后選擇的工業(yè)化城市化戰(zhàn)略也息息相關(guān)的。

張曉晶：二戰(zhàn)后，拉美經(jīng)歷了人口劇增階段。上世紀(jì)50年代末及60年代，拉美年均人口增長(zhǎng)率由1.9%激增到超過2.8%。與此同時(shí)，大量農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移。二戰(zhàn)后拉美城市人口增長(zhǎng)是農(nóng)村人口增長(zhǎng)的3倍，而城市產(chǎn)業(yè)吸納勞動(dòng)力的能力卻遠(yuǎn)趕不上城市人口增長(zhǎng)。

60年代，拉美為了脫離當(dāng)時(shí)的全球的不平等經(jīng)濟(jì)秩序而選擇了進(jìn)口替代戰(zhàn)略?！耙栏嚼碚摗痹诶缹W(xué)界當(dāng)時(shí)非常流行。而進(jìn)口替代戰(zhàn)略是不顧比較優(yōu)勢(shì)，是以扭曲市場(chǎng)為代價(jià)的，這最終導(dǎo)致拉美工業(yè)化發(fā)展嚴(yán)重滯后。所以我們就看到，1980年以來直到2000年，拉美整體工業(yè)化水平并不高，有些國(guó)家甚至出現(xiàn)了倒退現(xiàn)象。

拉美的工業(yè)化發(fā)展不足，城市化卻是發(fā)展過度，這二者存在著極大的不平衡。拉美城市化發(fā)展，和民粹主義的積極推進(jìn)有很大關(guān)系。拉美的快速城市化形成大量的城市工人階層，這是對(duì)原來的城市權(quán)貴、精英階層的一種消解，也是努力緩和貧富差距、贏得民眾支持的重要舉措。2000年拉美城市化水平達(dá)到75.3%，僅次于北美，超過了歐洲與大洋洲，是亞洲的兩倍。與此同時(shí)，工業(yè)化水平只是在30%左右。這個(gè)差距是非常大的。這種不平衡帶來很多問題，又反過來進(jìn)一步強(qiáng)化了民粹主義，比如，隨著城市化的推進(jìn)，大量農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，但這種轉(zhuǎn)移卻是在一個(gè)沒有工業(yè)化支撐的情況下完成的。因此，大量進(jìn)入城市的農(nóng)民并不能找到工作。于是形成大量失業(yè)或者非正規(guī)部門的就業(yè)，進(jìn)而形成大量的城市貧民(窟)，他們成為民粹主義的重要支持力量。

民粹主義導(dǎo)致“福利趕超”的社會(huì)政策

南方都市報(bào)：民粹主義在拉美各國(guó)的具體表現(xiàn)是什么？

張曉晶：總的說來，拉美民粹主義可以包含各種各樣的具體內(nèi)容，比如通過強(qiáng)制性的全員就業(yè)，實(shí)行就業(yè)保護(hù)；強(qiáng)制提高工資或?qū)嵭醒a(bǔ)貼政策，大規(guī)模實(shí)施普惠制的社會(huì)福利制度；針對(duì)殖民主義和外國(guó)資本的“民族主義”，限制外資和外國(guó)企業(yè)的發(fā)展；國(guó)有化，或強(qiáng)烈地偏向公有企業(yè)，歧視私營(yíng)企業(yè)；在通貨膨脹發(fā)生時(shí)，用控制價(jià)格的辦法干預(yù)經(jīng)濟(jì)，保持名義工資水平等。在拉美各國(guó)，所采取的民粹主義政策并不完全一致，在不同的階段，政治家所迎合的“民眾的訴求”，也不盡相同。

