與百姓生活息息相關(guān)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》于2008年12月23日接受全國(guó)人大常委會(huì)分組審議。該二審稿明確了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)方案、提出逐步實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，得到常委會(huì)組成人員的初步肯定。
回顧中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變遷，因涉及全體公民的利益，《社會(huì)保險(xiǎn)法》的最終出臺(tái)仍面臨多方博弈，前路漫漫。

寄予期待的社保審議

一個(gè)小時(shí)的地鐵路程，正常情況下，是北漂青年王海龍補(bǔ)覺(jué)的時(shí)間。但是12月23日的一條移動(dòng)電視新聞讓他困意頓消，“同百姓生活息息相關(guān)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》于2008年12月23日接受全國(guó)人大常委會(huì)分組審議”。出地鐵，王海龍隨手買了一份報(bào)紙，標(biāo)題新聞還是《社會(huì)保險(xiǎn)法》接受人大分組審議，與電視媒體相比，報(bào)紙甚至用一個(gè)整版來(lái)進(jìn)行解讀。

在來(lái)北京之前，王海龍是甘肅成縣電信部門的一名市場(chǎng)營(yíng)銷經(jīng)理，雖然是企業(yè)聘用人員，但是相關(guān)的社會(huì)保險(xiǎn)還是全部買了。王海龍不甘心就這樣把自己的下半生交給縣城，2007年國(guó)慶期間，他來(lái)到北京和現(xiàn)在供職的這家咨詢機(jī)構(gòu)簽了約。

王海龍沒(méi)有意識(shí)到，辭職并不是一件容易的事情。當(dāng)他在新單位辦理入職手續(xù)時(shí)，人力資源部門的同事要求他提供原單位的社會(huì)保險(xiǎn)檔案。王海龍打電話到原單位，對(duì)方告訴王海龍，個(gè)人賬戶部分可以轉(zhuǎn)走，但養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)統(tǒng)籌部分則無(wú)法轉(zhuǎn)走。王海龍說(shuō)：“這就意味著，兩年的社會(huì)統(tǒng)籌白白繳納了?！?/P>

在甘肅參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，職工個(gè)人繳費(fèi)為繳費(fèi)基數(shù)的8%，納入職工養(yǎng)老金個(gè)人賬戶；企業(yè)繳納職工繳費(fèi)工資基數(shù)的20%，被納入甘肅社?；鸾y(tǒng)籌管理。遇到轉(zhuǎn)?；蛘咄吮r(shí)，可拿回其個(gè)人賬戶8%的繳費(fèi)額，但統(tǒng)籌基金的20%則沉淀在當(dāng)?shù)厣绫Ｏ到y(tǒng)。

對(duì)于為什么不能轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌賬戶，目前似乎沒(méi)有一個(gè)明確的答案。蘭州一建筑企業(yè)人力資源主管王世磊接受記者采訪時(shí)舉了一個(gè)他經(jīng)辦的退保實(shí)例：2007年，他所在的企業(yè)有一個(gè)已經(jīng)繳納了13年養(yǎng)老保險(xiǎn)的員工要離開(kāi)企業(yè)，在轉(zhuǎn)養(yǎng)老關(guān)系時(shí)，因無(wú)法轉(zhuǎn)走社會(huì)統(tǒng)籌部分，無(wú)奈只好取走了個(gè)人賬戶的1萬(wàn)余元，這就是說(shuō)，13年的養(yǎng)老保險(xiǎn)就此中止了。王世磊說(shuō)：“主流的觀點(diǎn)是沒(méi)有一個(gè)全國(guó)性的規(guī)范政策來(lái)操作?！?/P>

由此不難理解，此次《社會(huì)保險(xiǎn)法》再審議，公眾為何將注意力集中于養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移續(xù)接上。此次二審稿進(jìn)一步明確：“個(gè)人跨地區(qū)就業(yè)的，其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移。個(gè)人退休時(shí)，基本養(yǎng)老金按照退休時(shí)各繳費(fèi)地的基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)和繳費(fèi)年限，由各繳費(fèi)地分段計(jì)算，退休地統(tǒng)一支付?！?/P>

