中國人民大學教授鄭功成

鄭功成：對遲延退休者應有補償

人大教授鄭功成表示延遲退休不應與養(yǎng)老金收支掛鉤，延退時應返還“多繳少拿”部分

在養(yǎng)老金改革方面，鄭功成教授的觀點與市面上流行的觀點頗為不同。比如，他認為大眾對于“養(yǎng)老金缺口”存在誤讀。在他看來，個人賬戶的虧空，是歷史和改革中遺留的問題，政府應對其負責；而除此之外，養(yǎng)老金是盈余的，當期不存在缺口。因此他說，談“缺口”，要看是過去的，現(xiàn)在的，還是將來的，后兩者并不存在缺口。在厘清歷史與現(xiàn)狀之后，他論及養(yǎng)老金問題圍繞“公平”這一概念，也正本清源，從養(yǎng)老制度的不同層面的“公平”談起。

■ 人物簡介

鄭功成 中國人民大學教授，全國人大常委會委員，長期從事社會保障、收入分配及與民生相關領域的研究，是國內社會保障、商業(yè)保險等學科領域的重要開拓者之一。在社會兼職方面，他也是國務院醫(yī)改首屆咨詢委員，人社部專家咨詢委員。 新京報記者 王叔坤 攝

實行全國統(tǒng)籌方可化解“歷史負擔”

盡快實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌不僅是優(yōu)化職工基本養(yǎng)老保險制度的金鑰匙，也是這一制度公平性、互濟性、流動性與可持續(xù)性的集中體現(xiàn)。

新京報：你認為深化職工基本養(yǎng)老保險改革的關鍵是全國統(tǒng)籌，這應該怎么理解？

鄭功成：只有實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，才能使這一制度公平籌資和市場經(jīng)濟條件下法定勞工成本負擔公平的目標得以實現(xiàn)，才可以在厘清社會統(tǒng)籌與個人賬戶關系的條件下徹底根治統(tǒng)賬結合模式異化與基金余缺并存的現(xiàn)象，促使制度正常發(fā)展。

全國統(tǒng)籌也是使名義繳費率降低成為現(xiàn)實的前提條件，它可以即時厘清歷史責任與未來責任，使個人賬戶的空賬規(guī)模得以固化，并使財政補貼責任邊界得到厘清，最終使歷史負擔得到合理化解。

全國統(tǒng)籌帶來的其他的好處還包括降低制度運行的成本，提升效率，實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金集中管理與有效投資等等。最終是使這一制度從淪落為地方性制度安排真正回歸到國家統(tǒng)一制度安排的法定軌道上，而這一制度的優(yōu)化定型又會為機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革提供成熟的參照。

因此，盡快實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌不僅是優(yōu)化職工基本養(yǎng)老保險制度的金鑰匙，也是這一制度公平性、互濟性、流動性與可持續(xù)性的集中體現(xiàn)。

新京報：統(tǒng)籌層級過低帶來哪些問題，這是現(xiàn)有制度的最主要問題嗎？

鄭功成：從在全國范圍內的廣泛調研情況來看，職工養(yǎng)老保險地區(qū)分割統(tǒng)籌確實帶來很多無法解決的問題。

首先是在地區(qū)分割統(tǒng)籌的情況下，勞動力的自由流動與遷徙必然存在障礙，因為從一個統(tǒng)籌區(qū)域流向另一個統(tǒng)籌區(qū)域時的養(yǎng)老金及相關權益絕不是靠一個轉移接續(xù)辦法便能夠維護的。

其次，因不同地區(qū)勞動者的年齡結構與撫養(yǎng)比不同，實際繳費率必然相差懸殊。比如東部是勞動力主要輸入地，人口相對年輕，企業(yè)實際繳費率偏低，而中西部地區(qū)以及老工業(yè)基地因為人口老齡化較為嚴重，使得實際繳費率偏高，高低之間差別在3倍以上。這不僅嚴重地扭曲了應當公平的籌資機制，而且亦與地區(qū)協(xié)同發(fā)展的取向明顯相悖。

再次，地區(qū)分割統(tǒng)籌的直接后果是不同地區(qū)養(yǎng)老保險基金收支余缺分化，有的地區(qū)即使實際繳費率很低也會有大量基金結余，有的地區(qū)雖然實際繳費率高卻依然缺口不斷擴大，從而扭曲了統(tǒng)賬結合模式，危機到了制度的可持續(xù)性。

以廣東為例，其基金累積規(guī)模越來越大，但因并未實現(xiàn)真正意義的省級統(tǒng)籌，結果是原本追求現(xiàn)收現(xiàn)付的社會統(tǒng)籌基金在部分地區(qū)大量結余，而在另外一些地區(qū)，原本應該實賬運行的個人賬戶成為空賬，這其實是全國的縮影。

