目前我國尚沒有《社會保險法》，只有關(guān)于社?；鸨O(jiān)管的行政法規(guī)、規(guī)章和政策，其制定的主體主要是國務(wù)院各部委。并且其中大部分都是部委以“通知”、“暫行規(guī)定”或“辦法”的形式發(fā)布的行政規(guī)章，社保基金監(jiān)管的法律層次非常之低，權(quán)威性不足，法規(guī)之間缺乏銜接，難以形成嚴密的投資監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。比如，管理者5000多億資產(chǎn)的社?；?，確保其安全運作的卻僅僅是兩個早前制定的《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》和《全國社會保障基金境外投資管理暫行規(guī)定》，根本就沒有建立起基本的社保基金投資管理制度體系，遑論完善和改革。而各地統(tǒng)籌的養(yǎng)老基金，在投資管理上基本處于無章可循的狀態(tài)，近幾年所出的大案要案，多發(fā)點基本是地方養(yǎng)老基金。

3、監(jiān)管漏洞多，內(nèi)容不完備

不僅立法層次低，即使層次低的法律內(nèi)容過于籠統(tǒng)、簡單，不能夠發(fā)揮應(yīng)有作用，在一定程度上造成法律監(jiān)管的形同虛設(shè)的局面。以社?；鹜顿Y為例，2001年頒布實施的《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》對社?；鸬耐顿Y方向雖然做了規(guī)定，但是對于投資的數(shù)量、投資工具的種類、期限、收益的可靠性等則沒有明確、詳細的規(guī)定。由于缺乏全面和科學(xué)的投資法律法規(guī)的約束，使得社?；鹜顿Y產(chǎn)生較大的盲目性。

4、信息披露制度不健全

當前我國社會保，險基金監(jiān)管的信息透明度還很不夠，現(xiàn)行文件涉及到社保基金信息披露的規(guī)定如《社會保險費征繳暫行條例》第十六條:“社會保險經(jīng)辦機構(gòu)應(yīng)當至少每年向繳費個人發(fā)送一次基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險個人賬戶通知單。繳費單位、繳費個人有權(quán)按照規(guī)定查詢繳費記錄?！钡谑邨l:“繳費單位應(yīng)當每年向本單位職工公布本單位全年社會保險費繳納情況，接受職工監(jiān)督。社會保險經(jīng)辦機構(gòu)應(yīng)當定期向社會公告社會保險費征收情況，接受社會監(jiān)督。”這兩個文件的規(guī)定可以看出，沒有對公布文件的范圍、指標和方式等詳細情況做出規(guī)定，可操作性很差。

5、社?；鹄硎聲摹叭蔽弧迸c“越位”

按照目前《社保基金投資管理暫行辦法》設(shè)計的框架，全國社會保障基金理事會負責管理運營全國社?；?，而社?；鹜顿Y主體是應(yīng)為社?；鹜顿Y管理人。但在實際運作中，全國社?；鹄硎聲谕顿Y決策的越位和缺位現(xiàn)象都很嚴重，社?；鹄硎聲仁峭顿Y的決策者，又是運營的主體，很難形成風險的制衡和防范機制。

6、投資渠道狹窄，投資結(jié)構(gòu)不合理

2001年以前，我國社保基金投資只能用于購買銀行存款和購買國債，在《暫行辦法》頒布之后，擴展到證券投資基金、股票或信用等級高的企業(yè)債券和金融債券等，但由于當時我國股票市場、債券市場的不成熟，社?；鹂蛇x擇的投資工具仍然很少，使得社保基金無法進行有效的投資組合。根據(jù)國際勞工組織提供的資料，允許社?；鹜顿Y的發(fā)達國家，其社?；鹜顿Y比例一般為:公司股票60%、公司債券17%、政府債券67%、短期貸款3%、抵押貸款11%、房地產(chǎn)3%。

投資渠道的狹窄，加上投資管理人的水平所限，使得社?；鹜顿Y管理的費用相對于發(fā)達國家，比例太高。比如，以前只能投資于銀行存款和國債，其實就沒有必要設(shè)置一個機構(gòu)來專門做這事，直接存進銀行即可。

