中國人大網(wǎng)征求社會保險法草案意見的情況分析

2008年12月28日至2009年2月15日，全國人大常委會向社會公開征求對社會保險法草案的意見。社會各界通過網(wǎng)絡、報刊、來信等方式積極獻言獻策，提出了70501件意見，其中中國人大網(wǎng)收到意見68208條，報刊文章49篇，人民來信2244件。中國人大網(wǎng)收到的意見約占意見總數(shù)的96.7%?，F(xiàn)對征求意見過程中中國人大網(wǎng)收到意見的情況作如下分析：

一、基本看法

中國人大網(wǎng)收到9924位網(wǎng)民提出的68208條意見，其中贊同意見為50898條，修改意見為15061條，反對意見為2249條，分別占意見總數(shù)的7.6%、22.1%和3.3%（表一）。

贊同意見占絕對多數(shù)比例，反對意見均為針對現(xiàn)行做法及部門、地方規(guī)定的意見。修改意見占了相當?shù)谋壤砻鲗?a href="http://www.kcuv.cn/shebaozhengce/1219044/">社會保險法草案中具體的內(nèi)容有不同意見，草案還有不少的改進余地，也表明廣大人民群眾對社會保險立法的積極參與。

二、總體特點

（一）參與熱情高

廣大人民群眾對社會保險法草案給予了高度關注，參與熱情高，表現(xiàn)在以下四個方面：一是征求意見第一天，央視新聞聯(lián)播播出社會保險法草案網(wǎng)上征求意見的消息后，二十四小時內(nèi)中國人大網(wǎng)就收到13928條意見，平均每分鐘收到約10條意見；在征求意見的五十天里，平均每天收到意見1364條；二是元旦和春節(jié)假期仍有群眾積極參與。從年三十晚12時至年初一晚12時，中國人大網(wǎng)共收到了近2萬字145條意見；三是征求意見截止時間過后，群眾參與熱情不減。從2月15日18時征求意見截止到16日凌晨中國人大網(wǎng)征求意見系統(tǒng)正式關閉，還收到241條意見。四是有些群眾多次提出意見和建議，持續(xù)關注社會保險立法。

（二）參與面廣

本次征求意見參與人群非常廣泛。從地域看，全國31個省、自治區(qū)、直轄市和香港、澳門、臺灣地區(qū)都有意見和建議，其中意見數(shù)量居前三位的省份分別是廣東省6230條、山東省5250條和江蘇省5067條（表二）。來自香港地區(qū)的意見和建議222條。從人群看，包括企事業(yè)單位職工、農(nóng)民工、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民、大學生、自由職業(yè)者、個體工商戶、公務員、軍人、專家學者，還有留學歸國人員。其中企業(yè)職工、包括個體工商戶在內(nèi)的靈活就業(yè)人員和國家機關工作人員提出意見和建議數(shù)量較多，分別為18217條，11744條和5710條（表三）。從年齡看，參與的人群幾乎涵蓋了所有年齡段的成年公民，有即將工作的大學生，正處于就業(yè)年齡階段的在職職工和失業(yè)人員，還有退休老職工、老齡城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民。

（三）參與度深

從意見和建議的內(nèi)容看，有些群眾從自身經(jīng)歷反映了現(xiàn)行社會保險制度存在的問題。但多數(shù)意見沒有停留在問題的表面，而是對社會保險法草案進行了認真考慮，提出了很多建設性的意見和建議。在整個征求意見過程中，中國人大網(wǎng)收到意見和建議的總字數(shù)達420萬字；社會保險法草案共91條，大家對每一條都提出了意見和建議。其中有16個條款的意見和建議數(shù)量達900條以上，意見最少的條款也有295條意見。意見和建議最多的是第九條養(yǎng)老保險適用范圍，共計2125條，反映了人民群眾非常關心養(yǎng)老保險制度；共有202人對社會保險法草案的所有條文提出了意見和建議。提出30條以上意見和建議的共有436人。一位河北網(wǎng)民提了124條共計約1萬字的意見和建議，數(shù)量最多。

三、關于意見較為集中的問題

意見和建議對五項社會保險制度都給予了相當?shù)年P注，對養(yǎng)老保險制度和醫(yī)療保險制度的討論尤為熱烈（表四）。

主要集中在養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的一些基本制度，包括養(yǎng)老保險覆蓋范圍、養(yǎng)老保險費負擔、政府投入、養(yǎng)老保險待遇水平、養(yǎng)老保險關系的轉移接續(xù)、醫(yī)療保險異地就醫(yī)及待遇水平、社會保險費征收機構、監(jiān)管體制等方面，有關這些問題的意見都在900條以上。

