《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法（草案）》從2006年初原勞動(dòng)和社會(huì)保障部首次公開征求專家意見，到人大常委會(huì)向社會(huì)全文公布草案征求意見，大約經(jīng)歷了近3年的時(shí)間。在此期間，中國社會(huì)科學(xué)院拉丁美洲研究所所長鄭秉文幾乎參與了原勞動(dòng)和社會(huì)保障部、國務(wù)院法制辦、人大常委會(huì)法制辦征求專家意見的全過程。近日，本報(bào)記者就相關(guān)問題對鄭秉文所長進(jìn)行了專訪。

明確授權(quán)條款達(dá)9項(xiàng)：“真空”中蘊(yùn)含“走樣”風(fēng)險(xiǎn)

      《中國社會(huì)科學(xué)院報(bào)》記者（以下簡稱記者）：想請您談?wù)勛罱K呈現(xiàn)在公眾面前的稿子，與最初向?qū)＜艺髑笠庖姷母遄酉啾扔惺裁赐晟浦帲c現(xiàn)實(shí)中需要解決的問題相比有什么需要進(jìn)一步完善之處。

      鄭秉文：從三年來該草稿演變過程來看，總的感覺有兩個(gè)：第一，與最初的征求意見稿相比，目前向全社會(huì)征求意見的這個(gè)稿子的體例有了很大的變化，最初是按照繳費(fèi)和待遇等分列成章，五險(xiǎn)沒有分開，是合在一起的，而目前是養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育五個(gè)險(xiǎn)種單列成章，雖然總的篇幅沒有增加很多，但這樣一來，每個(gè)險(xiǎn)種的規(guī)定就顯得更集中和更具體了，操作的依據(jù)更加明確了一些，因?yàn)槲鍌€(gè)險(xiǎn)種之間畢竟還是有一些差異性的。第二，雖然展現(xiàn)給大家的這一稿相對于最初更加具體了，但相對于實(shí)際情況和現(xiàn)實(shí)問題，還是比較空泛。比如，權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定就顯得比較原則，比較“靈活”。而這是參保人最關(guān)心的所在，也是地方政府執(zhí)行起來容易“走樣”和“變通”的地方。這會(huì)使參保人心里沒有底，主管部門的“操作空間”比較大。這僅是其中的一個(gè)例子而已。其實(shí)，在草案中很多重要的環(huán)節(jié)都沒有涉及到，授權(quán)的條款比較多，而明確授權(quán)的只有9項(xiàng)，還有較大的“真空”。

《憲法》和《勞動(dòng)法》在上位：《社會(huì)保險(xiǎn)法》沒道理太空洞

      記者：留有較大的靈活空間，是不是與該法在法律體系中的位階有關(guān)？您主張更加突出原則性，還是更加具體？

      鄭秉文：當(dāng)然越具體越好了，因?yàn)樵骄唧w就越規(guī)范，有利于社保流程的規(guī)范化，也有利于參保人的預(yù)期，否則，參保人沒有預(yù)期，就不利于建立消費(fèi)信心，不利于內(nèi)需市場的拉動(dòng)，這次世界金融危機(jī)給我國的一個(gè)重要啟示就是我國經(jīng)濟(jì)增長方式的對外依存度太高，顯得比較脆弱，受世界經(jīng)濟(jì)的影響較大，內(nèi)需市場始終處于低迷狀態(tài)，《社會(huì)保險(xiǎn)法》如果太空，參保人的消費(fèi)行為就會(huì)受到預(yù)期的影響，從而會(huì)制約經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變，這是顯而易見的事情。另外，《社會(huì)保險(xiǎn)法》具有可操作性，這也是一個(gè)國際慣例。衡量一部立法的好壞，雖不是用篇幅和長短來作為標(biāo)準(zhǔn)的，但《社會(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)該具體一些為好，這也是一個(gè)國際慣例，例如美國《社會(huì)保險(xiǎn)法》關(guān)于社?；鸬倪\(yùn)營規(guī)定是在第二章《聯(lián)邦養(yǎng)老、遺屬、殘障保險(xiǎn)待遇》的第一條《聯(lián)邦養(yǎng)老、遺屬保險(xiǎn)信托基金與聯(lián)邦殘障保險(xiǎn)信托基金》里，這一條非常復(fù)雜龐大，對美國聯(lián)邦信托基金的組織結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)、投資策略等等做了極為詳細(xì)的規(guī)定，“款”和“目”合計(jì)能有上百個(gè)，其中第二條《養(yǎng)老和遺屬保險(xiǎn)待遇支付》長達(dá)57頁！