寄托了公眾殷殷期望的該項(xiàng)改進(jìn)得到了全國(guó)人大常委會(huì)組成人員的普遍肯定，盡管具體操作措施仍待細(xì)化，但無(wú)疑為問(wèn)題的解決提供了一個(gè)好的方向，有利于人才的流動(dòng)與資源的配置。 王海龍說(shuō)：“但愿審議通過(guò)，盡早實(shí)現(xiàn)?！?/P>

社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移有限進(jìn)步

“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)和養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌等都是《社會(huì)保險(xiǎn)法》(草案)中的亮點(diǎn)所在。”蘭州大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)劉光華接受本報(bào)記者采訪時(shí)對(duì)二審稿予以積極評(píng)價(jià)。劉光華根據(jù)自己的研究認(rèn)為，這一制度亮點(diǎn)，實(shí)際上只是回到了社會(huì)保險(xiǎn)制度的應(yīng)有之義。

這位畢業(yè)于中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院的博士說(shuō)：“‘草案’糾正了過(guò)去我們對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的性質(zhì)，特別是社會(huì)保險(xiǎn)與其他社會(huì)保障項(xiàng)目如社會(huì)福利和社會(huì)救助等相互關(guān)系的混淆?！?/P>

劉光華認(rèn)為，社會(huì)保險(xiǎn)不同于其他制度的最大特征就在于普遍性、法定性和強(qiáng)制性。其制度目的在于確?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下社會(huì)化大生產(chǎn)所必需的穩(wěn)定的勞動(dòng)力資源或者和諧持久的勞資關(guān)系。這既是全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的必然要求，也是勞動(dòng)力資源合理優(yōu)化配置的前提條件。為此，全國(guó)任何地方、任何單位的勞動(dòng)者都享受同樣的待遇，自然可以隨著勞動(dòng)力資源自身的配置而轉(zhuǎn)移接續(xù)。

劉光華說(shuō)，由于中國(guó)改革對(duì)地方政府推動(dòng)型路徑依賴，加上中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展先天的階梯形不平衡，使得市場(chǎng)化初期各地和各單位、各行業(yè)基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的社會(huì)保險(xiǎn)制度，充滿了雖符合實(shí)際但背離制度自身特性的內(nèi)容，那么，它同時(shí)也就為勞動(dòng)者的自由流動(dòng)帶來(lái)了制度障礙。

回顧歷史，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)充滿地方性、行業(yè)性、臨時(shí)性、易變性等。

1950年3月15日，當(dāng)時(shí)的政務(wù)院財(cái)經(jīng)委員會(huì)發(fā)出《關(guān)于退休人員處理辦法的通知》，這是國(guó)家發(fā)布的第一個(gè)退休養(yǎng)老方面的法規(guī)，但是這一法規(guī)的適用范圍卻局限在從舊中國(guó)就有退休金的機(jī)關(guān)、鐵路、海關(guān)、郵局等單位職工。

公認(rèn)的新中國(guó)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立的標(biāo)志，是1951年2月26日政務(wù)院頒行《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，該條例雖然不是一部專門的養(yǎng)老保險(xiǎn)法規(guī)，卻是新中國(guó)成立后第一個(gè)內(nèi)容完整的社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)。其適用的范圍是有正式職工100人以上的國(guó)營(yíng)、公私合營(yíng)及合作經(jīng)營(yíng)的工廠、礦場(chǎng)及其附屬單位。其后歷經(jīng)兩次擴(kuò)大，分別是1953年1月2日政務(wù)院頒布《若干修正決定》和1956年《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》進(jìn)一步擴(kuò)展到商業(yè)、外貿(mào)、糧食、供銷、金融等系統(tǒng)。

而此時(shí)，國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員則實(shí)行獨(dú)立設(shè)計(jì)的制度安排，不可避免地存在著差異。如企業(yè)職工退休養(yǎng)老金最高為本人工資的70%，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)只有60%。自此以后，國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員的退休制度與企業(yè)職工的退休制度一直處于并行格局，迄今仍在影響著新時(shí)期養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革與發(fā)展。
 

