前沿話題

《社會(huì)保險(xiǎn)法》草案于2007年12月23日提交全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議第一次審議，正式開(kāi)始了立法進(jìn)程。因其涉及養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五大險(xiǎn)種，2008年12月22日第二次審議草案公布后，短時(shí)間內(nèi)就收到意見(jiàn)和建議數(shù)萬(wàn)條。2009年2月5日，人力資源和社會(huì)保障部公布了《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》和《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》的草案，廣泛征求社會(huì)各界意見(jiàn)。這些立法所匯集的民智表明：中國(guó)亟需通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)立法，對(duì)已經(jīng)實(shí)施的社會(huì)保險(xiǎn)制度進(jìn)行規(guī)范，特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌問(wèn)題。

□將數(shù)學(xué)理論上“大數(shù)法則”運(yùn)用于保險(xiǎn)上能夠使得保險(xiǎn)人合理地厘定保險(xiǎn)費(fèi)率，形成保險(xiǎn)費(fèi)與損失賠償及其它費(fèi)用開(kāi)支相平衡，以防止保險(xiǎn)人追逐最大利益的“逆向選擇”傾向。
□我國(guó)現(xiàn)階段的社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次過(guò)低、農(nóng)民工保險(xiǎn)問(wèn)題突出，原有社會(huì)保險(xiǎn)體系面臨重大改革。
□通過(guò)健全《社會(huì)保險(xiǎn)法》及相應(yīng)配套法規(guī)及措施，真正實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌目標(biāo)。

□胡繼曄

一、養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌的理論淵源

在數(shù)學(xué)上認(rèn)為：只要實(shí)驗(yàn)的次數(shù)足夠大，則特定事件發(fā)生的次數(shù)就會(huì)越來(lái)越接近其理論上的概率值，即符合“大數(shù)法則”(TheMajorityRule)。運(yùn)用在保險(xiǎn)理論上，大數(shù)法則是指風(fēng)險(xiǎn)單位數(shù)量愈多，實(shí)際損失的結(jié)果會(huì)愈接近從無(wú)限單位數(shù)量得出的預(yù)期損失。據(jù)此，保險(xiǎn)人就可以比較精確地預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)，合理地厘定保險(xiǎn)費(fèi)率，使在保險(xiǎn)期限內(nèi)收取的保險(xiǎn)費(fèi)與損失賠償及其它費(fèi)用開(kāi)支相平衡。
在壽險(xiǎn)領(lǐng)域，假設(shè)65歲男性的預(yù)期死亡率為10%，某私人保險(xiǎn)公司向1000人發(fā)售價(jià)格為1萬(wàn)元的壽險(xiǎn)產(chǎn)品，總保險(xiǎn)費(fèi)收入1000萬(wàn)元，如果實(shí)際死亡率的確是10%，則每人獲得死亡賠償10萬(wàn)元，不考慮資金升值、費(fèi)用支出等因素，該公司可以做到盈虧平衡。而在現(xiàn)實(shí)世界中這1000人有可能死亡率是15%，則承保這1000人壽險(xiǎn)的私人保險(xiǎn)公司可能會(huì)因此而破產(chǎn)。而如果通過(guò)法律強(qiáng)制所有人都參加整個(gè)社會(huì)的壽險(xiǎn)，上例中1000人參加的壽險(xiǎn)擴(kuò)大到1千萬(wàn)人參加，就能真正實(shí)現(xiàn)最大的“大數(shù)法則”。此時(shí)，發(fā)生既定風(fēng)險(xiǎn)(例如疾病、預(yù)期壽命)的概率與統(tǒng)計(jì)意義上的實(shí)際概率一致，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)得以充分分散。
大數(shù)法則可以部分解決在信息不對(duì)稱條件下信息優(yōu)勢(shì)方的行為人故意隱藏信息以求在交易中獲取最大收益的“逆向選擇”問(wèn)題。為解決這樣的“逆向選擇”問(wèn)題，最佳的法律選擇是強(qiáng)制性利用“大數(shù)法則”，即利用政府的公權(quán)，通過(guò)法律來(lái)強(qiáng)制進(jìn)行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。
美國(guó)法律經(jīng)濟(jì)學(xué)大師波斯納指出：要有效解決困擾私人貧困保險(xiǎn)的“逆向選擇”問(wèn)題，可以引入政府強(qiáng)制的、不允許任何人退出的社會(huì)保險(xiǎn)。此時(shí)，政府的主要作用就是盡量擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面，利用“大數(shù)法則”來(lái)強(qiáng)制性地實(shí)現(xiàn)私人保險(xiǎn)所無(wú)法實(shí)現(xiàn)的社會(huì)目標(biāo)(參見(jiàn)其巨著《法律的經(jīng)濟(jì)分析》中關(guān)于收入不平等、分配正義和貧困的章節(jié))。作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和正義的重要法律制度，中國(guó)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》的主要作用就是通過(guò)強(qiáng)制性利用“大數(shù)法則”來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)制度廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的目標(biāo)，而其中需要優(yōu)先解決養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次問(wèn)題。