拉美民粹主義政策向勞工利益傾斜，這從勞工立法中可以看出來：1、高度就業(yè)保護(hù)，特別是對(duì)在國(guó)營(yíng)企業(yè)和大型私營(yíng)企業(yè)的工人實(shí)行就業(yè)保護(hù)。勞資雙方一旦簽訂勞動(dòng)合同，往往是長(zhǎng)期的甚至是終身的，類似于中國(guó)的鐵飯碗。2、集體談判居重要地位。主要工會(huì)組織的集體談判成果往往成為本行業(yè)和全國(guó)各行業(yè)的工資、勞動(dòng)條件和各種福利的標(biāo)準(zhǔn)，且協(xié)議一旦形成，很難改變。3、高社會(huì)福利保障。拉美的社會(huì)保障水平在發(fā)展中地區(qū)是最高的，雖然保障程度不及發(fā)達(dá)國(guó)家，但社會(huì)保障稅率卻接近或高于發(fā)達(dá)國(guó)家。1987～1988年，在拉美較早建立社會(huì)保險(xiǎn)制度的阿根廷和烏拉圭，其社會(huì)保障稅率分別高達(dá)34%～45%和54%～57%，接近歐洲國(guó)家；有不少國(guó)家為20%～30%，也高于加拿大和美國(guó)。近幾年的改革基本上沒有降低社會(huì)保障稅率，且多數(shù)拉美國(guó)家的社會(huì)保障稅大部分來自雇主。顯然這會(huì)抬高用工的成本。勞動(dòng)市場(chǎng)在工資和就業(yè)兩方面均具有剛性，缺少流動(dòng)性，因此也無法發(fā)揮合理配置勞動(dòng)力資源的功能。這種狀況加劇了拉美上世紀(jì)80年代的經(jīng)濟(jì)衰退

進(jìn)入新世紀(jì)，很多拉美國(guó)家非正規(guī)部門的就業(yè)都超過了50%，即一半以上的勞動(dòng)力在非正規(guī)部門就業(yè)。為什么呢？城市化的快速推進(jìn)與工業(yè)化發(fā)展的滯后，使得整個(gè)社會(huì)不能很快地吸納這些從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市的勞動(dòng)力，這是基本原因。另外，大量非正規(guī)就業(yè)還由于正規(guī)就業(yè)部門門檻高，因?yàn)榇嬖谥鴮?duì)正規(guī)部門的勞工保護(hù)(包括最低工資制，社會(huì)保障等)。保護(hù)勞工的利益本身并沒有錯(cuò)，但為了獲得這個(gè)群體的支持不顧財(cái)政限制，不斷地提高實(shí)際工資的時(shí)候，結(jié)果可能適得其反，即造成了正規(guī)部門雇傭工人成本上升，就業(yè)機(jī)會(huì)反而減少了，大量勞動(dòng)力只有進(jìn)入非正規(guī)部門，妨礙了勞工收入的真正提高。

南方都市報(bào)：這是典型的好心辦壞事，是不顧市場(chǎng)規(guī)律導(dǎo)致的結(jié)果。

張曉晶：不僅在勞工政策上，民粹主義另一個(gè)重要的體現(xiàn)是在拉美國(guó)家的社會(huì)支出上。

自二戰(zhàn)以來，拉美的社會(huì)政策伴隨著拉美增長(zhǎng)周期起起落落。剛開始，進(jìn)口替代工業(yè)化戰(zhàn)略較為成功，增長(zhǎng)較快，從而工資補(bǔ)貼也較多，社會(huì)福利覆蓋面擴(kuò)大。1990年以前，提高實(shí)際工資成為民粹主義的一個(gè)基本手段。不過獲益最多的主要是城市中產(chǎn)階級(jí)，而貧困人口(特別是農(nóng)村)受到忽視，因此這部分人還沒有穩(wěn)定的就業(yè)與工薪收入，很難被社會(huì)福利制度“覆蓋”。接下來，由于進(jìn)口替代戰(zhàn)略導(dǎo)致拉美國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力下降，繼續(xù)靠赤字融資來實(shí)行廣泛的社會(huì)政策就出現(xiàn)了問題，上世紀(jì)80年代就出現(xiàn)了債務(wù)危機(jī)。

上世紀(jì)80年代中后期，拉美開始調(diào)整社會(huì)政策，想方設(shè)法去更多地關(guān)注那時(shí)仍占總?cè)丝?0%的未就業(yè)的赤貧人口，于是引入社會(huì)安全網(wǎng)以及將有限的資源用于脫貧。這就更加加劇了社會(huì)政策與總體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)(即就業(yè)增長(zhǎng))的脫節(jié)。橫向比較來看，拉美的社會(huì)支出一直以來都比亞洲要高出一截。

需要指出的是，社會(huì)支出主要是指聯(lián)邦(或中央)政府的社會(huì)支出，如果加上地方(省和市)的社會(huì)支出，這個(gè)數(shù)字要高出很多。

