今年中國赤字規(guī)模增至1.2萬億，為新中國成立以來最高紀錄，財政收支矛盾顯現(xiàn)，仍處安全區(qū)間

在歐美國家被削減赤字困擾之時，我國今年的赤字卻史無前例地增加到1.2萬億，創(chuàng)下自新中國成立以來的最高赤字紀錄。

根據(jù)預算報告，今年擬安排財政赤字1.2萬億元，比去年預算增加4000億元。其中，中央財政赤字8500億元，代地方發(fā)債3500億元。增加赤字后，赤字率在2%左右，總體上處于安全水平。赤字規(guī)模今年同比大幅增加50%，對于赤字合理性和安全性的討論引發(fā)關注。

收支矛盾今年凸顯

財政收入增長放緩的同時，財政剛性支出在增加，這就需要增加財政赤字和國債規(guī)模。

“現(xiàn)在赤字規(guī)模還是比較大的，應該說還主要是為了應對外部環(huán)境一些不利的沖擊，今后我們希望不太長，可能也是好幾年，外部環(huán)境能夠改善，減少對中國財政赤字增加的壓力。”3月24日，新任財政部長樓繼偉在2013中國發(fā)展高層論壇上回應財政赤字問題時表示，壓力真實存在，將一方面壓縮開支，另外一方面，將采取一些政策，制止住地方政府債務擴張趨勢。

樓繼偉的表態(tài)解釋了財政赤字擴大的原因以及政府的應對方式。

財政赤字，是指財政支出大于財政收入而形成的差額，由于會計核算中用紅字處理，所以稱為財政赤字。簡單說，就是政府每年花出的錢減去通過稅收等各種方式的收入的結余。

“隨著經(jīng)濟增速的下滑以及減稅的影響，我國財政收入增速下降；與此同時，還要加強在民生方面的支出，供需矛盾突出，就要運用赤字來解決。”中國人民大學財政金融學院教授安體富說。

安體富的說法與官方的考慮基本一致。財政部新聞發(fā)言人戴柏華在中國政府網(wǎng)在線訪談時解釋了今年赤字規(guī)模擴大的原因。

戴柏華稱，從今年的財政收支形勢看，考慮到結構性減稅的滯后效應，今年財政收入增長不會太快，可調(diào)用的中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金數(shù)額也較少，但財政剛性支出增加，特別是要增加保障改善民生支出，保持對經(jīng)濟增長和結構調(diào)整的支持力度，都需要適當增加財政赤字和國債規(guī)模。

“從今年前2個月的收入完成情況看，1-2月中央財政收入增幅低于預算安排的增幅水平，這也在一定程度上說明了今年財政收入增長不會太快。”戴柏華說。

今年的財政收入下滑已經(jīng)成為業(yè)界共識。“財政收入與經(jīng)濟增速的相關性特別高，未來經(jīng)濟增速放緩的情況下，財政收入也會減速。”交通銀行金融研究中心高級分析師唐建偉說。

與此同時，減稅的效果也將于2013年凸顯出來。財政部財政科學研究所所長賈康認為2013年減稅的核心表現(xiàn)是營改增的推廣，保守估計今年的減稅規(guī)模會達到千億。而在這種情況下，財政支出卻是剛性的，甚至還需要往上抬，教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、社會保障這些都需要財政給予支持。

“政府打算增加赤字，總能找到很清晰的理由。”中央財經(jīng)大學財經(jīng)研究院院長王雍君說，根本沒有必要增加4000億赤字，應當把浪費性的開支節(jié)約出來用于民生方面的投入。

“政府部門一年的三公消費有多少，樓堂館所有多少？”王雍君說，現(xiàn)在政府應該實行嚴厲的支出控制政策，在這種前提下，再把這些浪費性的開支節(jié)約出來，釋放到民生開支或者重點開支上去。

“但增加開支也反映了政治上的需求，一般來講，新一屆政府剛上任要營造一種比較寬松的財政氣候。”王雍君認為，沒有哪個政府愿意對自己進行嚴厲的約束，美國國會力量那么強大，其支出和財政赤字控制都成為政治家最大的難題。

財政政策保持擴張

學者認為，今年的赤字規(guī)模是為了延續(xù)去年積極的財政政策取向和基調(diào)，鞏固經(jīng)濟的回升態(tài)勢和去年的調(diào)控結果。