      從理想狀態(tài)講，我國《社會(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)該具有相當(dāng)大的可操作性為好，它的基本理念、基本原則和基本目標(biāo)在《憲法》早已明確，例如第十三條規(guī)定：“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度?！彼幕究蚣堋⒒疽蠛突局贫仍凇秳趧?dòng)法》里也單獨(dú)設(shè)立了第九章“社會(huì)保險(xiǎn)和福利”，并做出了七條五款的詳細(xì)規(guī)定。所以，制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》的依據(jù)早就給定了，那就是《憲法》和《勞動(dòng)法》，他們都應(yīng)是《社會(huì)保險(xiǎn)法》的上位法，或說，作為位階較低的《社會(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)該具有一定的可操作性。當(dāng)然了，《社會(huì)保險(xiǎn)法》在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域可看做是一個(gè)“基本法”，它的下位法還應(yīng)有很多很多，五個(gè)險(xiǎn)種的、基金監(jiān)督的等等。

社?；鸨环指畛梢蝗f幾千個(gè)：收益率只有2%

      記者：我國的《社會(huì)保險(xiǎn)法》與國外相比還顯得十分空泛和原則化，為什么不能再做出一些詳細(xì)規(guī)定呢？能否舉幾個(gè)案例說明或解釋一下為什么會(huì)有這么多的授權(quán)條款？原因是什么？是理念不同，還是有什么其他原因？

      鄭秉文：我理解，根本就不是什么理念的問題。我國的社保制度正在建設(shè)和完善之中，一切都在不確定性當(dāng)中，很多問題難有定論，制度還處于未定性、未定型、未定局的過程之中。比如，你可以數(shù)數(shù)授權(quán)條款的數(shù)量，不包括“隱性”授權(quán)，僅明確授權(quán)的就有九處，而且你會(huì)發(fā)現(xiàn)，其中四五個(gè)授權(quán)條款都是因?yàn)橹贫瓤蚣芪创_定的原因造成的，就是說，起草者無法落筆，難以決定，只能“推”給國務(wù)院“另行規(guī)定”。

      我上面列舉了社保基金的投資體制問題，目前的規(guī)定是只有兩個(gè)渠道即銀行協(xié)議存款和購買國債，但收益率太低，只有2%，這在許多年份都是負(fù)利率呀！去年CPI是5.9%，就是負(fù)利率，但沒有辦法，現(xiàn)在不可能制定一個(gè)比較理想的投資政策。因?yàn)榻y(tǒng)籌層次太低，全國社?；鸲挤指钤?000多個(gè)縣市級統(tǒng)籌單位，每個(gè)單位的五險(xiǎn)基金基本上又都是相對獨(dú)立管理的，分由不同的行政單位。例如XXX醫(yī)保基金中心、XXX養(yǎng)老基金科，如果再加上農(nóng)保等，全國的基金管理分割成一萬幾千個(gè)，并且還受地方政府的左右。由此，就不敢“放開”，不敢對它實(shí)行市場化的投資策略，只能死死地規(guī)定它存在銀行買國債。這還經(jīng)常出事呢！不是挪用搞房地產(chǎn)了，就是企業(yè)拆借了，以獲得較高的收益率。因此，只能忍受2%收益率的侵蝕和貶值的風(fēng)險(xiǎn)。你想，每個(gè)科或中心就那么幾個(gè)機(jī)關(guān)干部管著，他們既不是專業(yè)人士，不太懂投資，又不是專業(yè)機(jī)構(gòu)，收益率太低，退休金水平就不能高。最近幾年，跟機(jī)關(guān)事業(yè)單位相比差距越來越大，2007年國務(wù)院決定在連續(xù)三年上調(diào)待遇水平的基礎(chǔ)上再次決定上調(diào)三年。這反過來又加大了社?；鸬呢?cái)務(wù)壓力，甚至加大了各級財(cái)政的壓力，例如，2007年兩級財(cái)政補(bǔ)貼僅養(yǎng)老保險(xiǎn)就達(dá)1100多億元。

