政府要設(shè)計最小化的改革方案，不能太多太雜，要尋找“牽一發(fā)而動全身”的重點

2011年，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險個人賬戶基金記賬額為2.49萬億元，做實賬戶基金規(guī)模為2703億元，空賬額為2.21萬億元。

對于社保的空賬，全國社?；鹄硎聲硎麻L戴相龍近期建議，加大國有資產(chǎn)劃撥力度，擴大全國社會保障儲備基金，應對人口老齡化高峰養(yǎng)老金收支缺口。其實，早在幾年前，著名經(jīng)濟學家、清華大學經(jīng)濟管理學院副院長白重恩教授就提出相關(guān)建議，且一直呼吁國企分紅改革，他認為國企利潤直接劃撥到社?；鹗墙鉀Q當前巨大養(yǎng)老金缺口的最好辦法。

在日前的專訪中，白重恩向《中國經(jīng)營報》記者表示：當前，政府要設(shè)計最小化的改革方案，不能太多太雜，要尋找一些“牽一發(fā)而動全身”的重點改革，以此帶動全局的改革，而國企將是推進改革的突破口。

《中國經(jīng)營報》：經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，中國五項社會保險法定繳費之和相當于工資水平的40%，有的地區(qū)甚至達到50%，這一比例超過了世界上絕大多數(shù)國家。你怎么看這個比例？

白重恩：根據(jù)170多個國家的社保法定繳費率數(shù)據(jù)，我國的法定繳費率處于全球第13高。繳費率更高的國家除了一個拉美國家以外，其余都是歐洲國家，其中大部分是轉(zhuǎn)型國家。

當前的社保繳費費率過高，不但加重了參保企業(yè)和職工的負擔，不利于擴大就業(yè)，更限制了家庭可支配收入的增長，從而影響了消費的增長，也擠壓了補充保險和商業(yè)保險的發(fā)展空間。

鑒于當前社保繳費比例過高，已經(jīng)產(chǎn)生負面影響，我建議，政府在“十二五”期間，應加大國企分紅用于充實社會保障的比例，以降低居民和企業(yè)社保繳費負擔。

《中國經(jīng)營報》：現(xiàn)在呼吁社保問題有兩個方面的考慮，一是社?；鸬木薮笕笨?，二是未來城鎮(zhèn)化衍生出的新市民的社會保障，巨大的資金缺口來自哪里？為什么說有了社保反而減少了消費？

白重恩：在沒有社保的情況下，人們必須自己大量儲蓄來為養(yǎng)老做準備，為未來可能出現(xiàn)的大額醫(yī)療支出做準備，這樣的儲蓄叫做“預防性儲蓄”。一般情況下，社保應該會減少預防性儲蓄。

但是，中國的社保并沒有起到上述作用。通過對住戶調(diào)查數(shù)據(jù)進行分析，我們發(fā)現(xiàn)2006年之前增加社保反而減少了消費，之后也沒有顯著的增加消費。原因之一是繳費擠占了員工的可支配收入。目前，五險占到基本工資的40%，導致居民繳費負擔過重，而社保的待遇相對較低，所以社保的總體效果是減少了員工的可支配收入，消費的能力就會減弱。

二是員工對于未來社保待遇的預期有較大不確定性，我們管理部門提供的關(guān)于未來待遇的信息太少，導致預防性儲蓄仍然較多。

三是個人賬戶的欠賬和資金缺口讓民眾擔憂能不能補上。如果像戴相龍所說，將國企股份或利潤劃撥社保，努力盡快把歷史欠賬補齊，人們的信心會大一些。這樣的額外收入也會為降低繳費率創(chuàng)造空間。

《中國經(jīng)營報》：政府財政對于社?；鸬挠绊懺谀睦铮績烧叩年P(guān)系如何疏導？

白重恩：目前政府財政最大的問題是投資太多，短期內(nèi)投資增速過快，以及資本配置不盡合理，影響了投資效率。我們估算發(fā)現(xiàn)，這幾年投資回報率總體下降很快，投資回報率低至5.1%左右，顯示投資效率已經(jīng)受到短期內(nèi)投資增速過快的影響。

資本配置方面的很多問題也影響投資效率。例如，由于利率沒有市場化，金融機構(gòu)、尤其是銀行賺錢較容易，就不會有很強的進取心來改善資本配置效率。

中國現(xiàn)在的投資率超過48%，這在世界各國都是很少見的，我們必須要考慮怎么減少投資在GDP中所占的比重。

國企盈利的25%繳稅，還有一部分是股東的分紅，剩余大部分都會滾入下一輪的投資再生產(chǎn)，即便這種投資是過剩的、低效的。

這種投資是不受市場約束的，企業(yè)不需要銀行貸款或者在市場中籌集資金；但是一般的規(guī)律是，當投資沒有受到市場約束的時候，它的效率就會變得比較低，企業(yè)就會有超出經(jīng)濟規(guī)律的投資考慮。如果有市場約束，你到銀行貸款需要說明用途，還有還款的壓力，亂投就還不起貸款。所以，能把利潤拿走一部分就約束了國企的投資。

用國企分紅補貼社?；?，一方面，可以遏制盲目投資，改善經(jīng)濟結(jié)構(gòu)；另一方面，留給消費者更多的收入，可支配收入增加了，消費也隨之會增加。通過這個方式，消費和投資的關(guān)系可以理順一些。