“財政赤字在經(jīng)濟學意義上是擴張方面的代表性指標。”賈康在兩會中接受采訪時說。

一般來說，一國政府在每一財政年度開始之初，在編制預算時在收支安排上就有財政赤字。

財政赤字政策是在經(jīng)濟運行低谷期使用的一項短期政策。在經(jīng)濟領域的共識是，經(jīng)濟短期內(nèi)若處于非充分就業(yè)狀態(tài)，社會的閑散資源并未充分利用，財政赤字可擴大總需求，帶動相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，刺激經(jīng)濟回升。

在興業(yè)銀行首席經(jīng)濟學家魯政委看來，今年的赤字還是非常謹慎的，去年財政赤字8000億，但前提是收入中還調(diào)入了2700億的中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，也就是說剔除中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，去年的收支差額為1.07萬億；今年中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金能調(diào)入的規(guī)模僅為1000億，即剔除中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，收支差額為1.3萬億。從年度收支差額占GDP的比率來看，實際上今年與去年的水平是基本一致的。

“今年沒有多少中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金可以用，小金庫已經(jīng)被用完了，否則赤字不會增加4000億。”魯政委說。

盡管如此，1.2萬億的財政赤字依然被公認為是財政政策寬松和擴張的標志。

“去年為穩(wěn)增長，財政的取向變得更加積極，今年確定這樣的赤字目標也是為延續(xù)去年積極的財政政策取向和基調(diào)。鞏固經(jīng)濟的回升態(tài)勢和去年的調(diào)控結果。”中國國際交流中心咨詢研究部副部長王軍說。

王軍認為，擴張的財政政策有兩個方向，即減稅和增支。目前這兩個方向的工作都在進行，為企業(yè)減稅、清理和整頓地方融資平臺，同時加大民生、基建方面的投資。這就要求赤字規(guī)模大些，也是調(diào)控本身的必然結果。

中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇認為，多年來貨幣超發(fā)所積累起來的物價上漲壓力，使得貨幣政策空間選擇受限。貨幣政策回歸中性的道路充滿荊棘。這樣積極財政政策只能繼續(xù)實施。

投資要選準方向

今年的政府工作報告特別提出，中國既有投資能力，又有投資需求，關鍵在于選準方向，優(yōu)化結構，提高投資的質(zhì)量和效益。

“赤字規(guī)模確定后，是放在整個支出的盤子里一起算。”楊志勇稱。

對于今年的支出結構，戴柏華說，將增加保障和改善民生支出，保持對經(jīng)濟增長和結構調(diào)整的支持力度。同時，將貫徹中央要求，厲行勤儉節(jié)約、防止鋪張浪費，嚴格控制一般性支出和“三公經(jīng)費”，努力降低行政成本。

從民生支出方面來看，預算報告顯示，今年政府在農(nóng)業(yè)、林業(yè)和水資源方面的支出將增加12.8%；教育支出增長9.3%；醫(yī)療衛(wèi)生支出增長27.1%。在城鎮(zhèn)化方面，城鎮(zhèn)道路、停車場、污水處理、垃圾處理等基礎設施瓶頸領域的投資則明確為今年投資重點。

“民生方面應該是重點，對基建的投資應該在改善民生方面，不能再用于產(chǎn)能過剩行業(yè)了。”王軍認為，今年對基建的投資主要在改善人們的交通出行和消費環(huán)境等方面，這些不是簡單的擴大投資，而是具有雙重的效率，一方面帶動基建領域的投資規(guī)模上升，同時也有助于刺激消費需求。

3月5日，兩會政府工作報告特別提出，中國既有投資能力，又有投資需求，關鍵在于選準方向，優(yōu)化結構，提高投資的質(zhì)量和效益。

中金公司首席經(jīng)濟學家彭文生據(jù)此理解為，政府今年仍將主要通過投資以及對投資的結構調(diào)節(jié)來實現(xiàn)穩(wěn)增長和調(diào)結構的目標，在增加基礎設施投資的同時，預計財政支出用于公共福利和民生的部分也將有所增加。

彭文生同時認為，在貨幣政策維持穩(wěn)健的條件下，公共部門支出擴大有可能造成對私人部門的擠壓，導致社會融資成本上升。因此預計今年繼續(xù)通過營改增擴圍等結構性減稅方式激發(fā)民間投資和消費，實現(xiàn)增長方式的優(yōu)化。

