國家福利作為一種制度安排，在中國出現(xiàn)的時(shí)間很早，不過在宋代之前，國家福利并未實(shí)現(xiàn)體系化，多為臨時(shí)性救濟(jì)，帶有備荒賑災(zāi)性質(zhì)。宋代則建立了一套覆蓋面極廣的福利救濟(jì)體系，救濟(jì)的對象涵蓋了孤寡老人、殘疾人、乞丐、棄嬰、孤兒、貧困人口等群體，提供的福利覆蓋了國民“生有所育、老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、死有所葬”等層面，可謂“從搖籃到墳?zāi)埂本袊揖葷?jì)。

生：貧家婦女懷孕后，每家發(fā)生活補(bǔ)貼4000文(相當(dāng)于人民幣1800元)及救濟(jì)糧。國家設(shè)“福田院”“居養(yǎng)院”“慈幼局”等收養(yǎng)生活不能自理的殘疾人和棄嬰、孤兒。

老：孤寡老人由“安老坊”“養(yǎng)濟(jì)院”等收養(yǎng)。60歲以上的老人，可享有進(jìn)入福利機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的權(quán)利，國家發(fā)給每人每日一升米，10文錢。

?。涸O(shè)“安濟(jì)坊”收養(yǎng)、治療孤苦貧困病人，實(shí)行病人隔離制，并提供湯藥、伙食。“施藥局”作為平價(jià)門診給百姓發(fā)藥。

死：福利性公墓“漏澤園”殮葬貧民流民。

先來說“搖籃”即“生”的福利。宋代的“搖籃”福利可以分為補(bǔ)救性救濟(jì)與預(yù)防性救濟(jì)兩大類。預(yù)防性救濟(jì)是指國家在發(fā)現(xiàn)貧家婦女懷孕之后，給她們提供生活補(bǔ)貼，以免窮困人家因養(yǎng)不起孩子而溺嬰、棄嬰。南宋紹興八年(1138年)，高宗下詔在全國推行“胎養(yǎng)助產(chǎn)令”，詔曰：“禁貧民不舉子，有不能育嬰者，給錢養(yǎng)之?！本唧w做法是，每一家貧困戶發(fā)錢4000文，這筆經(jīng)費(fèi)來自國家征收的“免役寬剩錢”。南宋的州縣還設(shè)有“舉子倉”，即由地方政府向貧家產(chǎn)婦發(fā)放救濟(jì)糧，一般標(biāo)準(zhǔn)是“遇民戶生產(chǎn)，人給米一石”。舉子倉的倉本來自國家常平倉、官田收入及富人的捐贈。

補(bǔ)救性救濟(jì)則是指國家設(shè)立福利機(jī)構(gòu)，收養(yǎng)、賑濟(jì)棄嬰與孤兒。北宋時(shí)，主要由綜合性福利機(jī)構(gòu)如“福田院”負(fù)責(zé)收養(yǎng)京師汴梁的“老幼廢疾”，“廣惠倉”負(fù)責(zé)賑濟(jì)各州縣的“老幼貧乏不能自存者”。從哲宗朝開始，朝廷在全國施行“居養(yǎng)法”，各地設(shè)立“居養(yǎng)院”，收養(yǎng)無法自存之民，遇有被遺棄嬰兒、孤兒，也送入附近居養(yǎng)院養(yǎng)育。

南宋時(shí)，又發(fā)展出專門的兒童收養(yǎng)機(jī)構(gòu)，有“散收養(yǎng)遺棄小兒錢米所”“嬰兒局”“慈幼莊”“慈幼局”“及幼局”等。名稱雖異，功能則差不多，效果很好。據(jù)元人的回憶，“宋京畿各郡門有慈幼局……故遇歲侵，貧家子女多入慈幼局。是以道無拋棄之子女?！?/P>

再來說“老”的福利。宋代收養(yǎng)貧困老人的福利機(jī)構(gòu)也包括綜合性機(jī)構(gòu)與專門的養(yǎng)老福利機(jī)構(gòu)，“安老坊”“安懷坊”“安濟(jì)院”都是收養(yǎng)“老而無歸”的養(yǎng)老院，“福田院”“居養(yǎng)院”“養(yǎng)濟(jì)院”等綜合性福利機(jī)構(gòu)也收養(yǎng)孤寡老人、流浪乞丐、殘疾人士、貧困人口等。

按宋人的界定，60歲以上為老人，可享有進(jìn)入福利機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的權(quán)利，國家給他們的養(yǎng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)一般為每人每日一升米，10文錢。對80歲以上的居養(yǎng)老人，政府還有額外補(bǔ)助，另給大米及柴錢，90歲以上老人每日有醬菜錢20文，夏天給布衣，冬季給棉衣。