（一）關于養(yǎng)老保險覆蓋范圍

1．有些意見不贊成事業(yè)單位工作人員參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，主要是因為一旦納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老金水平就會大大降低。

2．有些超過退休年齡但沒有養(yǎng)老金的老職工提出，他們沒有養(yǎng)老金的主要原因是當時國家沒有建立養(yǎng)老保險制度，是國家政策導致的，建議養(yǎng)老保險制度覆蓋范圍擴展到這部分人群。

3．對草案第九條規(guī)定公務員和參照公務員法管理的工作人員參加養(yǎng)老保險的辦法由國務院規(guī)定。對這一條有2125條意見。意見認為，公務員不需繳納養(yǎng)老保險費而享受高額養(yǎng)老金，同時企業(yè)職工繳費負擔沉重但養(yǎng)老金水平卻遠遠低于公務員。在過去公務員與有的企業(yè)職工都屬于干部的歷史背景下，這種懸殊差距的不合理性更加凸顯。草案規(guī)定使已有的不平等合法化，建議公務員與企業(yè)職工實行統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度。

（二）關于養(yǎng)老保險的負擔

草案第十一條規(guī)定了養(yǎng)老保險費率和繳費基數(shù)由國家規(guī)定。對這一條意見有1029條，普遍認為目前各地的費率和繳費基數(shù)都偏高，費率和繳費基數(shù)直接關系到參保人法定義務，應當由法律做出具體明確規(guī)定。

很多地方在計算職工繳費基數(shù)時，往往按照當?shù)爻擎?zhèn)在崗職工平均工資的60%至300%核定。由于在崗職工平均工資的統(tǒng)計方法不合理，導致核定的平均工資數(shù)偏高，職工繳費負擔重。尤其是自由職業(yè)者和下崗失業(yè)人員，由于收入低和收入不穩(wěn)定，即使按平均工資的60%計算，繳費負擔也過重，迫使很多人不得不退出養(yǎng)老保險。有意見建議繳費基數(shù)按每個職工的工資額計算；適當降低靈活就業(yè)人員的養(yǎng)老保險費率和繳費基數(shù)，同時增加國家財政補助。

（三）關于政府投入

1．草案第十條規(guī)定養(yǎng)老保險基金由用人單位和個人繳費以及政府補助組成。對這一條有1014條意見，有些意見認為明確規(guī)定由政府補助養(yǎng)老保險基金非常好，體現(xiàn)了政府負責任的態(tài)度，增強了參保人的信心。有些意見認為，草案規(guī)定操作性不強，應當明確規(guī)定政府補助的標準，使政府補助成為一種具體、明確的責任；有的建議拓寬政府補助范圍，增加對低收入者、下崗失業(yè)職工、殘疾職工、工傷職工等社會弱勢群體的社會保險費的政府補助。

2．草案第十二條規(guī)定了國有企業(yè)、事業(yè)單位職工在實行養(yǎng)老保險制度前的工齡視同繳費年限，視同繳費期間應當繳納的養(yǎng)老保險費由政府承擔。對這一條的意見有1068條，主要集中在兩個方面：一是認為視同繳費的規(guī)定要做到公平對待所有勞動者，不能延續(xù)以身份定待遇的做法，建議完善視同繳費的規(guī)定，由政府承擔起轉軌成本，給勞動者合理的待遇。二是認為規(guī)定太原則，不利于解決實踐中各地對視同繳費年限進行各種不合理限制的問題。

（四）關于養(yǎng)老保險待遇水平

草案第十四條規(guī)定了領取養(yǎng)老金兩個條件，即繳費達到國家規(guī)定年限、年齡達到國家規(guī)定的最低領取年齡。對這一條意見有978條，修改和反對意見分別為365條和43條。主要意見一是反對現(xiàn)行最低繳費年限15年的規(guī)定，很多人認為門檻太高。建議取消最低繳費年限規(guī)定，確立“多繳多得、少繳少得”的待遇計算原則，或者降低最低繳費年限。二是反對延長退休年齡，特別是一些低收入勞動者，認為一旦延長退休年齡就意味著繼續(xù)繳納養(yǎng)老保險費，負擔太重。

（五）關于養(yǎng)老保險關系的轉移接續(xù)