問題在于，大量增加的社會(huì)支出并沒有獲得預(yù)期的效果，過大的財(cái)政赤字最終導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)危機(jī)與增長(zhǎng)停滯，要追求的目標(biāo)沒有實(shí)現(xiàn)，由于只圖短期內(nèi)暫時(shí)緩解，但長(zhǎng)期看卻因?yàn)樗鼡p害了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)水平的提高。

工業(yè)化發(fā)展階段都可能出現(xiàn)收入差距拉大

南方都市報(bào)：這也就是你說的“福利趕超”，其實(shí)它是民粹主義一個(gè)極端化的體現(xiàn)。民粹主義的初衷本來是實(shí)現(xiàn)再分配目標(biāo)，即收入平等，但由于試圖通過政府主導(dǎo)的收入再分配和超出財(cái)政承受能力的補(bǔ)貼政策，學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家的福利制度和就業(yè)保障制度，以快速提高低收入階層的收入，快速縮小收入差距。正是這種“趕超”式的政策，導(dǎo)致了財(cái)政赤字、債務(wù)危機(jī)、增長(zhǎng)停滯等一系列的不良后果，掉入了“趕超陷阱”。

張曉晶：從邏輯上說，任何國(guó)家的工業(yè)化發(fā)展階段，都可能出現(xiàn)收入差距拉大，其原因是收入較低的農(nóng)民不可能一夜之間轉(zhuǎn)移出來，在工業(yè)和服務(wù)業(yè)獲得收入較高的就業(yè)?，F(xiàn)在發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家也都經(jīng)歷過這個(gè)階段。

拉美作為發(fā)達(dá)國(guó)家的殖民地，歷史上遺留下來的社會(huì)收入差距的問題更嚴(yán)重。而且作為落后的國(guó)家，各種“后發(fā)劣勢(shì)”，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)更加困難，創(chuàng)造就業(yè)和農(nóng)民轉(zhuǎn)移的過程可能更加漫長(zhǎng)。但在發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)富和福利制度已經(jīng)作為“發(fā)達(dá)”榜樣存在的情況下，一是當(dāng)權(quán)階層中的一些人，會(huì)產(chǎn)生“也要過上發(fā)達(dá)國(guó)家富人生活”的愿望，可能腐敗更嚴(yán)重，收入差距會(huì)拉大得更快；二是廣大中下階層，則很容易向往盡早實(shí)現(xiàn)社會(huì)平等和社會(huì)保障，也希望立馬能享受發(fā)達(dá)國(guó)家勞動(dòng)者所能享受到的福利待遇。人們知道可以有一個(gè)“政府全包”的社會(huì)福利制度，是有榜樣的。這時(shí)發(fā)達(dá)國(guó)家的“經(jīng)濟(jì)顧問”和“政治顧問”，也會(huì)(可能是出于好心)把他們自己國(guó)家的制度當(dāng)作經(jīng)驗(yàn)來推薦。人們?nèi)菀淄浀氖虑槭牵骸疤煜聸]有免費(fèi)的午餐”。發(fā)達(dá)國(guó)家的人均GDP比如說已經(jīng)是2萬-4萬美元，而拉美國(guó)家當(dāng)時(shí)人均還不到3000美元，“必要?jiǎng)趧?dòng)”之上的“經(jīng)濟(jì)剩余”還不多，大多數(shù)人還不是納稅的“中產(chǎn)階級(jí)”，而是需要政府補(bǔ)貼的低收入階層，同樣的福利制度在不同發(fā)展階段上的“可持續(xù)性”是完全不同的。

從1950年到1970年，拉美人均GDP的年增長(zhǎng)率都在2%-3%之間，但整個(gè)上世紀(jì)80年代卻是負(fù)增長(zhǎng)。90年代拉美經(jīng)濟(jì)略有回升，但進(jìn)入新世紀(jì)，人均GDP的增長(zhǎng)只有0.2%，于是增長(zhǎng)問題再次成為拉美的中心問題。不僅如此，拉美的貧富差距在80年代后反而急劇擴(kuò)大。1982年拉美的基尼系數(shù)不到0.54，盡管80年代后有所波動(dòng)，但總體上呈現(xiàn)為上升態(tài)勢(shì)，并且一度超過了0.58的水平。到了新世紀(jì)，貧富差距并沒有得到有效緩解，除了少數(shù)幾個(gè)國(guó)家基尼系數(shù)降到0.5以下，仍有相當(dāng)多的國(guó)家在0.55以上，貧困線以下人口占總?cè)丝诒壤卜浅８?，?005年，危地馬拉和玻利維亞分別達(dá)到了75%和64%。