改了18年：統(tǒng)籌層次還在縣、市級

      記者：既然問題在于統(tǒng)籌層次低，為何不提高統(tǒng)籌層次呢？借這次立法的機(jī)會(huì)，把統(tǒng)籌層次提高，這也是多年來中央一直提出的要求，那不就解決投資體制的困境了嗎？

      鄭秉文：事情沒那么簡單。決策者雖然已經(jīng)認(rèn)識到這個(gè)問題的急迫性了，但在目前制度框架下是很困難的?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》（草案）第六十二條規(guī)定，“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行省級統(tǒng)籌，逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌。其他社會(huì)保險(xiǎn)基金實(shí)行省級統(tǒng)籌的時(shí)間、步驟，由國務(wù)院規(guī)定。”規(guī)定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行省級統(tǒng)籌是很難實(shí)施的，因?yàn)樵诮y(tǒng)賬結(jié)合下，統(tǒng)籌部分對明顯的二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)是嚴(yán)重沖突的。

      所謂統(tǒng)籌層次就是指制度收支的核算單位層級。30年前人民公社的核算單位就是小隊(duì)，如果提高到大隊(duì)，會(huì)引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，降低積極性，減少社員的收入。在目前統(tǒng)賬結(jié)合下，如果強(qiáng)制提高統(tǒng)籌層次，將面臨嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)問題，制度收入就會(huì)面臨逆向選擇的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而有可能減少制度收入，甚至收不抵支，就會(huì)給財(cái)政形成一個(gè)包袱。所以，《社會(huì)保險(xiǎn)法》“勉強(qiáng)”規(guī)定養(yǎng)老提高到省級，這也是沒有什么基礎(chǔ)的一個(gè)規(guī)定，其他四個(gè)險(xiǎn)種實(shí)行省級統(tǒng)籌的時(shí)間、步驟就只能授權(quán)“由國務(wù)院規(guī)定”了。所以，投資體制的問題受制于統(tǒng)籌層次的問題，而提高統(tǒng)籌層次又不是一相情愿的，而是個(gè)制度設(shè)計(jì)缺陷造成的問題。

      像這樣的授權(quán)條款還有一些，比如，農(nóng)村養(yǎng)老制度問題無法落筆，只能授權(quán)，第十八條規(guī)定，“國家逐步建立和完善城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，具體辦法由國務(wù)院規(guī)定?！痹谀壳敖y(tǒng)賬結(jié)合的制度框架下，因?yàn)殚T檻太高，城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員都難以覆蓋；因?yàn)楸銛y性太差（不能異地流動(dòng)），農(nóng)民工也參加不進(jìn)來；因?yàn)槔U費(fèi)能力等問題，務(wù)農(nóng)農(nóng)民也難以參加進(jìn)來。但是，《社會(huì)保險(xiǎn)法》又不可能明確一個(gè)群體建立一個(gè)制度，因?yàn)闆Q策者深知，碎片化制度不利于社會(huì)和諧，不同群體之間的待遇差將導(dǎo)致相互攀比，形成社會(huì)不穩(wěn)定的潛在矛盾。換言之，碎片化制度不可取，但統(tǒng)一制度又難以實(shí)施，所以，就只能回避、授權(quán)國務(wù)院了。再比如，第九條規(guī)定“公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的辦法由國務(wù)院規(guī)定。”這也是一個(gè)典型授權(quán)條款，其制度根源是一樣的。

