【導(dǎo)語】：近些年來我國社保覆蓋面顯著提升，每年都有大量的新參保人加入社保，但是縱觀全國社保情況，不難發(fā)現(xiàn)我國社保制度碎片化嚴(yán)重。以新型農(nóng)村合作醫(yī)療為例，每個(gè)縣都有各自不同的標(biāo)準(zhǔn)。類似的制度碎片化、差異化不勝枚舉，而這樣的碎片引發(fā)的一些列問題都是很難解決的。具體的問題探討請看下文。

(原文標(biāo)題 社會(huì)福利：從“制度碎片化”到“制度整合”)

2003年開始，我國社會(huì)保障擴(kuò)大覆蓋面的速度大為改觀。每年都有上億甚至數(shù)億農(nóng)民參加新型合作醫(yī)療，當(dāng)時(shí)農(nóng)民有七八億人，幾年時(shí)間新型農(nóng)村合作醫(yī)療就接近全覆蓋，這就成為走向適度普惠時(shí)代的最具標(biāo)志性的事件。但是我們國家的社會(huì)保障是在一個(gè)很長的過程中，逐步逐步地、一片一片地建立起來的，而且，往往都是采取應(yīng)急的方式，這就造成了制度“碎片化”情況相當(dāng)嚴(yán)重。比方說，醫(yī)療方面分為城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)，后來又有“新農(nóng)合”和城市居民的醫(yī)療保險(xiǎn)，“新農(nóng)合”是縣級(jí)統(tǒng)籌，一個(gè)縣一個(gè)標(biāo)準(zhǔn);同時(shí)還有各種各樣的醫(yī)療救助，不同名目的醫(yī)療補(bǔ)貼等，這些方面的資金來源和實(shí)施辦法五花八門，等等。制度碎片化本身帶來的差別，形成制度區(qū)隔，又限制轉(zhuǎn)移和接續(xù)，應(yīng)對(duì)人口流動(dòng)的能力就差，也必然對(duì)社會(huì)保障的可持續(xù)性帶來一些值得憂慮的影響。所以，我們現(xiàn)在提出制度整合，就是要解決碎片化帶來的這些問題。

制度整合是增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性的關(guān)鍵

黨的十八大報(bào)告中提出要增強(qiáng)公平性，什么樣的社會(huì)保障才可以說是公平的?就社會(huì)保障和社會(huì)福利制度來說，公平最起碼要有三個(gè)方面的要素：第一，所謂公平性就是普遍性，全覆蓋。不能只是一部分人有社會(huì)保障，另一部分人沒有保障。第二，統(tǒng)一性，制度可銜接、可轉(zhuǎn)換。不能只是在某地可以得到社會(huì)保障，在國內(nèi)流動(dòng)到另一地就得不到社會(huì)保障。第三，可持續(xù)性。就個(gè)人而言，在不同年齡段之間是可以延續(xù)的，現(xiàn)在繳了費(fèi)，15年、20年以后，能夠兌現(xiàn)得到預(yù)期的保障;就代際之間而言，繳費(fèi)與受益的權(quán)利和義務(wù)比較均衡;就經(jīng)濟(jì)支持能力來說，未來不至于造成大的虧空、債務(wù)。這里既有橫向的公平，又有縱向的公平。

不論是增強(qiáng)公平性，還是適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性，關(guān)鍵都在于制度整合。如果制度不能整合，這些都無法真正做到，因?yàn)樗旧砭驮斐闪瞬还剑觿×诵碌纳鐣?huì)矛盾，本來是促進(jìn)社會(huì)公正的制度，卻變成了引發(fā)社會(huì)沖突的根源。近年來，農(nóng)村征地、醫(yī)患糾紛、退休職工待遇、事業(yè)單位改革……許多群體性事件都與此有關(guān)。所以，制度整合是一個(gè)關(guān)鍵性的環(huán)節(jié)。