草案第十七條規(guī)定了養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)制度。對這一規(guī)定的意見和建議數(shù)量達1599條，在草案所有條文中位列第三。由于目前我國社會保險基金統(tǒng)籌層次較低，很多勞動者因為養(yǎng)老保險關系無法轉移接續(xù)，繳費年限不能累計計算，不能享受養(yǎng)老保險待遇；有的被迫在兩個地方同時繳納養(yǎng)老保險費；有的無奈選擇退保。在1599條意見中，贊成意見為788條，許多意見認為這一規(guī)定是草案的亮點，修改意見為759條，反對意見為51條。提出修改和反對意見的主要是勞動部門的人員，認為“各繳費地分段計算，退休地統(tǒng)一支付”的規(guī)定，過于復雜，難以操作，難以做到，建議實行“在轉移關系的同時，個人賬戶中全部資金和統(tǒng)籌賬戶中部分資金也隨之轉移”。

（六）關于醫(yī)療保險異地就醫(yī)及待遇水平

很多群眾對現(xiàn)行醫(yī)療保險待遇制度提出了批評，認為現(xiàn)行制度存在一些明顯不合理的規(guī)定。一是目前醫(yī)療保險待遇偏低，既有起付線的門檻，又有封頂線的限制，還只能報銷一定比例，有些常見病還沒有納入醫(yī)療保險報銷范圍內(nèi)。二是醫(yī)療保險報銷手續(xù)太復雜。城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險中參保人必須自己先墊付醫(yī)療費用，報銷審核手續(xù)復雜、報銷等待期太長，極不方便參保人。三是異地就醫(yī)難。很多退休職工投靠子女異地居住，異地就醫(yī)后必須親自回退休地報銷，為報銷醫(yī)藥費而奔走于兩地。建議醫(yī)療保險也能轉移接續(xù)。四是很多地方規(guī)定累計繳費滿二十五年，退休后才能享受醫(yī)療保險待遇，門檻太高，建議適當縮短。

（七）關于社會保險費征收機構

草案第五十七條規(guī)定社會保險費征收機構由國務院規(guī)定。有些意見認為，社會保險費征收體制是社會保險立法的核心問題之一，實踐中同時存在兩個征收機構弊端明顯，草案不能避而不作規(guī)定。有關草案第五十七條的1076條意見中幾乎都認為草案應當明確規(guī)定社會保險費征收機構，但對具體由哪個部門來征收有分歧。勞動部門的人員認為由社保經(jīng)辦機構征收有利于履行對參保人“記錄一生、跟蹤一生、服務一生、保障一生”的職責。稅務部門的人員則認為由地稅來征收更安全、更有效。有的意見從防范道德風險考慮，認為勞動部門自收自付會導致社保基金的濫用和部門利益。

（八）關于監(jiān)管體制

草案第六條規(guī)定了對社會保險基金實行嚴格監(jiān)管。第七十四條規(guī)定了社會保險行政部門對社會保險基金的收支、管理和投資運營情況進行監(jiān)督檢查。對這兩條分別有1068條和407條意見和建議。很多認為現(xiàn)行社會保險基金監(jiān)管體制不合理，社會保險行政部門集管理與行政監(jiān)督于一身，自己監(jiān)管自己，已經(jīng)成為影響社會保險基金安全突出的制度隱患。建議理順監(jiān)管體制，社保經(jīng)辦機構與行政監(jiān)管部門分開，加強社會監(jiān)督，構建更為有力、縝密的監(jiān)督體系。

值得一提的是，在所有人群中，農(nóng)民和農(nóng)民工的反對意見比較突出。由于條件有限，農(nóng)民和農(nóng)民工本來提的意見數(shù)量不是太多，一共提了3430條意見，約占意見總數(shù)的5%，但其中反對意見有252條，占所有反對意見總數(shù)的11.2%，占其所提意見的7.30%，反對意見的比例都要高于其他人群（表五）。

這些反對意見主要集中在兩個方面：一是認為草案通篇是對城鎮(zhèn)職工社會保險的規(guī)定，而關于農(nóng)村居民養(yǎng)老保險及醫(yī)療保險的規(guī)定寥寥無幾，且過于原則，草案對推進農(nóng)村居民養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的力度不夠，無法切實解決廣大農(nóng)村居民的養(yǎng)老和醫(yī)療問題；二是目前各地社會保險領域存在一些歧視農(nóng)民工的規(guī)定和做法，侵害了農(nóng)民工的合法權益，但草案沒有作出針對性規(guī)定，無法解決農(nóng)民工的實際困難。

（來源：中國人大網(wǎng) 責任編輯：余晨）