《中國經(jīng)營報》：你認為國企利潤劃撥社保對于國企改革有哪些促進意義？

白重恩：一是約束監(jiān)督的作用。當然不是不讓國企投資，而是約束投資，如果確實有好項目，還是可以到銀行信貸，到資本市場籌集。

二是如果分紅劃撥一部分給社保，社?；鸱催^來可以回購國企的股份，當股份積累到一定程度，可以分散股權(quán)，就可以在公司治理上起到一定的正面作用。國有股權(quán)的劃撥也可以起到類似作用。

問題在于當下很難推的動，這需要高層領(lǐng)導的政治決心。我認為用社保促進國企的改革是一個非常好的突破口。

《中國經(jīng)營報》：現(xiàn)在民眾對于改革的呼聲比較大。你認為當下最重要的改革切入口是哪里？

白重恩：一是前面談的國企利潤劃撥社保基金。

二是銀行存款利率的市場化?，F(xiàn)在的存款利息低于市場利率，從人們積極購買理財產(chǎn)品就可以看出來，通脹時期賠錢，現(xiàn)在基本保持持平，但投資者依然沒有賺錢。這樣，銀行就比較容易盈利，因為它吸收存款的支出比較低。

限定利率屬于政策限制，央行規(guī)定存款利率上下浮動不能超過10%，一旦放開，銀行競爭起來，使得盈利更困難，它就會提高貸款的回報率。當銀行的利潤壓力大的時候，它就不會輕易地貸給某些大型央企國企，逐漸往非公經(jīng)濟流動。

這才是“牽一發(fā)而動全身”的事情，現(xiàn)在中小企業(yè)貸款難的問題，呼吁也沒用，利益在那兒，他們更愿意貸給央企國企。

限制銀行利率的一個說法是要保證銀行系統(tǒng)的穩(wěn)定性，當銀行收益率高的情況下，不良貸款帶來的風險會較小。剛才分析了居民的可支配收入占比在下降，其中居民的財產(chǎn)性收入占比也沒有增加，很大程度上是銀行存款利率的限制造成的。如果存款利率市場化，老百姓的財產(chǎn)性收入會增加，同時銀行所受壓力會增加，從而會有動力改善資金的分配。

當然并不建議一下子完全取消存款匯率限制，會對銀行有比較大的沖擊，但是要有時間表，浮動窗口逐漸擴大，慢慢推進。以前貸款的利率也只能有很小的浮動，但后來貸款基準利率浮動窗口不斷擴大，貸款利率的市場化基本完成。

上述都是漸進的方法，會促進國企的競爭和改革，逐步市場化，或退出競爭性領(lǐng)域。按通俗的說法，一是蛋糕做大，二是切好蛋糕。國企分紅支持社保和存款利率市場化都是既可以促進蛋糕的做大，也可以改善蛋糕的切分的措施。

三是要厘清國企的定位。打破壟斷需要很大的政治決心。首先，我們需要檢討行政壟斷的必要性，到底什么樣的行業(yè)需要行政壟斷，什么樣的行業(yè)不需要。現(xiàn)在行政壟斷的條件是涉及國計民生、戰(zhàn)略性的行業(yè)及產(chǎn)業(yè)。但到底什么樣的行業(yè)是戰(zhàn)略性的？戰(zhàn)略性的行業(yè)是不是都需要實行行政壟斷？值得商榷。

比如能源行業(yè)，如果多幾家石油公司，如果都是中國人控制，戰(zhàn)略性不會受影響，但競爭程度就變得不一樣，也就是說，戰(zhàn)略性和競爭不一定有矛盾，而人們往往將二者看成對立的。

因此，政府應該有全面的討論，到底是哪些行業(yè)需要國企。比如可以在人大設(shè)立機構(gòu)來討論國企的定位問題。

四是政府預算的改革。政府的支出是不是合理需要討論。

目前，政府的可支配收入有一半用于投資，它的科學性沒有評估，我們作為學者也沒有數(shù)據(jù)可以評估。政府性基金預算，每一項每年公開的只有兩個數(shù)，收入多少，支出多少，并沒有細節(jié)。預算如此粗略，人大怎么監(jiān)督？

政府四大預算都應該詳細公開透明，包括公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社?；痤A算。但是，現(xiàn)在預算經(jīng)常該簡的地方提供詳細的數(shù)據(jù)，而重點地方卻很簡略。

一些地方、部門和單位財政的管理者明白，如果預算徹底公開，他們謀求單位和個人利益的空間也會縮小，所以就以保密為借口來推延公共預算改革。預算公開改革不是技術(shù)問題，而是政治決心問題，是敢不敢公開的問題。

根據(jù)《政府信息公開條例》，政府履行職責的信息公開是一般，不公開是特殊。正是秉承這一原則，中國政府2009年年底確定了“三年內(nèi)公布中央部門預算”的目標，財政部也印發(fā)了《關(guān)于進一步做好預算信息公開工作的指導意見》。

這幾年，政府在財政預算完整性、精細化和透明度方面做了大量工作，但離真正能看清楚我們的錢從哪里來，每筆錢都花到哪里去，效益怎樣，還有很大差距，有待于今后進一步深化改革來完成，也有賴于人大不斷發(fā)揮審查和監(jiān)督功能，促進民主法制的建設(shè)。

國家預算做好了，做到財盡其用，能解決很多現(xiàn)實問題，這是一個特別大的題目。