金融危機后赤字增加

2008年中央財政赤字為1800億元，赤字率僅為0.6%。金融危機爆發(fā)后，2009年我國財政赤字達到9500億，赤字率接近3%。

從歷年的情況來看，赤字大幅增加并非首次。

2005年到2008年間，我國經(jīng)濟運行平穩(wěn)，財政赤字亦維持在相對較低的水平，在此期間，赤字率(即財政赤字占GDP的比重)均未達到2%，2008年中央財政赤字僅為1800億元，赤字率僅為0.6%。

低赤字率在2009年被打破，在國際金融危機的影響下，2009年我國財政赤字達到9500億，赤字率接近3%；2010年赤字規(guī)模達到萬億，赤字率為2.5%左右；此后兩年財政赤字有所縮減，降至2%以下。

“赤字規(guī)模的安排涉及經(jīng)濟周期波動，一般情況下，經(jīng)濟形勢好的時候就低一些，經(jīng)濟不景氣時就高一些。2009年與今年增加赤字規(guī)模都是對經(jīng)濟的刺激，從經(jīng)濟周期來看有相同的地方。”魯政委說。

他認為2009年與今年也有不同之處，金融危機時采取的是自上而下齊動的大規(guī)模刺激，現(xiàn)在只是結構性調(diào)整。“2009年是多花錢，這次是少收錢。多花錢的效果很明顯，但無法解決中國經(jīng)濟內(nèi)生動力不足的問題；而減稅的好處在短期內(nèi)不明顯，但長期看是非常有益的。”魯政委說。

“這次穩(wěn)增長沒有采取簡單的擴張，相對來講比較溫和，主要是把經(jīng)濟穩(wěn)定在合理的水平；上次要吸取的教訓是擴張過度，包括產(chǎn)能過剩的問題也變得突出。”王軍說，經(jīng)濟總是處于波動的狀態(tài)，財政赤字在一定范圍內(nèi)變動也是正常情況。

王雍君研究財政預算多年，在他看來，判斷財政赤字是否合理要看兩個方面，即必要性和可承受性。

王雍君說，必要性聯(lián)系到政府的開支用來支持哪些目標，如果籠統(tǒng)地講經(jīng)濟還沒有恢復到危機前的水平，今年是關鍵年份，從道理上講要繼續(xù)實施積極的財政政策，那么我們可以認為增加赤字是必要的。“但現(xiàn)在的問題是很難判斷包括赤字在內(nèi)的支出總量對于既定政策目標是過頭還是不足。”

王雍君介紹，國外很多國家采用基線籌劃的方式，即測算出在延續(xù)現(xiàn)實政策的情況下所需要的支出，也就是基線；同時測算政策變動時所需要的支出，也就是線上，在此基礎上確定當年的總支出規(guī)模和財政赤字規(guī)模。

可承受性則是要看赤字率是否在安全范圍內(nèi)。“從政府公布的赤字率來看，我們還沒有突破警戒線。但考慮到隱性赤字就另當別論了。”王雍君說。

赤字率尚無“近憂”

我國赤字率長期低于3%的“警戒線”，學者普遍認為，中國仍有條件實施積極的財政政策。

“在經(jīng)濟不景氣的時候，財政如果太緊就會不利于經(jīng)濟的增長，如果太松會產(chǎn)生政府高負債的隱患，所以要保持一個適度的水平。”魯政委說。

那么什么是適度水平呢？參考《歐洲聯(lián)盟條約》來看，國際上通常認同兩個指標來評價一國財政風險：一個是赤字率，即赤字占GDP比重不超過3%；另一個是國債余額占GDP比重不超過60%。

據(jù)財政部測算，2013年擴增赤字后我國的赤字率約為2%，總體上處于安全水平。同時，今年中央財政國債余額限額為91208.35億元，占GDP的比重不足20%。

“我們?nèi)杂袟l件實施積極的財政政策，西方國家很多陷入債務危機，已經(jīng)沒有政策空間了。”王軍說。

數(shù)據(jù)顯示，目前整個歐元區(qū)政府公共債務占GDP比重已超過95%，而今年美國、英國赤字率預計均在5%以上。

美國國會預算局的報告稱，2012財年美國的財政預算赤字占GDP比例為7%，這一數(shù)據(jù)較上一財年下降了近2個百分點，但仍高于從1947年至2008年之間的任何一個財年。