    1969年2月，財(cái)政部頒發(fā)《國(guó)營(yíng)企業(yè)財(cái)務(wù)工作中幾項(xiàng)制度的改革意見(jiàn)》，規(guī)定“國(guó)營(yíng)企業(yè)一律停止提取勞動(dòng)保險(xiǎn)金”。這一文件正式?jīng)Q定了原有職工退休養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的蛻變，即勞動(dòng)保險(xiǎn)自此失去了統(tǒng)籌調(diào)劑的機(jī)能，職工退休養(yǎng)老由社會(huì)事務(wù)演變?yōu)槁毠に趩挝坏膬?nèi)部事務(wù)，并一直持續(xù)到改革開(kāi)放時(shí)代。“今天的草案實(shí)際上是‘撥亂反正’，值得贊賞?！眲⒐馊A說(shuō)。

趨勢(shì)

幾乎在所有建立了社會(huì)保障制度的國(guó)家，養(yǎng)老保險(xiǎn)都是最重要的社會(huì)保障項(xiàng)目，新中國(guó)成立之初，亦莫能外。1950年3月15日，當(dāng)時(shí)的政務(wù)院財(cái)經(jīng)委員會(huì)發(fā)出《關(guān)于退休人員處理辦法的通知》，這是國(guó)家發(fā)布的第一個(gè)退休養(yǎng)老方面的法規(guī)，標(biāo)志著國(guó)家開(kāi)始承擔(dān)起主導(dǎo)職工退休養(yǎng)老保障事務(wù)的職責(zé)。

1978年或可視為中國(guó)傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展進(jìn)程中的一個(gè)重要年份。

蘭州商學(xué)院財(cái)稅與公共管理學(xué)院教師馬海龍致力于中國(guó)社會(huì)保障制度的研究與教學(xué)工作。他提供給記者的資料顯示：1958年到1979年間，中國(guó)工人與干部的結(jié)構(gòu)情況發(fā)生了很大的變化，隨著城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，在集體單位工作的職工的退休養(yǎng)老金問(wèn)題亦涌現(xiàn)出來(lái)。當(dāng)時(shí)的第二輕工業(yè)部、全國(guó)手工業(yè)合作社總社于1966年4月20日頒布了《關(guān)于輕、手工業(yè)集體所有制企業(yè)職工、社員退職統(tǒng)籌暫行辦法》及前述人員《退職暫行辦法》，首次嘗試建立集體所有制單位職工的退休統(tǒng)籌制度，形成了按照所有制區(qū)分退休制度的格局。1978年6月2日，五屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議批準(zhǔn)國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》、《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》。

1980年10月7日，國(guó)務(wù)院又頒布了《關(guān)于老干部離職休養(yǎng)的暫行規(guī)定》，再度明確了有別于退休制度的離休制度，離休干部不僅在退休養(yǎng)老方面的經(jīng)濟(jì)待遇優(yōu)厚，還享有其他補(bǔ)貼。此后5年內(nèi)，國(guó)務(wù)院相繼頒布了軍隊(duì)、高級(jí)專家等退休制度。

這種面向城鎮(zhèn)勞動(dòng)者的退休制度，職工個(gè)人不需要繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位職工退休經(jīng)費(fèi)完全來(lái)源于國(guó)家財(cái)政撥款，企業(yè)職工退休養(yǎng)老經(jīng)費(fèi)則來(lái)源于企業(yè)生產(chǎn)收益并在企業(yè)營(yíng)業(yè)外列支。

從一系列規(guī)定可以看出國(guó)家一直以積極的姿態(tài)來(lái)建設(shè)面向城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老社會(huì)保障制度。但因存在的內(nèi)在缺陷而不具有可持續(xù)性，這種不可持續(xù)性不僅使這一制度自身難以為繼，也拖垮了國(guó)有企業(yè)，最終成為國(guó)家的負(fù)擔(dān)。

退休養(yǎng)老的福利色彩十分濃厚

統(tǒng)籌變革

1984年，在一些地區(qū)即開(kāi)始恢復(fù)退休費(fèi)在市、縣一級(jí)或行業(yè)內(nèi)部實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌的試點(diǎn)。1986年7月12日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)營(yíng)企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》，明確規(guī)定國(guó)家對(duì)勞動(dòng)合同制工人的退休養(yǎng)老實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌。