區(qū)域分割還導致基金無法有效投資，貶值風險隨著基金結余增長而增長等等問題。因此，地區(qū)分割統(tǒng)籌格局確實是現(xiàn)行制度諸種問題或矛盾的關鍵癥結所在，已經(jīng)成為阻礙“人人享有基本養(yǎng)老保險”目標的根本原因。

一旦實現(xiàn)了全國統(tǒng)籌，則所謂的基金“缺口”就不再存在，社會統(tǒng)籌基金便能夠真正實現(xiàn)預算管理，個人賬戶亦不會再增添新的空賬，而政府、用人單位與參保者個人的責任邊界也就能夠清晰地界定了。

新京報：按照你的說法，也就是說現(xiàn)在養(yǎng)老金是有錢的，只是區(qū)域分割統(tǒng)籌造成了地區(qū)性的缺口，應該怎么厘清“缺口”的實質含義？

鄭功成：所謂養(yǎng)老金缺口是指養(yǎng)老保險基金收不抵支的狀況。它分為三種情形：一是當期出現(xiàn)的收支缺口；二是歷史留下的收支缺口，即所謂歷史欠賬；三是未來收支缺口，即預測可能在若干年后出現(xiàn)的收不抵支現(xiàn)象。

如果不加定語，養(yǎng)老金缺口就是指當期收不抵支狀況。我注意到，被媒體不時報道的養(yǎng)老金缺口問題，其實是一個被人有意或無意地模糊化了的說法，因為它往往將歷史的、當期的、未來的混淆在一起。

由于職工基本養(yǎng)老保險制度是法定的全國性制度安排，而全國的養(yǎng)老保險基金每年都有結余，完全不存在缺口問題。

我現(xiàn)在擔心的恰恰是所積累的基金在貶值。而歷史留下的缺口確實存在，這是從現(xiàn)收現(xiàn)付制向統(tǒng)賬結合制轉化的必然結果，它并非是新制度帶來的缺口。

對于一些人預測未來可能出現(xiàn)的缺口，它確實需要認真應對，但也只是預測。決定未來收支缺口的因素有很多，這些因素都會發(fā)生相應的變化，那么，當前預測的結果自然也會發(fā)生變化。

因此，正常的心態(tài)應當是既不能將歷史欠賬視為當期缺口，更不能將對模型預推的未來缺口等同現(xiàn)實缺口。

逐步延遲退休年齡的依據(jù)不應是為減少養(yǎng)老金支出，它應當是對人的生命周期、勞動力供求與代際負擔公平進行合理調整的需要。 ——鄭功成 歷史欠賬需“長時間”解決

個人賬戶空賬是制度變革前數(shù)十年遺留下來的，只能用歷史的方法來化解，即計劃經(jīng)濟時代數(shù)十年積累的歷史欠賬只有用數(shù)十年來化解才符合歷史的公正原則。

新京報：你說過個人賬戶空賬是歷史欠賬，這應該怎么彌補？

鄭功成：目前引起廣泛關注的個人賬戶空賬確實是因制度轉型而出現(xiàn)的歷史欠賬。因為我國現(xiàn)行的統(tǒng)賬結合型養(yǎng)老保險制度，恰恰是從計劃經(jīng)濟時代的現(xiàn)收現(xiàn)付型制轉化而來的，這種轉化因加入了完全積累型的個人賬戶而必然出現(xiàn)歷史欠賬。

換言之，新的養(yǎng)老保險制度打破了原有的養(yǎng)老保險代際關系自然傳承的慣例，這一代人既要繼續(xù)承擔支付已經(jīng)退休的老年人的養(yǎng)老金的義務，又須為自己個人賬戶儲備養(yǎng)老金，故而必然帶來雙重的養(yǎng)老負擔。

因此，現(xiàn)實中的個人賬戶空賬其實是傳統(tǒng)制度向新型制度轉型所必然出現(xiàn)的現(xiàn)象，它是制度變革前數(shù)十年遺留下來的，也應當且只能用歷史的方法來化解，即計劃經(jīng)濟時代數(shù)十年積累的歷史欠賬只有用數(shù)十年來化解才符合歷史的公正原則。

解決途徑無非有兩種：一種是學智利，也發(fā)行數(shù)十年的特種國債，一次性做實個人賬戶；一種是在盡可能做實新的個人賬戶的同時，繼續(xù)通過財政補貼等途徑逐步消化。