日本的赤字率自1994年就突破了3%的國際警戒線，2012年預計飆升至10.03%。據(jù)IMF預測，2013年日本仍將居于9.05%的高位。

財政部副部長朱光耀在兩會期間說，中國財政狀況總體是健康的，去年我國財政赤字占GDP的比重是1.5%左右，今年也只有2%，這在全世界經(jīng)濟體特別是主要經(jīng)濟體中是最健康的。

盡管大家都認可我國赤字率尚無“近憂”，但卻承認未來存在風險。賈康認為，未來十年，中國財政收入有可能會呈下降趨勢，要做好過緊日子的打算。

“赤字一定要小心，因為增起來容易減起來難，等于把危機后移，我們要對此保持警惕。”財政部財政科學研究所副所長劉尚希說。

王軍則較為樂觀，他認為我國不會輕易走上債務擴張的道路，因為已經(jīng)清醒地看到發(fā)達經(jīng)濟體從美國到日本再到歐盟都陷入了債務危機，在這方面會有清醒的認識并控制這種風險。

從赤字率及各種因素綜合來看，“史無前例”的1.2萬億赤字是合適的，甚至仍有空間。而引發(fā)學者擔憂的是，中國的公共債務負擔。

“從赤字率和負債率兩個方面的比例來看，我們國家的財政安全性是比較好的，沒有突破警戒線，但這有個前提是政府沒有隱性赤字。”中央財經(jīng)大學財經(jīng)研究院院長王雍君說。

公共債務尚存“遠慮”

地方債和社?；鹪诮?jīng)濟增速下降、財政收入減少的背景下或存在長期風險

“隱性”的赤字

“隱性赤字主要包括兩部分，地方政府尤其是縣鄉(xiāng)一級政府的隱蔽的借債和未來社?；鹑笨?。”王雍君說。

不少人士持有相同的觀點。興業(yè)銀行首席經(jīng)濟學家魯政委認為，從目前來看，我國的表內(nèi)負債是穩(wěn)健的，但大家比較擔心的是表外隱含負債和長期負擔加重，前者如部分地方政府負債，后者如社會保障基金。在經(jīng)濟增速下降，政府收入減少的背景下，這些都存在潛在風險。

2009年，在金融危機爆發(fā)的背景下，地方政府的投資沖動強烈，地方融資平臺債務大幅增加，引發(fā)社會關注。

2011年審計署派出4萬多名審計人員對地方債務進行審計，數(shù)據(jù)顯示，截至2010年底，全國省、市、縣三級政府負債總額達到10.7萬億元。

在王雍君看來，地方政府債務可以看作兩部分，財政部代理發(fā)行的地方債以及地方通過融資平臺、金融機構等其他各種方式舉債，后者中不乏以隱蔽的方式獲得的負債。審計署只能審計到有據(jù)可查的，比如財政部代理發(fā)行的地方債和部分地方融資平臺債，但通過隱蔽方式獲得的債務無法審計到。

局部風險顯現(xiàn)

巴克萊集團在此前發(fā)布的一份報告中稱，中期來看，我國最大的財政風險是地方債。

賈康認為，去年和前年地方政府債務到期，沒有發(fā)生什么問題，說明過去兩年在一定程度上控制了地方政府債務風險?？偭可鲜前踩模貏e關注局部的風險和項目的風險。

財政部2011年表態(tài)稱，從償債條件看，除財政收入外，我國地方政府擁有固定資產(chǎn)、土地、自然資源等可變現(xiàn)資產(chǎn)比較多，可通過變現(xiàn)資產(chǎn)增強償債能力

但財政部也同時承認，部分地區(qū)和行業(yè)償債能力弱，存在風險隱患，個別地方政府負有償還責任的債務負擔較重，部分地方的債務償還對土地出讓收入的依賴較大，部分地區(qū)高速公路、普通高校和醫(yī)院債務規(guī)模大、償債壓力較大等。

債務水平是多少？

“目前我國中央債務規(guī)模在7.7萬億元左右，地方債在10.7萬億元，考慮到部分地方債存在一定浮動性，估計目前各級政府總債務規(guī)模在15萬億-18萬億元之間，整體風險可控，但仍需進一步加強政府債務管理。”審計署副審計長董大勝在今年兩會期間表示。