      這么多條款難以落筆，不得不采取授權(quán)的辦法，幾乎每一條授權(quán)的根源都可追溯到統(tǒng)籌層次上來。統(tǒng)籌層次太低一直是中央非常關(guān)心的，早在1991年國務(wù)院《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（國發(fā)〔1991〕33號）就做出決定，“尚未實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級統(tǒng)籌的地區(qū)，要積極創(chuàng)造條件，由目前的市、縣統(tǒng)籌逐步過渡到省級統(tǒng)籌?！钡?，18年過去了，統(tǒng)籌層次一動(dòng)未動(dòng)，就連遼寧試點(diǎn)8年了，還是維持在市、縣級水平上。在目前制度下，這是一個(gè)難題，涉及到財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，提高到哪個(gè)層級，哪個(gè)層級的財(cái)政就容易陷入極大的風(fēng)險(xiǎn)之中，所以，二元結(jié)構(gòu)下，統(tǒng)籌越低，效率越高；統(tǒng)籌越高，風(fēng)險(xiǎn)越大，這是一個(gè)規(guī)律。

博弈仍在進(jìn)行：謹(jǐn)防回歸10年前的“原點(diǎn)”

      記者：授權(quán)條款比較多，《社會(huì)保險(xiǎn)法》比較“空”，您說的制度設(shè)計(jì)不完整、沒有一攬子設(shè)計(jì)，所以許多制度問題不得不避開，這是第一個(gè)原因。那么，第二個(gè)原因是什么呢？

      鄭秉文：第二個(gè)原因是部門博弈的結(jié)果，有些部門在一些協(xié)調(diào)和配合方面沒有達(dá)成共識，僵持不下，所以，只能回避或授權(quán)。

      毫無疑問，任何一個(gè)國家的任何一部立法，都是利益集團(tuán)博弈的均衡結(jié)果，是公共選擇的自然結(jié)局；這個(gè)博弈過程是受法律保護(hù)的，是公開透明的，是必須經(jīng)歷的?？梢哉f，沒有經(jīng)過博弈的立法過程是不科學(xué)的，沒有利益集團(tuán)參與的立法結(jié)果是難以執(zhí)行的，沒有經(jīng)過廣泛征求民意的立法草稿是不民主的：這個(gè)博弈過程常常是痛苦的、持久的，結(jié)果也未必是完全盡如人意的，比如，美國1974年通過的《雇員退休收入保障法》（ERISA, P.L. 93-406）就在相當(dāng)大程度上是1963年美國斯圖特貝克汽車制造廠破產(chǎn)造成7000名工人失業(yè)導(dǎo)致其喪失所有企業(yè)年金的一個(gè)結(jié)果?！豆蛦T退休收入保障法》在將近10年的立法過程中同樣充滿了工會(huì)、雇主協(xié)會(huì)與政府多方博弈的唇槍舌劍和極大過濾，有些立法結(jié)果至今還令一些美國學(xué)者所惋惜。

      我國《社會(huì)保險(xiǎn)法》草案討論過程中充滿了部門之間的利益博弈。在9項(xiàng)授權(quán)性條款中有多項(xiàng)是由于最終難以協(xié)調(diào)的結(jié)果，只能“授權(quán)”國務(wù)院，最明顯的地方就是第五十七條，“社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收機(jī)構(gòu)和征收辦法由國務(wù)院規(guī)定?！痹?年草案的擬定過程中，這個(gè)問題始終沒有結(jié)果，部門博弈在2007年甚至曾達(dá)到白熱化的程度。目前，社保費(fèi)的征繳是由稅務(wù)部門和社保部門共同執(zhí)行的，有些省份由社保部門征繳，有些省市是由稅務(wù)部門征繳的，從社保費(fèi)征繳的數(shù)量來看，大約各占半壁江山。這個(gè)格局是早在1999年國務(wù)院頒布的第259號令《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》決定的，因?yàn)槟菚r(shí)就已經(jīng)形成了“雙重征繳”的格局，當(dāng)時(shí)在制定征繳《暫行條例》時(shí)也是難以協(xié)調(diào)，只能規(guī)定允許兩個(gè)部門同時(shí)征繳、由地方省級人民政府自行決定?？梢哉f，1999年條例本身就是一個(gè)妥協(xié)的結(jié)果。10年過去了，十幾年的“雙重征繳”體制已經(jīng)帶來了許許多多的混亂問題，但是，這個(gè)草案對這個(gè)問題還是沒有最后的說法，只能授權(quán)國務(wù)院，這樣的規(guī)定等于沒有規(guī)定，再一次回避了矛盾，又回到了10年前《暫行條例》的那個(gè)“原點(diǎn)”。在草案中這樣“沒有落定”的“不是規(guī)定的規(guī)定”還有一些，限于篇幅，這里就不一一列舉了。