現(xiàn)在來看看宋人“病”的福利。宋代收養(yǎng)、治療孤苦貧困病人的專門機(jī)構(gòu)主要是“安濟(jì)坊”。北宋崇寧年間，朝廷下詔全國各路遍置安濟(jì)坊，頒發(fā)“安濟(jì)法”，要求凡戶數(shù)達(dá)到千戶以上的城寨，均要設(shè)立安濟(jì)坊，凡境內(nèi)有病臥無依之人，均可送入安濟(jì)坊收治。安濟(jì)坊“宜以病人輕重而異室處之，以防漸染。又作廚舍，以為湯藥飲食人宿舍。”即實(shí)行病人隔離制，并提供湯藥、伙食。此外，另有專門收治患病旅客的機(jī)構(gòu)“安樂廬”。政府還要求旅店如發(fā)現(xiàn)病人，不得將其趕走，而應(yīng)就近請大夫治療，然后報(bào)告官府，報(bào)銷醫(yī)藥費(fèi)。

宋代還設(shè)有“藥局”“施藥局”，類似于今日的平價(jià)門診部，藥局只“收本錢不取息”。有時(shí)候，藥局也向貧困人家免費(fèi)發(fā)放藥物。宋人吳自牧記述道，南宋時(shí)，“民有疾病，州府置施藥局于戒子橋西，委官監(jiān)督，依方修制丸散咀，來者診視，詳其病源，給藥醫(yī)治，朝家(朝廷)撥錢一十萬貫下局。”

最后來看看“墳?zāi)埂奔础八馈钡母＠?。宋代之前，歷代也有設(shè)義冢助葬貧民、流民之舉，但制度化的福利性公墓體系則是在宋代才形成的，此即“漏澤園”制度。漏澤園先是設(shè)于京師汴梁，北宋真宗年間，朝廷在“京畿近郊佛寺買地，以瘞死之無主者。瘞尸，一棺給錢六百，幼者半之”。后來的整個(gè)南宋時(shí)期，各地普遍都設(shè)立了這種福利性公墓。

宋代的漏澤園，有一套非常人性化的管理制度，如逝者有冥器陪葬，有“蘭羞”(佳肴)祭祀，盡力照顧了逝者的尊嚴(yán)，這些下葬隨品及祭品都由政府置辦;“園中置屋，以為春秋祭奠，聽其親屬享祀”;還有專人管理，“官委德行僧二員主管，月給各支常平錢五貫、米一石”。

至于季節(jié)性、臨時(shí)性、賑災(zāi)性的例行救濟(jì)，比如“雪降則有雪寒錢，久雨久晴則又有賑恤錢米”，也是“每歲常例”。大概可以說，宋代在制度設(shè)置上已經(jīng)有了幾分“福利國家”的氣象。

中國社科院世界社保研究中心主任 鄭秉文

各路養(yǎng)老金大軍總資產(chǎn)5萬億

第一條腿基本養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)模越來越大，非常復(fù)雜，理論上講它分五個(gè)制度城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、新農(nóng)保、城居保、事業(yè)單位制度、公務(wù)員制度。其中城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域，截至2011年底，覆蓋人群2.8億人，發(fā)展速度非?？?基金收入1.7萬億元，增長率很快，接近企業(yè)年金的發(fā)展速度，達(dá)到30%左右。

第二條腿是企業(yè)年金，起源于1991年，市場化運(yùn)作開始于2004年，2012年發(fā)了 “11號文”，2013年又發(fā)了兩個(gè)重要的通知。這兩個(gè)通知擴(kuò)大了投資范圍，同時(shí)又允許后端集合養(yǎng)老金可以發(fā)行產(chǎn)品，是巨大的進(jìn)步。制度結(jié)構(gòu)和市場化運(yùn)作本質(zhì)，導(dǎo)致制度縱向進(jìn)步很大。比如，在市場化運(yùn)作前的1991年到2004年，才六七百億元，可是2005年到現(xiàn)在一下蹦到4800億元，2011年底的時(shí)候才3700億元，一年就增長了一千多億元，說明制度建設(shè)是非常重要的。

商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品通常是我們指的第三條腿，2011年支出1300億元，覆蓋百萬人左右，資產(chǎn)大約是一萬幾千億元。

“一庫”就是全國社?；鹄硎聲乃馁Y金來源來看，顯然問題是基金規(guī)模太小了，才不到2000億美元。“一庫”的問題是需要多渠道注入資金，壯大資產(chǎn)。

這三條腿加起來規(guī)模約4萬億元左右，如果再加上“一庫”11000億元，剔除2000億元的受托養(yǎng)老基金資產(chǎn)，免得重復(fù)計(jì)算，那就是9000億元，加在一起就是5萬億元。

從 “三腿一庫”的分類規(guī)模來看，企業(yè)年金的腿相對來說比較短，全國社保基金理事會這個(gè)蓄水池需要加大蓄水力度。

稅優(yōu)政策制約企業(yè)年金大發(fā)展

2001年~2011年，全國社?；鹌骄找媛适?%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)跑贏了2.4%的通脹情況。全國社保基金作為一個(gè)主權(quán)養(yǎng)老基金，它是成功的，不過也存在一些問題。

第一條腿的問題在于投資體制十分落后，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資產(chǎn)增長非?？欤俏覀兊耐顿Y體制遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有跟上它的需求。