無論采取哪種方式，都應當是需要多屆政府共同分擔的責任。因此，那種指望著既沒有空賬又不讓政府負債的想法其實是很幼稚的想法。比較合理的取向是盡快通過實現(xiàn)全國統(tǒng)籌來避免新的空賬出現(xiàn)，同時制定一個10-20年的舊賬化解計劃穩(wěn)妥推進。

新京報：就現(xiàn)狀來說，養(yǎng)老金的收支情況怎么樣？

鄭功成：當前養(yǎng)老保險的財務狀況總體良好，有三組數(shù)字支撐。

一是審計署2012年對全國社保財務的審計報告，2011年全國職工基本養(yǎng)老保險基金累計結余比2005年底增長413.40%。

二是人社部公布的2012年全國職工養(yǎng)老保險基金收支狀況，當年總收入19693億元，總支出15502億元，結余4191億元，累計結余達23667億元。

三是財政部在2013年“兩會”期間向全國人大提交的社會保險預算報告，2013年全國社會保險基金預算收入3.28萬億元，預算支出2.79萬億元。事實上，最近財政部報告上半年的社會保險預算情況時，累計結余已經(jīng)達到了3.9萬多億。

上述數(shù)據(jù)已經(jīng)十分清晰地反映了職工基本養(yǎng)老保險財務狀況良好。

有人說這種結余中有財政補貼部分應當扣除，這是不懂社會保險制度常識所引起的，因為這一制度在德國產(chǎn)生以來就是由政府分擔責任的，何況我國的財政補貼事實上還只是對計劃經(jīng)濟時代必須負責到底的中老年職工的歷史欠賬的一種補償。

養(yǎng)老保險繳費增長超GDP

即使GDP增長放慢，工資增長也會快于GDP增長，養(yǎng)老保險繳費的增長將隨工資增長而增長，也會高于GDP增長。

新京報：隨著老齡化社會到來和加速，未來的養(yǎng)老金收支是不是會存在嚴重問題？

鄭功成：我在2007年主持“中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略”項目研究時，曾組織過相應的測算，在綜合考慮多種影響因素的條件下，得到的基本結論是2030年前是基金持續(xù)結余的時期，而到2030年后會出現(xiàn)年度缺口，但前期的結余足以再支撐10年以上的收支平衡，再往后則需要動用戰(zhàn)略儲備基金，但并不存在巨大風險。

一方面，伴隨人口老齡化的加速發(fā)展，養(yǎng)老金的支付規(guī)模也會持續(xù)擴大，在所有條件不變的情形下，最終當然會出現(xiàn)收不抵支甚至缺口越來越大的局面。

但另一方面，影響?zhàn)B老金收支的因素也必然會發(fā)生重大變化。例如，在未來數(shù)十年間，我國的勞動生產(chǎn)率必定持續(xù)提高，財政收入會持續(xù)增長，養(yǎng)老保險費伴隨工資增長也必然會持續(xù)增長，退休年齡到2030年可能會發(fā)生變化，再加上已經(jīng)建立的社會保障戰(zhàn)略儲備基金與不斷做實的個人賬戶，以及龐大的國有資產(chǎn)與土地收益可以作為養(yǎng)老保險制度的重要物質基礎，這些都是有利于維護養(yǎng)老保險基金收支長期平衡的因素。

新京報：這些預測是基于中國經(jīng)濟過去的增速預期？還是考慮了目前經(jīng)濟增速下行這樣的情況？

鄭功成：這當然和經(jīng)濟增長的預期具有相關性。此外，我們還有一個基本的判斷，即使GDP增長放慢，工資增長也會快于GDP增長。

收入分配改革的既定方針之一，就是提高勞動者報酬，養(yǎng)老保險繳費的增長將隨工資增長而增長。大的財富分配格局的調整必然帶給養(yǎng)老保險制度持續(xù)發(fā)展的積極影響。

逐步延遲退休年齡是趨勢

逐步延遲退休年齡的依據(jù)不應當是為了減少養(yǎng)老金支出，而應當是人均預期壽命持續(xù)延長、受教育年限持續(xù)延長和人口結構與勞動力供求關系發(fā)生深刻變化。

新京報：在“延遲退休”這個議題上，我看到一些研究者都是從養(yǎng)老金收支角度出發(fā)，而你是少見的主要關注“代際公平”的學者，你能解釋一下嗎？

鄭功成：我已經(jīng)多次闡述過我的基本觀點，這就是通過延遲退休來解決養(yǎng)老金支付難題的看法是本末倒置，即逐步延遲退休年齡的依據(jù)不應當是為了減少養(yǎng)老金支出，而應當是人均預期壽命持續(xù)延長、受教育年限持續(xù)延長和人口結構與勞動力供求關系發(fā)生深刻變化，它應當是對人的生命周期、勞動力供求與代際負擔公平進行合理調整的需要。