問題再久拖不決：第三部“蹩腳”法就在眼前

      記者：您對《社會(huì)保險(xiǎn)法》（草案）提出的看法總體講有兩個(gè)，一個(gè)是由于制度未定型，所以許多具體規(guī)定立法中難以明確，顯得較空；另一個(gè)是因?yàn)椴块T博弈難以協(xié)調(diào)，所以授權(quán)條款較多。那么，在您看來，如何解決這些問題？上周人力資源和社會(huì)保障部公布了農(nóng)民工養(yǎng)老制度暫行辦法和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)續(xù)暫行辦法，向社會(huì)征求意見，你有何感想，也請順便談?wù)効捶ā?/P>

      鄭秉文：對類似部門利益的這樣的矛盾，不應(yīng)該再久拖不決了。社保費(fèi)征繳體制一拖就是10年；10年后的今天，建立《社會(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)該成為解決一些久拖不決的大好機(jī)會(huì)。高層領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)高度重視《社會(huì)保險(xiǎn)法》的制定，出面協(xié)調(diào)各方關(guān)系，借這次立法的機(jī)會(huì)徹底厘清和解決長期以來一些部門之間責(zé)任和利益的界限。這個(gè)問題遲早要解決，晚解決當(dāng)然不如早解決。像中國這樣劃疆而治的征繳體制，在世界各國是獨(dú)一無二的，到了下決心解決的時(shí)候了。

      此外，社保制度設(shè)計(jì)存在很多問題，也到了應(yīng)該全面整理和反思的時(shí)候了。試想想，1997年正式確立社保制度不到5年即2002年農(nóng)民工就開始退保，一直到今天難以遏制，為此，上周出臺(tái)了一個(gè)單獨(dú)對農(nóng)民工制度；2005年就開始不得不利用行政干預(yù)的手段連年上調(diào)養(yǎng)老金待遇，今年已是第5年，否則替代率就越來越低，北京已經(jīng)降到40%；2005年個(gè)人賬戶比例不得不從11%縮小到8%，2006年和2007年在試點(diǎn)推廣到11個(gè)省份時(shí)又不得不下降到3%或5%；現(xiàn)在做實(shí)賬戶的試點(diǎn)工作難以繼續(xù)推廣下去，因?yàn)橐呀?jīng)做實(shí)的800億元人民幣投資問題解決不了，2008年11月審計(jì)署公布的收益率只有2%，承受著年復(fù)一年的貶值風(fēng)險(xiǎn)和月復(fù)一月的通脹侵蝕。

      對社保制度上述簡單總結(jié)歸納之后，我們就明白了，為什么《社會(huì)保險(xiǎn)法》征求意見草案中有那么多地方不得不回避，不得不簡化，不得不授權(quán)，表面上看，是因?yàn)檫@些問題和制度缺陷不可能單兵突破，逐一解決，他們之間相互牽涉，從根子上講，是因?yàn)樗皇且粩堊釉O(shè)計(jì)，缺乏完整性和前瞻性，沒有一次性解決全部潛在問題，而是遇到一個(gè)問題試圖解決一個(gè)問題，不斷打補(bǔ)丁，結(jié)果造成補(bǔ)丁摞補(bǔ)丁，這樣就給立法帶來一系列困難：小到參保人和單位的費(fèi)率水平確定、個(gè)人待遇權(quán)益的明確預(yù)期、社保關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)的細(xì)致規(guī)定等等，大到公務(wù)員和事業(yè)單位的參保辦法、農(nóng)村居民養(yǎng)老的方案，再到社?；鹜顿Y運(yùn)營體制、實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌的時(shí)間和步驟，等等，上一個(gè)問題沒解決，下一個(gè)問題也無法解決，結(jié)果是很多事情都難以決定下來，也不可能決定下來。一攬子設(shè)計(jì)是非常必要和非常關(guān)鍵的，如同“神六”和“神七”，只有在“點(diǎn)火”之前把一切能想到的、預(yù)料到的問題在“案頭”都全部解決才能一次成功發(fā)射，否則，“點(diǎn)火”之后就會(huì)發(fā)現(xiàn)問題多多，十分被動(dòng)，難以改動(dòng)，只能一個(gè)接著一個(gè)沒完沒了的試點(diǎn)，去一個(gè)一個(gè)地制造補(bǔ)丁。2008年11月全國網(wǎng)民熱議延遲退休年齡，目前又再熱議事業(yè)單位養(yǎng)老金改革，每個(gè)補(bǔ)丁都會(huì)引起一定的社會(huì)震動(dòng)，每一次震動(dòng)都只能打上一個(gè)補(bǔ)丁了事，于是便形成一個(gè)碎片化制度。上周出臺(tái)的農(nóng)民工制度就是一個(gè)典型的事例。此外，《社會(huì)保險(xiǎn)法》第八十九條規(guī)定“進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民按照本法規(guī)定參加社會(huì)保險(xiǎn)”。那么，從法理上講，這個(gè)農(nóng)民工制度是否與其一致？這也是值得商榷的。