這一改革，僅僅只是國(guó)有企業(yè)改革的一部分，并未成為一項(xiàng)單獨(dú)的社會(huì)保險(xiǎn)制度，但它所包含的內(nèi)容卻真實(shí)地表明了國(guó)家對(duì)單位保障制度下的傳統(tǒng)養(yǎng)老制度的摒棄和對(duì)建立在責(zé)任分擔(dān)基礎(chǔ)之上的社會(huì)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的追求，從而標(biāo)志著中國(guó)由此邁進(jìn)了退休養(yǎng)老制度進(jìn)入了去單位化時(shí)代。

1991年6月26日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，對(duì)全民所有制企業(yè)的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)改革進(jìn)行了規(guī)范。隨后，勞動(dòng)部、民政部等分別頒發(fā)了有關(guān)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的文件，推進(jìn)的方向就是社會(huì)統(tǒng)籌——社會(huì)化。

從1984年一些地區(qū)對(duì)傳統(tǒng)退休養(yǎng)老制度進(jìn)行統(tǒng)籌試驗(yàn)，到1986年國(guó)家政策明確肯定合同制職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌，再到1991年國(guó)務(wù)院《決定》的頒發(fā)，這一時(shí)期對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革取向明顯的是去單位化，而這正是中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)型的第一步，也是至為關(guān)鍵的一步。

1995年3月1日，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，確立了社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)新模式。經(jīng)過(guò)遍地開(kāi)花的改革試點(diǎn)，1997年7月16日，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，在各地原有方案的基礎(chǔ)上提出了全國(guó)統(tǒng)一的方案并要求各地貫徹落實(shí)，自此，各地不同的社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合方式開(kāi)始走向統(tǒng)一。

統(tǒng)籌破局

但是肇始于1994年的《社會(huì)保險(xiǎn)法》卻一直進(jìn)展不順，直到2007年12月，才首次提交全國(guó)人大常委會(huì)審議，時(shí)隔一年之后的12月23日，再次提交全國(guó)人大常委會(huì)審議，其間各方經(jīng)歷不同尋常的利益博弈。

劉光華說(shuō)：“社會(huì)保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)保障是具有法定性和強(qiáng)制性的社會(huì)財(cái)富的二次分配，關(guān)乎社會(huì)財(cái)富分配的公正性，其間的利益糾結(jié)就會(huì)超出我們的想象?！?/P>

劉光華分析認(rèn)為，建立健全社會(huì)保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)保障制度，實(shí)際上意味著過(guò)多的社會(huì)財(cái)富被分配給永久或暫時(shí)無(wú)力提供勞動(dòng)(離退休和傷病殘以及生育婦女)的人群，提供給沒(méi)有資本者，那么就意味著對(duì)現(xiàn)崗勞動(dòng)者與資本所有者應(yīng)分的社會(huì)財(cái)富的剝奪，而他們不管是作為生理上還是社會(huì)權(quán)力方面都處于優(yōu)勢(shì)地位，具有更大話語(yǔ)權(quán)。這樣，社會(huì)保險(xiǎn)立法的進(jìn)程就不可能如同保障制度順利進(jìn)行。

另一方面，它們又同社會(huì)財(cái)富分配的效率性發(fā)生博弈。包括社會(huì)保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)保障對(duì)社會(huì)財(cái)富的分配目的在于實(shí)現(xiàn)公平性，同樣，這種公平的分配本身同社會(huì)財(cái)富作為重要的社會(huì)資源依照市場(chǎng)資源最佳優(yōu)化配置的原則也即效率原則來(lái)衡量，很大程度上是反效率的。

即使從社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)利益的考量出發(fā)，也只能等待社會(huì)財(cái)富的效率性獲得足夠的發(fā)展，才可能兼顧社會(huì)財(cái)富分配的公平問(wèn)題。也即建立和健全社會(huì)保險(xiǎn)制度。

也正因此，古今中外特別是轉(zhuǎn)型的國(guó)家，大都在等待社會(huì)財(cái)富達(dá)到一定程度后，才會(huì)真正在包括社會(huì)財(cái)富的一次和再次分配中考慮公平問(wèn)題。如中國(guó)財(cái)政收入的大幅增加、國(guó)力的極大增強(qiáng)與農(nóng)業(yè)稅的減免、包括農(nóng)民在內(nèi)的社會(huì)保障制度的逐漸建立。“所以，我們既不能夸大也不能無(wú)視這種利益博弈和糾結(jié)?！眲⒐馊A說(shuō)。