中國(guó)需要在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和福利增進(jìn)之間尋求平衡

南方都市報(bào)：拉美的“福利趕超”陷阱對(duì)中國(guó)當(dāng)下有何借鑒意義？

張曉晶：對(duì)拉美經(jīng)濟(jì)在上世紀(jì)80年代陷入停滯的反思，國(guó)內(nèi)基本上是以歸結(jié)新自由主義為主流，但實(shí)際上，新自由主義的影響不過是80年代末90年代初的事。盡管僅以福利趕超的邏輯來演繹拉美增長(zhǎng)的故事有點(diǎn)過于簡(jiǎn)單化了，但有些經(jīng)驗(yàn)卻值得我們認(rèn)真吸取。一是忽視發(fā)展階段的經(jīng)濟(jì)趕超，拉美的進(jìn)口替代戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)自給自足，不重視利用全球勞動(dòng)分工和本國(guó)比較優(yōu)勢(shì)；二是忽視財(cái)政限制的福利趕超；再有就是忽視市場(chǎng)機(jī)制的政府主導(dǎo)，以行政性控制來動(dòng)員資源，扭曲市場(chǎng)，導(dǎo)致資源錯(cuò)配。

這些教訓(xùn)對(duì)于中國(guó)的當(dāng)下政策含義，我想主要是三個(gè)方面。一是要重視初次分配。中國(guó)也需要在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和福利增進(jìn)之間尋求一種平衡，要避免強(qiáng)調(diào)分配忽視增長(zhǎng)，要強(qiáng)調(diào)增長(zhǎng)的核心地位。只有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，產(chǎn)業(yè)吸收能力強(qiáng)，創(chuàng)造更多的城市就業(yè)崗位，才能促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，才能完成中國(guó)的城市化進(jìn)程，貧富差距問題才能得到更好的解決。同時(shí)要盡快改革初次分配領(lǐng)域中的不公，如壟斷行業(yè)的高工資、國(guó)企紅利未能上交為社會(huì)分享以及腐敗等問題。

二是提高社會(huì)保障水平要與發(fā)展階段相適應(yīng)。目前我們大幅提高社會(huì)保障水平，對(duì)應(yīng)對(duì)危機(jī)及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變都有很大的積極作用。不過，這種社保水平的提高應(yīng)與中國(guó)的發(fā)展水平相適應(yīng)、相契合。過度提高社保水平會(huì)大大增加企業(yè)的用工成本，這樣不利于農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，同時(shí)也影響產(chǎn)業(yè)的梯度轉(zhuǎn)移和削弱國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，而這些都有礙于經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期增長(zhǎng)。同時(shí)，過度提高社會(huì)保障水平會(huì)增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，作為發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)仍然面臨財(cái)力的限制，不能與發(fā)達(dá)國(guó)家比福利。盡管近年來稅收增長(zhǎng)、外匯儲(chǔ)備增長(zhǎng)很快，但決不意味著可以不顧財(cái)力的限制去打造民生工程。事實(shí)上，考慮中國(guó)大量的綜合負(fù)債(包括銀行壞賬、地方政府債務(wù)、社保欠賬等)以及未來老齡化問題，財(cái)政方面是有隱憂的。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，要調(diào)動(dòng)國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)三方的共同力量，形成個(gè)人、政府以及非政府組織等三方等共同負(fù)擔(dān)社會(huì)支出的格局。

三是打造民生工程應(yīng)尊重市場(chǎng)機(jī)制。由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展的失衡，社會(huì)上出現(xiàn)了要求政府承擔(dān)更多責(zé)任的呼聲：即政府調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，增加社會(huì)性支出(如教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面)，在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)方面發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，使低收入人群也能獲得均等化服務(wù)。這種呼聲在當(dāng)前階段是必要的和合理的，并且也只有真正重視民生，才回歸到增長(zhǎng)的本質(zhì)。不過，強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任的同時(shí)也要明確政府責(zé)任的限度。拉美國(guó)家強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)導(dǎo)致的低效率和腐敗，是我們要盡力避免的。