以上六大問題，只是投資管理中的突出問題，并非問題的全部，但已經(jīng)說明，我國的社保基金投資管理體制實際上還沒有真正建立起來，關(guān)系還沒有理順，概念還沒有確立，根本不是一個如何改革的問題，而是一個如何理清思路、撥亂匡正的問題，是一個如何設(shè)計和建立社?；鹜顿Y管理制度的問題。

二、完善社?；鹜顿Y管理的制度化建議

1、建立健全我國社?；鸨O(jiān)管法律體系

完善的法律體系是社?；鸱杀O(jiān)管主體依法監(jiān)管的依據(jù)，是社保基金法律監(jiān)管有效運行的前提和基礎(chǔ)。我國社保基金監(jiān)管的立法十分不完善，應(yīng)提高立法層次、建立完善的法律體制。全國人大將《社會保險法》立法納入09年的立法規(guī)劃，這是一件好事。同時，要對2001年制定和發(fā)布的《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》等進行修改完善，對地方養(yǎng)老基金的投資管理制定具體的規(guī)則，從而形成完善的投資管理法律體系。

2、改造和統(tǒng)一投資管理機構(gòu)

對全國社會保障基金理事會進行改造，讓其成為專司投資監(jiān)管而非具體負責投資運作的機構(gòu)；各省、市應(yīng)建立起專門的社?；鸬耐顿Y管理機構(gòu)和監(jiān)督管理機構(gòu)，明確各自的工作職責，按照基金投資管理辦法進行投資和監(jiān)督管理。同時，應(yīng)建立分權(quán)制衡的運作機制，基金的運用決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)、考核監(jiān)控系統(tǒng)，由此形成相互協(xié)調(diào)，相互制約的分權(quán)制衡機制。

具體而言，要按照全面性、獨立性和制衡性對社?；鸬耐顿Y管理進行風險控制，建立相應(yīng)的風險控制措施和約束機制，將社保基金行政部門和基金管理部門相分離，建立統(tǒng)一、獨立的運作模式和監(jiān)管主體，明確責任和權(quán)利，提高社?；鸬囊?guī)范管理和投資收益。

3、將社保基金的投資納入財政預(yù)算

社?；鹱鳛椤暗诙斦保松贁?shù)國家之外，幾乎在任何國家都被納入嚴格的財政預(yù)算，以對其投資、收益、分配進行監(jiān)管。同時，要加強國家的審計監(jiān)督和社會監(jiān)督。

同時，應(yīng)當提高統(tǒng)籌的層次。在中國目前主要以縣級統(tǒng)籌的條件下，社?；鸬墓芾砗瓦\作更多地集中在地方政府的手里，如果制約和監(jiān)管不力，可能就會在客觀上為一些挪用和違規(guī)案件提供了潛在的可能。其他實行中央政府集中統(tǒng)籌的發(fā)達國家還有澳大利亞、法國、日本等。毫無疑問，統(tǒng)籌水平越高，集合風險和化解風險的能力就越強，這是大數(shù)法則的一個基本原理。

4、以安全性第一完善投資組合

依然要將社?；鸬陌踩苑旁诘谝晃?，合理構(gòu)建投資組合和比例。2008年，社保基金在股票市場的虧損已經(jīng)提醒，安全性是社保基金的第一考慮因素。從發(fā)達國家社保基金投資收益的歷史來看，股票市場的收益其實大多數(shù)都不高。另外，目前，全國社?；痖_始投資支京滬高鐵等國家重要基礎(chǔ)設(shè)施，以戰(zhàn)略投資者身份參與對國家開發(fā)銀行和中國農(nóng)業(yè)銀行的股份制改造，并進行股權(quán)投資基金。但是，需要提醒的是，我國人均GDP已于2008年超過了3000美元，根據(jù)東亞其他國家的歷史，在這個歷史階段，社?；鹜顿Y基礎(chǔ)設(shè)施收益率并不高，會導(dǎo)致呆帳和壞賬，日本就是一個教訓(xùn)。

最后，需要指出的是，和彌補社保歷史虧空一樣，建立一個統(tǒng)一的社?；鹜顿Y體系已成了當務(wù)之急，必須打破利益格局，對社保制度的投資管理體制進行根本性的改革，建立獨立、完善、安全的投資管理體制和機制，以確保社?；鹜顿Y的安全，提高投資的效益。