二、中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌的現(xiàn)狀

中國(guó)現(xiàn)今的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制主要形成于1997年國(guó)務(wù)院的第26號(hào)文件———《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，該文件決定使得中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從原先的單位保障、現(xiàn)收現(xiàn)付制度向“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”的新制度過(guò)渡。在目前征收的五個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種中，養(yǎng)老保險(xiǎn)占據(jù)了最重要的位置。根據(jù)人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2007年勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2007年所有五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金總收入10812億元，累計(jì)結(jié)存11236億元，其中基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入7834億元，累計(jì)結(jié)存7391億元，此前各年的情況也大致類似，由此可見(jiàn)社保基金的主體部分就是養(yǎng)老基金，比例占到三分之二以上。很多人一生中可能都不會(huì)失業(yè)、工傷、生育，但絕大多數(shù)都會(huì)走向老年，因此可以說(shuō)養(yǎng)老保險(xiǎn)在整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)占據(jù)舉足輕重的重要地位。
社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次是指統(tǒng)一籌集、管理和使用社會(huì)保險(xiǎn)基金并自我平衡的單位所處層次。在我國(guó)通常依行政區(qū)劃界定統(tǒng)籌范圍，依行政層次界定統(tǒng)籌層次，如縣級(jí)統(tǒng)籌、地(市)級(jí)統(tǒng)籌、省級(jí)統(tǒng)籌、全國(guó)統(tǒng)籌。截止2007年年底，五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)中統(tǒng)籌層次最高的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)只有13個(gè)省份實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌。到2008年年底，又增加了4個(gè)，其余省份的養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌仍然為市縣級(jí)，全國(guó)居然有上千個(gè)統(tǒng)籌單位。這種較低層次的統(tǒng)籌影響了統(tǒng)籌效果的發(fā)揮和勞動(dòng)力的跨地區(qū)流動(dòng)，保險(xiǎn)的共濟(jì)功能和大數(shù)法則無(wú)法充分發(fā)揮。
我國(guó)形成統(tǒng)籌層次過(guò)低源于最初制度設(shè)計(jì)時(shí)的路徑選擇。上世紀(jì)九十年代初，圍繞統(tǒng)籌層次的發(fā)展路徑參加發(fā)生過(guò)激烈的爭(zhēng)論，中央政府希望全國(guó)統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)全國(guó)一體化；地方政府希望要有較大的自主權(quán)，越是市場(chǎng)化程度高的東部發(fā)達(dá)地區(qū)，越是要獲得自主權(quán)。在地方利益強(qiáng)化背景下保險(xiǎn)統(tǒng)籌很難實(shí)現(xiàn)向更高層次過(guò)渡。中央和地方雙方博弈的結(jié)果是地方政府占了上風(fēng)，因?yàn)楫?dāng)時(shí)中央財(cái)力不足以承擔(dān)起全國(guó)統(tǒng)籌責(zé)任，也不愿意在未明確巨額歷史欠賬的基礎(chǔ)上大包大攬，“新人”和“中人”個(gè)人賬戶養(yǎng)老中的基金被挪用補(bǔ)充“老人”需要發(fā)放的統(tǒng)籌養(yǎng)老基金就是一個(gè)典型的例子，全國(guó)形成的個(gè)人賬戶基金“空賬”很早就超過(guò)數(shù)千億元，現(xiàn)在越來(lái)越多。縣對(duì)地市、地市對(duì)省，也基本如此，由此確定了走自下而上的統(tǒng)籌層次發(fā)展路徑。在現(xiàn)行的分稅制下，通過(guò)自下而上逐步提高統(tǒng)籌層次會(huì)使各級(jí)政府的財(cái)政關(guān)系異常復(fù)雜，過(guò)渡到上一層次乃至最終層次的時(shí)間、方式、步驟等諸多因素的不明確，提高統(tǒng)籌層次因不具備可操作性而體現(xiàn)出言易行難的特征。
近年來(lái)農(nóng)民工大規(guī)模集體退保事件是養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次太低、地方政府之間跨省流動(dòng)限制的矛盾集中爆發(fā)。由于農(nóng)民工就業(yè)的特點(diǎn)是流動(dòng)性大、穩(wěn)定性差，一般跨省流動(dòng)時(shí)戶籍不能轉(zhuǎn)移，社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌部分也就不能轉(zhuǎn)移。即使全國(guó)各地都實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)的省級(jí)統(tǒng)籌，由于統(tǒng)籌部分是根據(jù)工齡確定待遇的，農(nóng)民工經(jīng)常換工作、流動(dòng)性大，很難連續(xù)計(jì)算工齡。加上統(tǒng)籌地區(qū)不統(tǒng)一，跨省流動(dòng)的農(nóng)民工退休后依然很難享受到統(tǒng)籌部分。從參保農(nóng)民工的角度來(lái)看，最基本的問(wèn)題是“可轉(zhuǎn)移”問(wèn)題，固定在一個(gè)地方遙遠(yuǎn)的未來(lái)預(yù)期收益，對(duì)于農(nóng)民工幾乎沒(méi)有意義。因此，農(nóng)民工對(duì)參保就采取無(wú)所謂的態(tài)度。
除了上述農(nóng)民工的問(wèn)題之外，原有養(yǎng)老保險(xiǎn)體系未覆蓋機(jī)關(guān)、事業(yè)單位，也使得該體系面臨重大變革。最近國(guó)務(wù)院要求山西、上海、浙江、廣東、重慶5個(gè)試點(diǎn)省市在2009年正式啟動(dòng)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，其重要內(nèi)容就是事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)基本一致。未來(lái)機(jī)關(guān)公務(wù)員如何納入統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，且拭目以待。