      我國社保制度存在的問題很多很多，還處于制度未定型、未定性、未定局的階段，一切都處在動(dòng)態(tài)過程當(dāng)中。制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》恰逢其時(shí)，正好是個(gè)機(jī)會(huì)，應(yīng)借立法這個(gè)機(jī)會(huì)從制度結(jié)構(gòu)上重新審視這個(gè)制度、完善這個(gè)制度、揚(yáng)棄這個(gè)制度，應(yīng)解放思想、實(shí)事求是，克服畏難情緒，知難而上，一次性地一攬子解決社保設(shè)計(jì)問題。否則，這部立法就可能成為第三部“蹩腳”立法。1986年通過的《破產(chǎn)法》和2008年生效的《勞動(dòng)合同法》，由于其適用案例太少，難有立法嚴(yán)肅性，而不得不馬上予以“變通”，被稱為“蹩腳”立法。

《社會(huì)保險(xiǎn)法》的命運(yùn)：關(guān)鍵是能否打開“全國統(tǒng)籌”這把鑰匙

      記者：您上面講的是草案的主要看法。那么，社會(huì)輿論比較關(guān)心的是幾個(gè)細(xì)節(jié)問題，您能否做個(gè)評價(jià)，比如基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的異地接續(xù)問題，社會(huì)保險(xiǎn)基金的監(jiān)督問題等。當(dāng)前有沒有一個(gè)成型的監(jiān)督機(jī)構(gòu)或者體系存在？

      鄭秉文：對社保關(guān)系異地接續(xù)問題，在草案制定中做出了最大的努力。草案規(guī)定，個(gè)人跨地區(qū)就業(yè)時(shí)，其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移；退休時(shí)，基本養(yǎng)老金按照退休時(shí)各繳費(fèi)地的基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)和繳費(fèi)年限，由各繳費(fèi)地分段計(jì)算、退休地統(tǒng)一支付。草案的這個(gè)規(guī)定是基于沒有實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌水平下的假定做出的。在這個(gè)“制度假定”下，只能這樣，這是個(gè)不是辦法的辦法，是歐盟推薦的所謂“集合與分配”（Aggregation and Apportionment）。歐盟成員國之間勞動(dòng)力流動(dòng)和退休障礙取消之后，只能這樣，比如，一個(gè)人在德國、法國、比利時(shí)和英國等若干國家工作和繳費(fèi)，如果在西班牙退休，就由西班牙負(fù)責(zé)對其一生工作過的國家的權(quán)益記錄進(jìn)行追溯和收集，這些國家將相應(yīng)的繳費(fèi)累計(jì)都轉(zhuǎn)給西班牙。歐盟有31個(gè)統(tǒng)籌單位（29個(gè)國家和3個(gè)單位），雖然他們是主權(quán)國家，但執(zhí)行歐盟各項(xiàng)指令（directive）和法規(guī)條例的自覺性是非常好的，比如，執(zhí)行歐盟《穩(wěn)定與增長公約》對其財(cái)政赤字最高限額的要求就是一個(gè)例子。