制度整合，既要具備條件又要積極作為

實(shí)現(xiàn)制度整合要考慮各種各樣的條件：其一是城市化水平，農(nóng)村人口與城市人口的比例，在農(nóng)村人口占比偏高的情況下，城市難有足夠大的統(tǒng)籌能力。其二是城市居民人均收入和農(nóng)村居民人均收入，在差距較大的情況下，城市財(cái)政難有足夠大的帶動(dòng)能力來填平這個(gè)差距。以醫(yī)療保險(xiǎn)為例，新農(nóng)合的籌資水平一開始一個(gè)人一年只有30元，后來提高得很快，現(xiàn)在一人一年提高到200多元了，但是這個(gè)水平和城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)的人均籌資水平相比，大概只相當(dāng)于它的十幾分之一。養(yǎng)老保險(xiǎn)更是這樣。這么大的差距，給制度整合造成了巨大的障礙。其三，制度整合還有一個(gè)統(tǒng)籌層次問題。現(xiàn)在新型農(nóng)村合作醫(yī)療是縣級(jí)統(tǒng)籌的，如要上一個(gè)臺(tái)階到市(地)級(jí)統(tǒng)籌，就意味著要在地(市)的范圍內(nèi)把所有縣的待遇水平拉平?？墒?，各個(gè)縣的差別也很大，此時(shí)就要看地(市)級(jí)財(cái)政有沒有這個(gè)能力了。像蘇南地區(qū)就有這個(gè)條件，因?yàn)槊恳粋€(gè)縣級(jí)市都很富，縣和縣之間差別很小，這是可以做到的;但蘇南和蘇北差別就很大?？傊?，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是制約制度整合的最主要的因素。目前全國走在最前面的是廣東省的東莞市，它把城鎮(zhèn)職工的醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民的醫(yī)療保險(xiǎn)和農(nóng)村的醫(yī)療保險(xiǎn)“三合一”了。因?yàn)樵撌泄I(yè)化發(fā)展很快，城市化水平較高，農(nóng)村居民占比較低，而且城鎮(zhèn)職工和農(nóng)民的收入水平差別較小。東莞的范例具體地表明了實(shí)現(xiàn)制度整合應(yīng)具備的條件，這也是我們要努力實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

但是，我們國家地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距很大，還有體制內(nèi)外的、有單位和沒單位的，怎么能夠?qū)崿F(xiàn)統(tǒng)一呢?這里有兩種策略的選擇：消極的與積極的。所謂消極作為，就是等待工業(yè)化水平、城市化水平都像東莞那樣了，城鄉(xiāng)居民的收入差距也較小了，繳費(fèi)能力普遍增強(qiáng)了，籌資能力增強(qiáng)了，總之是等待條件完全具備了再來推動(dòng)制度整合。那樣的話，工作阻力自然最小?？墒俏覀兊炔黄穑?jīng)濟(jì)發(fā)展、差距縮小都是一個(gè)長期的過程，如果真得等到經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到很高水平了，差距也慢慢消除了。但一兩代人都耽誤過去了，何談適應(yīng)流動(dòng)性?何談保持可持續(xù)性?更重要的是，等待也是要冒風(fēng)險(xiǎn)的。消極等待是極其危險(xiǎn)的。所謂積極作為，就是不等待條件具備，而是通過積極推動(dòng)社會(huì)保障和社會(huì)福利的制度創(chuàng)新，促進(jìn)收入差距的縮小，解決工業(yè)化和城市化過程中的問題，適應(yīng)人口流動(dòng)的需要，從而為實(shí)現(xiàn)制度整合創(chuàng)造條件。

顯然，在現(xiàn)有制度不作調(diào)整和改善的前提下，整合的過程將是漫長的。而在這個(gè)等待條件具備的過程中，各項(xiàng)制度內(nèi)部，或者迫于某種需要，或者因?yàn)榻?jīng)濟(jì)條件的變化，差距還可能繼續(xù)拉大，從而增加最終實(shí)現(xiàn)制度整合的難度。

制度整合的可行方案底線公平方案

制度整合可以有多種方案，底線公平方案可能是最積極穩(wěn)妥、切實(shí)可行的方案。因?yàn)橐敫窘鉀Q制度整合問題，必須充分考慮并積極應(yīng)對(duì)巨大的城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距、收入差距這個(gè)基本國情社情。在中央財(cái)政的財(cái)力不可能很快填滿各個(gè)地區(qū)之間的社會(huì)保障和社會(huì)福利資金缺口、城市財(cái)政的財(cái)力不可能很快填滿城鄉(xiāng)之間制度整合的資金缺口、收入差距的縮小速度也不可能滿足中下收入階層提高繳費(fèi)能力的需要這樣一些基本條件約束下，又不能消極等待，怎么辦呢?

現(xiàn)行社會(huì)保障和社會(huì)福利制度必須有所調(diào)整和改善：進(jìn)一步明確劃分底線部分和底線以上的非底線部分，底線部分由各級(jí)財(cái)政(有工作單位的主要由企業(yè)等用人單位)承擔(dān)，非底線部分由社會(huì)(企業(yè)等用人單位和社會(huì)組織)、家庭和個(gè)人承擔(dān)。底線部分實(shí)行無差別的公平原則，是剛性的;非底線部分實(shí)行有差別的公平原則，是柔性的。經(jīng)過以往30年的艱苦探索和制度改革，我國的社會(huì)保障和社會(huì)福利制度實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。但正如黨的十八大報(bào)告所指出的，這種制度覆蓋還需要“增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性”。這是更加艱巨的任務(wù)，不僅需要?jiǎng)?chuàng)造更充裕的經(jīng)濟(jì)條件，而且需要更科學(xué)地搞好頂層設(shè)計(jì)，制定更合理的制度完善方案，規(guī)劃更可行的政策實(shí)施路線。

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