現(xiàn)階段乃至相當一段時期，我國的養(yǎng)老金并不存在收不抵支的問題，當前局部地區(qū)的收支缺口只是全國統(tǒng)一的法定制度安排被地區(qū)分割所異化了的不良結果。

從國際經(jīng)驗來看，養(yǎng)老金收支情況也并不必然構成延遲退休年齡的理由。在這方面最有發(fā)言權的國家，無疑是世界上第一個建立社會養(yǎng)老保險制度的德國。德國采取現(xiàn)收現(xiàn)付財務模式，追求年度收支平衡，迄今已經(jīng)平穩(wěn)運行120多年，在人均壽命超過80歲后，2011年還出現(xiàn)年度盈余45億歐元，德國政府決定從2012年將養(yǎng)老保險費率從19.9%(勞資繳費各占50%)降至19.6%，并繼續(xù)提高養(yǎng)老金待遇。同時也決定從2012年1月1日開始延遲退休年齡，即從現(xiàn)行的65歲逐步延長到2029年的67歲。

顯而易見，社會養(yǎng)老保險制度的創(chuàng)始國并非因養(yǎng)老金缺口而延遲退休年齡，而是以人均預期壽命延長與人口結構變化作為依據(jù)，這是維護代際公平的需要。

就我國而言，考慮到人均預期壽命延長與受教育年限逐漸延長的客觀事實，以及勞動力無限供給的時代已成為歷史，逐步延遲退休年齡是一個不可逆轉的趨勢，但它又不是一個可以即時推進、急劇調整的事項，而是特別需要慎重考量多種因素的綜合影響。

我在2007年主持相關戰(zhàn)略研究時，曾基于壽命、教育、就業(yè)及維護代際公平需要提出過一個方案，基本思路是采取小步漸進、女先男后、兼顧特殊的方式，到本世紀40年代爭取實現(xiàn)65歲男女同齡退休，我認為這是較為理性的方案。

因此，延遲退休年齡是一個戰(zhàn)略問題，它主要與現(xiàn)在的年輕人有關，而與老年人或接近退休的人無關。

新京報：現(xiàn)在只要有人提出“延遲退休年齡”或者“延遲領取養(yǎng)老金”，均會遭到很多人反對，人們認為延遲退休多繳少拿，肯定不合算。你如何看待這一現(xiàn)象？

鄭功成：我已經(jīng)申明不贊同將延遲退休年齡與養(yǎng)老金收支掛鉤的觀點，但我認為應當允許講這樣的觀點。我們需要的是來自多個視角的理性的、深入的討論，并在討論中尋求更為合理、公正的改革路徑。

我的觀點一直是鮮明的，即不主張以“多繳少支”來損害參保人的利益，而是主張對遲延退休者應當有利益上的補償，即通過提高延遲退休者的養(yǎng)老金待遇來避免其利益受損，這才符合延遲退休只是合理調整人的生命周期、解決未來勞動力供給逐漸偏緊和維護代際負擔公平的取向。

如果政策制定者只有“多繳少支”的“算計”，其本身就失去了公正。

同時，我也不贊同每一個人都精于算計個人之得失，因為社會保險制度的最大功能是能夠解除生活風險后顧之憂、為所有參保人提供穩(wěn)定的安全預期，它的最大優(yōu)勢即是在政府與雇主的分擔下實現(xiàn)參保人之間的互助共濟。

如果每一個都要精確地算計自己的得失，則長壽者、疾患者的風險誰來分擔呢？況且誰也無法算定自己不長壽或者不生病。因此，社會保險實現(xiàn)的是在群體利益最大化中實現(xiàn)個人生活安全利益追求的制度安排。

制度統(tǒng)一是“唯一出路”

當務之急是盡快建立機關事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度，同時建立統(tǒng)賬結合財務機制，在盡快實現(xiàn)年輕一代權利義務公平的同時縮小老一代人的待遇差距。

新京報：目前似乎大家都將目光聚集在基本養(yǎng)老保險制度上，有了這一制度在未來能做到“老有所養(yǎng)”嗎？

鄭功成：“老有所養(yǎng)”需要的是一套制度體系，基本養(yǎng)老保險只能解決老年生活的基本經(jīng)濟來源。因此，僅有基本養(yǎng)老保險還是不夠的。

我國的目標是構建多層次的養(yǎng)老保險體系，同時大力發(fā)展養(yǎng)老服務事業(yè)。

國務院最近出臺推動養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的政策，無疑是最終建立完整的“老有所養(yǎng)”制度體系的重要舉措，它值得期待。