同時(shí)，空賬情況也非常明顯，2007年空賬才僅為一萬億元，但到2011年就超過兩萬億元，空賬的情況非常嚴(yán)峻。還有就是統(tǒng)籌層次太低，另外投資體制非常落后，導(dǎo)致貶值風(fēng)險(xiǎn)加大。

第二條腿企業(yè)年金的增速非常快，但是也存在一些問題。第一個(gè)問題是角色依然分散、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、門檻比較高。第二個(gè)問題是資本市場環(huán)境不好，這為企業(yè)年金保證收益率帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。第三個(gè)問題是機(jī)關(guān)事業(yè)單位沒有建立企業(yè)年金制度，廣大的民營企業(yè)、中小企業(yè)還在制度之外，目前這個(gè)制度的骨干力量還是大型國企。再有一個(gè)小問題就是稅優(yōu)政策不完整，激勵(lì)性很差，企業(yè)加入的動力不足。

還有一個(gè)問題是集合產(chǎn)品的問題，前年發(fā)的11號文有了較大進(jìn)步，這個(gè)月剛剛頒發(fā)的第24號文實(shí)現(xiàn)了后端集合，投管人可以統(tǒng)一發(fā)企業(yè)年金養(yǎng)老金產(chǎn)品了，力度很大，由此想到，前端集合也應(yīng)該加大力度，降低門檻，把中小企業(yè)接納進(jìn)來。

還存在一些政策缺位問題，比如說，企業(yè)年金待遇發(fā)放的年金化問題?，F(xiàn)在的待遇發(fā)放主要還是一次性領(lǐng)取或者由企業(yè)自己實(shí)行分期領(lǐng)取，這些政策規(guī)范還需要加強(qiáng)，沒有實(shí)行年金化的制度。企業(yè)年金待遇發(fā)放是一個(gè)制度設(shè)計(jì)問題，要跟保險(xiǎn)公司聯(lián)手，把問題提出來，盡快建立年金化的領(lǐng)取制度。

上述我們列舉了這么多的政策缺位問題，但最關(guān)鍵和最急迫的核心問題還是稅優(yōu)政策不完整。我國現(xiàn)在第二條腿的替代率總體來講不到1%，資產(chǎn)占比也太低，同時(shí)參與率也與歐美等地區(qū)差距太大。

突破事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革僵局的關(guān)鍵

展望未來，企業(yè)年金的創(chuàng)新突破表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，是促進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資體制改革的一個(gè)參照。七、八年來企業(yè)年金的收益率情況不錯(cuò)，市場化的投資收益體制有優(yōu)點(diǎn)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資體制改革應(yīng)該受益于和啟發(fā)于前者。

第二，是間接促進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一個(gè)動力。比如說可以促進(jìn)費(fèi)率的改革，“倒逼”基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革進(jìn)程，推動基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度各個(gè)參數(shù)的調(diào)整和改革。

第三，是應(yīng)對人口老齡化的一個(gè)重要舉措。由于計(jì)劃生育等原因，在未來40年里中國的老齡化非常嚴(yán)重，大概除了日本、俄羅斯，中國是老齡化是最嚴(yán)重的國家。我們在構(gòu)造養(yǎng)老金制度結(jié)構(gòu)的時(shí)候不要忘了多層次，不要忘了第二支柱。

第四，是提高財(cái)務(wù)可持續(xù)性的一個(gè)支撐。一個(gè)國家的養(yǎng)老金制度，財(cái)務(wù)可持續(xù)性是否很好取決于層次的多少，養(yǎng)老金的財(cái)務(wù)可持續(xù)需要大力發(fā)展企業(yè)年金。

第五，是繁榮資本市場的一個(gè)“定海神針”。在資本市場中，養(yǎng)老基金占比多少，是衡量一個(gè)資本市場成熟度的一個(gè)重要指標(biāo)。凡是成熟的資本市場，都有大量的養(yǎng)老基金機(jī)構(gòu)投資者，反之則寥寥無幾，二者的相關(guān)度很高。

第六，是增強(qiáng)消費(fèi)信心和轉(zhuǎn)變增長方式的一個(gè)推手。目前我們第一支柱的替代率大約40%、50%左右，對轉(zhuǎn)變增長方式來說還存在問題，因?yàn)樘娲时容^低，如果沒有其他的養(yǎng)老金支柱補(bǔ)足替代率，消費(fèi)信心建立不起來，內(nèi)需難以啟動，增長方式也難以轉(zhuǎn)變。

第七，是突破事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革僵局的一個(gè)關(guān)鍵，現(xiàn)在做好職業(yè)年金等于可以間接推動事業(yè)單位乃至公務(wù)員養(yǎng)老金制度的改革。

第八是它可稱為突破個(gè)人所得稅制改革的小抓手。我們實(shí)行的是分項(xiàng)所得稅制。如果把企業(yè)年金做得非常規(guī)范，發(fā)揮延遲稅收在企業(yè)年金制度中的核心作用，企業(yè)年金真正實(shí)行了EET的稅收模式，會對促進(jìn)個(gè)人所得稅制向綜合稅制發(fā)展大大地推進(jìn)一步。

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