三、通過(guò)《社會(huì)保險(xiǎn)法》真正明確養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的目標(biāo)。

目前我國(guó)有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)的執(zhí)法依據(jù)主要是一些行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件，一直沒(méi)有一部統(tǒng)一的基礎(chǔ)性立法?；痉傻娜蔽?，導(dǎo)致我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度難以定型與導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)“碎片化”嚴(yán)重現(xiàn)狀。從中國(guó)目前的《社會(huì)保險(xiǎn)法》草案來(lái)看，很多方面仍然不具備可操作性，必須有相關(guān)的政府條例、規(guī)章相配套。例如最新公布的《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》這個(gè)部門(mén)規(guī)章草案就是未來(lái)對(duì)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的具體化補(bǔ)充。如果能夠?qū)崿F(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌，農(nóng)民工在任何一地的統(tǒng)籌繳費(fèi)記錄可以隨自身的社會(huì)保障號(hào)碼(身份證號(hào)碼)全國(guó)轉(zhuǎn)移，相信農(nóng)民工理性的選擇就是續(xù)保而非退保。
把養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次提高到全國(guó)，是健全社會(huì)保險(xiǎn)制度的必然要求。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)也給了我們啟示：歐盟數(shù)十個(gè)國(guó)家早就實(shí)現(xiàn)了國(guó)內(nèi)層面的統(tǒng)籌，目前正在追求社會(huì)保障體系的全歐盟的統(tǒng)一，而聯(lián)邦制的美國(guó)擯棄分散的傳統(tǒng)，自1939年開(kāi)始征收社會(huì)保障稅起就建立了全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系。中國(guó)有養(yǎng)兒防老、積谷防饑的傳統(tǒng)，儲(chǔ)蓄率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于西方的一個(gè)重要原因就是對(duì)未來(lái)養(yǎng)老問(wèn)題的擔(dān)心。在全球獨(dú)一無(wú)二的獨(dú)生子女政策實(shí)施近30年后的今天，由于大量的農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，人口結(jié)構(gòu)的變動(dòng)趨勢(shì)已經(jīng)達(dá)到了拐點(diǎn)，青壯年勞動(dòng)力數(shù)量很快將停止增長(zhǎng)，完全依靠家庭力量來(lái)解決養(yǎng)老問(wèn)題已經(jīng)不現(xiàn)實(shí)了，只能依靠社會(huì)的理性力量來(lái)解決部分個(gè)人非理性或者意外事件的發(fā)生。
目前，農(nóng)民社會(huì)保障一直處于低水平甚至空白狀態(tài)。因此，在《社會(huì)保險(xiǎn)法》從草案到法律的立法進(jìn)程中應(yīng)當(dāng)首先確保養(yǎng)老金省級(jí)統(tǒng)籌的推廣，同時(shí)確保養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的目標(biāo)，讓全體公民都有一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的養(yǎng)老預(yù)期，解決勞動(dòng)力(包括農(nóng)民工)的全國(guó)流動(dòng)的問(wèn)題。由于全國(guó)統(tǒng)籌難免要涉及到地方政府的利益，需要中央財(cái)政與地方財(cái)政合理分擔(dān)責(zé)任，需要深入研究、精心設(shè)計(jì)，兼顧各地的實(shí)際情況和發(fā)展水平。雖然我們不能要求一部《社會(huì)保險(xiǎn)法》畢其功于一役，解決所有養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題，但目前的確迫切需要一部更普適性的《社會(huì)保險(xiǎn)法》來(lái)提供前瞻性的法律規(guī)范，以保障所有公民的未來(lái)，體現(xiàn)法律的公平和正義。（作者系中國(guó)政法大學(xué)法和經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心副教授）