新京報：公眾對養(yǎng)老金的質疑來自兩方面，一方面是對公平性(雙軌或者多軌)存疑，另一方面是公眾對前景的預期不明確，因此對多數(shù)改革方案都持有反對的態(tài)度？

鄭功成：必須承認，現(xiàn)有制度確實存在不公平，公平性的欠缺有三個方面。

一是機關事業(yè)單位和企業(yè)的退休制度，兩大群體的權利和義務是不平等的，待遇差距很大。

二是企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度在地區(qū)之間的繳費負擔與待遇發(fā)放也是不公平的。

三是同一代人的不公平，老一代人不公平，年輕一代也不公平。

我之前提出，制度設計應該“保持同一代人的相對公平”，這應當是一個很重要的原則，而要體現(xiàn)這一原則，就必須在制度設計中體現(xiàn)“老人老辦法、新人新辦法、中人有過渡辦法”的基本思路。

新京報：具體到養(yǎng)老金的雙軌制問題，應該怎樣推進，何時推進？

鄭功成：毫無疑問，機關事業(yè)單位傳統(tǒng)的退休制度必須走向社會養(yǎng)老保險制度，并且真正采取與企業(yè)職工養(yǎng)老保險相同的籌資機制、統(tǒng)賬模式和待遇計發(fā)辦法，實現(xiàn)養(yǎng)老制度統(tǒng)一是改革的唯一出路。

當務之急是盡快建立機關事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度，讓公職人員與企業(yè)職工一樣承擔起為自己養(yǎng)老繳費的義務，同時建立統(tǒng)賬結合財務機制，并采取職工養(yǎng)老金待遇計發(fā)方式來調整待遇，在盡快實現(xiàn)年輕一代權利義務公平的同時縮小老一代人的待遇差距。

公眾對以房養(yǎng)老反應過度

以房養(yǎng)老不可能成為國家法定的養(yǎng)老保障制度安排，它只能是一種自愿的、補充的養(yǎng)老方式。

新京報：從實際操作的角度看，中國的社保體系漏洞很多，搭便車的行為層出不窮，如果職工養(yǎng)老保險制度實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，是不是存在更大的管理難題？應該怎么處理這個問題？

鄭功成：全國統(tǒng)籌對管理的精細化會有更高要求，管理的難度也會加大，但這不能成為阻滯制度優(yōu)化的理由。

當然，應當同時提高經(jīng)辦能力，包括實現(xiàn)經(jīng)辦機構設置的法人化，明確經(jīng)辦機構與行政監(jiān)管機關問責制，建立全國統(tǒng)一的信息網(wǎng)，實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)并可以實時監(jiān)控。

此外，還必須解決立法機關不到位、司法機關缺位的問題，健全預算管理，確立司法監(jiān)察的權威，以及建立信息披露機制并接受社會公眾、媒體的監(jiān)督。

新京報：我國現(xiàn)在養(yǎng)老制度下，企業(yè)繳費負擔高，這一點你怎么看？

鄭功成：我國職工養(yǎng)老保險的名義繳費率確實偏高。但據(jù)我們的調研測算，全國用人單位的平均實際繳費率要比名義繳費率低2-3個百分點，當前的主要問題是不同地區(qū)間的繳費負擔畸重畸輕。

如果實現(xiàn)了全國統(tǒng)籌，就不僅可以實現(xiàn)繳費負擔公平，而且還必定使全國大多數(shù)地區(qū)用人單位的實際繳費有較大幅度的下降，只有現(xiàn)在負擔很輕地區(qū)的企業(yè)的實際繳費負擔需要提升到正常水平。

新京報：近日公眾對以房養(yǎng)老非常關注，并引起了一些議論與擔憂，你怎么看待以房養(yǎng)老？

鄭功成：公眾對以房養(yǎng)老的反應有些過度了，這其實是對這種政策的一種誤解。因為以房養(yǎng)老不可能成為國家法定的養(yǎng)老保障制度安排，它只能是在政府相關政策支持下，可供房屋所有者根據(jù)自己的人生安排與需要加以考慮的一種自愿的、補充的養(yǎng)老方式。

以房養(yǎng)老既不可能成為養(yǎng)老保障的主流方式，更不是應當由政府主導的社會養(yǎng)老保險與養(yǎng)老服務的替代品，而是讓老年人多一種養(yǎng)老方式的選擇，以便可以更加從容地安排晚年生活。因此，它客觀上只與少數(shù)有需要的人相關，完全沒有必要引起不必要的擔憂。