“現(xiàn)在真正的問題是，可能政府也不真正明白究竟有多少債務。”王雍君說。

事實上，我國確實缺少完備和具有前瞻性判斷能力的國家資產(chǎn)負債表，目前各部門的資產(chǎn)負債表尚無法反映隱性債務。

在歐債危機爆發(fā)后，學界和部分機構開始關注國家資產(chǎn)負債問題。中國社科院副院長李揚、德意志銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟學家馬駿以及中國銀行首席經(jīng)濟學家曹遠征分別牽頭研究編制了不同統(tǒng)計口徑下的中國國家資產(chǎn)負債表。

曹遠征和馬駿的研究結果顯示，政府廣義負債率(包括國債和四大資產(chǎn)管理公司債務，還包括地方、鐵路債務)自2002年以來始終在40%以上，而從2009開始急劇上升。政府廣義負債率從2008年的41.6%上升到2010年的51.5%，突然上升10個百分點。

李揚在報告中稱，2010年中國總債務水平(包括政府債務、居民債務等)/GDP為168.9%，而2011年日本和英國的總債務/GDP已超過500%，西班牙、法國、意大利和韓國都超過300%，美國、德國和加拿大超過270%。

李揚認為，中國政府擁有足夠的主權資產(chǎn)來覆蓋其主權負債。在未來一個相當長時期內(nèi)，中國發(fā)生主權債務危機的可能性極低。鑒于中國的債務水平近年來上升較快，應當對此保持警惕。

養(yǎng)老金缺口擴大？

長期來看，最大的財政風險還是養(yǎng)老金缺口。

在目前的財政政策、養(yǎng)老金政策、環(huán)境政策不改革的情況下，同時考慮到地方債和鐵路債的壓力，政府債務問題將逐步顯性化。

中國社科院副院長李揚在一份報告中稱，據(jù)測算，我國以隱性養(yǎng)老金債務為主的社會保障基金缺口規(guī)模約為3.5萬億。

巴克萊集團在報告中稱，中國人口老齡化將進一步擴大養(yǎng)老金缺口，而目前的養(yǎng)老保險制度正在嚴重損害財政可持續(xù)性。

 

■ 觀點

財政壓力

暗含改革動力

“減稅、增支和控赤，構成財政三角困境，不從全局和戰(zhàn)略上考慮，則無解。”預算報告發(fā)布后，財政部財政科學研究所副所長劉尚希表示。

“看到負債的壞處的同時，我堅持一個看法，財政問題始終是驅(qū)動改革的最關鍵的力量。”魯政委說，中國30年來的改革，每一次都是政府在面臨比較大的壓力就會放手，我們就往前進了一步。在看到中國目前財政壓力的時候，同樣要看到改革的希望。這就是說，政府沒錢了就會吸引民間投資加入，改革就推進了。

“中國很多時候確實是這樣，如果沒有壓力就沒有動力改革，但是一旦面臨壓力，被動改革的情況還是比較多的。比如鐵路成立公司，未來在投資方面可能會放開。”唐建偉說。

Q 什么是財政赤字？

A 財政赤字，是指財政支出大于財政收入而形成的差額，由于會計核算中用紅字處理，所以稱為財政赤字。簡單說，就是政府每年花出的錢減去通過稅收等各種方式的收入的結余。

Q 政府在什么情況下有必要增加赤字？

A 一國之所以會出現(xiàn)財政赤字，有許多原因。有的是為了刺激發(fā)展而降低稅率或增加政府支出，有的則因為政府管理不當，引起大量的逃稅或過分浪費。

Q 適當增加財政赤字對經(jīng)濟發(fā)展有何幫助？

A 在經(jīng)濟領域的共識是，經(jīng)濟短期內(nèi)若處于非充分就業(yè)狀態(tài)，社會的閑散資源并未充分利用，財政赤字可擴大總需求，帶動相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，刺激經(jīng)濟回升。

Q 今年為何增加財政赤字？

A 財政部解釋：今年財政收入增長不會太快，可調(diào)用的中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金數(shù)額也較少，但財政剛性支出增加，特別是要增加保障改善民生支出，保持對經(jīng)濟增長和結構調(diào)整的支持力度，都需要適當增加財政赤字和國債規(guī)模。

Q 財政赤字主要用來做什么？

A 財政部解釋：將增加保障和改善民生支出，保持對經(jīng)濟增長和結構調(diào)整的支持力度。嚴格控制一般性支出和“三公經(jīng)費”，努力降低行政成本。