      相比之下，雖然我國幾千年來就是大一統(tǒng)的、中央集權(quán)的單一制國家，但唯獨(dú)在社會(huì)保障制度上卻“統(tǒng)”不起來，中央政府制訂的規(guī)則太簡單，為次級政府留下了很大的“細(xì)節(jié)空間”，還不如聯(lián)邦制的美國，美國的基本養(yǎng)老制度是全國統(tǒng)一制度；甚至歐洲，歐盟都試圖采取措施盡量整合各個(gè)成員國的社保制度，讓他們盡量“趨同”，以適應(yīng)大市場的需要。社保制度統(tǒng)一，這是一個(gè)大趨勢。此外，我國各地方次級政府令不行禁不止的“變通”很多，道德風(fēng)險(xiǎn)和本位主義充斥各個(gè)方面。況且，職工尤其是農(nóng)民工，在一生中，輾轉(zhuǎn)十幾個(gè)省市的個(gè)人繳費(fèi)記錄在30—40年后才由退休地去追溯和收集，道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生幾率是可想而知的?？梢哉f，參保人個(gè)人的道德風(fēng)險(xiǎn)、地方部門“合謀”將防不勝防，長達(dá)一生記錄的“識別成本”很高，難度很大，制度運(yùn)轉(zhuǎn)的交易成本極高，甚至高得足以導(dǎo)致無法順利運(yùn)轉(zhuǎn)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)很大。上周還發(fā)布了城鎮(zhèn)職工社保關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)辦法，這也是一個(gè)沒有辦法的辦法，是一個(gè)補(bǔ)丁，參保人在各個(gè)制度之間和異地跨省之間流動(dòng)時(shí)需要辦理復(fù)雜的轉(zhuǎn)續(xù)關(guān)系，否則就銜接不上。只要大家看看就會(huì)知道了它是多么復(fù)雜了。我相信并肯定，這個(gè)“轉(zhuǎn)續(xù)辦法”即這個(gè)“碎片”出臺(tái)之后，必將繼續(xù)制定很多“暫行辦法”或說“制造”很多碎片去補(bǔ)充它，還要制訂很多細(xì)則，于是，補(bǔ)丁摞補(bǔ)丁的規(guī)律便發(fā)揮作用了。

      舉個(gè)例子，廣東東莞2008年夏天發(fā)放千元“小紅包”，以緩和由于CPI提高形成的生活壓力，發(fā)放對象是7類困難人員和低保邊緣戶，其中，身份界定和收入核準(zhǔn)發(fā)生了極大的識別困難，結(jié)果，發(fā)放資金總額比預(yù)計(jì)多了一倍多，人數(shù)也多了三分之一多，甚至個(gè)別地方村民發(fā)生械斗，有的村怕遇到麻煩就干脆不報(bào)，有的村采取拖延的辦法甚至叫停。

      我認(rèn)為，徹底解決轉(zhuǎn)續(xù)問題的根本辦法是將統(tǒng)籌層次提高到全國水平，這就需要深化改革現(xiàn)有的制度，讓它適應(yīng)二元結(jié)構(gòu)才行，而目前的制度存在很多與二元結(jié)構(gòu)相沖突的地方，統(tǒng)籌層次難以提高。至于社?；鸨O(jiān)督問題，草案單設(shè)一章“社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督”，其中包括一些社?；鸨O(jiān)管的內(nèi)容。社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督和社?；鸨O(jiān)管還是兩回事，前者的概念要大于后者，但后者遠(yuǎn)比前者更為復(fù)雜。但由于投資體制和投資策略沒有定下來，所以，社?；鸨O(jiān)管模式、監(jiān)管體制、監(jiān)管機(jī)構(gòu)等等都無法決定下來，草案顯得比較簡單。盡如此，草案規(guī)定統(tǒng)籌地區(qū)政府建立由雇主、雇員和專業(yè)人士組成的社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)，將專項(xiàng)審計(jì)結(jié)果向社會(huì)公布，這些都是草案的亮點(diǎn)。但需要指出的是，在目前制度下，至少應(yīng)該明確規(guī)定每年發(fā)布“全國社?；鹉甓葓?bào)告”。