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標簽： 養(yǎng)老金
構(gòu)建我國三支柱養(yǎng)老金體系
2017-03-08 08:00:01
無憂保
世界銀行三支柱養(yǎng)老金模式提出以后，在許多國家得到了推廣和應用，但也受到了一些質(zhì)疑，主要集中在兩點：一是三支柱養(yǎng)老金模式以就業(yè)繳費為前提，將沒有就業(yè)經(jīng)歷的貧困人群排除在外；二是老年人除了需要經(jīng)濟補償外，還需要照料看護、 精神慰藉等非物質(zhì)服務(wù)。 因此， 世界銀行在2005年提出了 “五支柱”的改革思想，核心是在原有 “三支柱”基礎(chǔ)上，增加了零支柱和第四支柱。
零支柱是非繳費型養(yǎng)老金計劃，由政府財政負擔，旨在消除老年貧困，為終身貧困者以及沒有資格領(lǐng)取正式養(yǎng)老金的退休工人提供最低水平保障，零支柱是任何完備的養(yǎng)老金制度必不可少的一部分。
第四支柱是指家庭成員之間對于老年人的非正式支持，因為老年人的消費還包括非養(yǎng)老金資源，如家庭內(nèi)轉(zhuǎn)移支付及贍養(yǎng)醫(yī)療和住房、照料看護等服務(wù)。
1994年世界銀行報告推薦的三支柱養(yǎng)老金模式出臺后，OECD（經(jīng)合組織） 國家到目前基本都建立起了多支柱的養(yǎng)老保險體系。由于各國國情不同，原有的養(yǎng)老金體制也存在差異。因此，各國多支柱養(yǎng)老金體系改革也存在差異， 比如，第一支柱和第二支柱在發(fā)展改革中養(yǎng)老金籌資和管理模式不同，零支柱的待遇形式也有不同。
我國三支柱養(yǎng)老金體系的原則和功能定位
我們認為， 重構(gòu)養(yǎng)老金體系應該遵循如下四個原則： 一是制度可持續(xù)性。 由于人口老齡化加劇， 以及此前養(yǎng)老金儲備相對不足， 職工養(yǎng)老金體系面臨的核心挑戰(zhàn)之一是遠期財務(wù)不可持續(xù)，容易陷入入不敷出的困境。 因此， 促進制度長期可持續(xù)發(fā)展是養(yǎng)老金制度改革的原則之一。二是制度全覆蓋。養(yǎng)老保險是國民老年生活的主要保障手段，只有應保盡保， 才能實現(xiàn)養(yǎng)老保險建制目標。三是養(yǎng)老金充足性。2006年至今，我國基本養(yǎng)老金已連續(xù)十一連漲，但我國目前的養(yǎng)老金替代率處于40%-50%的水平， 仍低于國際警戒線。 盡管養(yǎng)老金長期面臨缺口， 但還是要確保適當合理的待遇水平。 四是制度公平性。 養(yǎng)老金體系屬于二次分配范疇， 特別是基本養(yǎng)老金作為防止老年貧困的社會安全網(wǎng)和調(diào)節(jié)社會收入的再分配方式， 必須以公平性作為制度設(shè)計的出發(fā)點。
根據(jù)以上原則， 結(jié)合中國國情，借鑒國際經(jīng)驗，我們認為，三支柱的養(yǎng)老金體系應當成為我國的長期戰(zhàn)略選擇。
第一支柱： 公共養(yǎng)老金制度
我國的第一支柱公共養(yǎng)老金應該由當期的社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金改造而來，采取現(xiàn)收現(xiàn)付模式，體現(xiàn)的是不同代際人群之間的收入再分配功能，保障水平不應過高，定位于防止老年貧困，國家財政應該承擔兜底責任，確保國民養(yǎng)老安全。從制度發(fā)展來看， 應該實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，真正體現(xiàn)大數(shù)法則，同時改革養(yǎng)老金計發(fā)辦法，使得養(yǎng)老金待遇水平與各地工資水平逐漸脫鉤，促進勞動力自由流動。
第二支柱： 職業(yè)年金制度
該支柱養(yǎng)老金對于參保者養(yǎng)老起到重要的補充作用，使其在維持基本生活之外， 生活有一定的改善。該支柱養(yǎng)老金應該由國家稅收優(yōu)惠激勵， 雇主發(fā)起， 個人參與，采取完全積累制。此外，從企業(yè)角度講，職業(yè)年金也是分享利潤、激勵人才、保持員工隊伍穩(wěn)定的重要手段。從資本形成角度講，職業(yè)年金實行基金積累模式，存續(xù)期在幾十年以上，是重要的長期資本，能夠為資本市場提供穩(wěn)定的長期基金， 有利于資本市場的發(fā)展完善，支持經(jīng)濟發(fā)展。智利的完全積累制養(yǎng)老金就為該國經(jīng)濟發(fā)展提供了充沛的資本，是養(yǎng)老金與經(jīng)濟良性互動的案例。
第三支柱： 個人養(yǎng)老金計劃
第三支柱的個人養(yǎng)老金計劃定位于為那些自由職業(yè)者不能參加第二支柱養(yǎng)老金的補充，或者為較高收入者在第二支柱養(yǎng)老金之外提供一個額外的養(yǎng)老儲蓄計劃。其特點是國家提供稅收優(yōu)惠，個人自愿參與，采取完全積累制模式，由于該計劃的參與完全由個人決定，不受雇主影響，靈活便捷。個人為自己的養(yǎng)老生活籌劃，有助于減輕國家未來的養(yǎng)老負擔。
三支柱養(yǎng)老金體系有哪些優(yōu)勢
第一， 有助于應對老齡化風險，減少養(yǎng)老金缺口。我國人口發(fā)展的最顯著趨勢是未富先老，養(yǎng)老面臨巨大的資金缺口，給國家財政帶來巨大壓力?，F(xiàn)行養(yǎng)老金體系最大的問題是國家財政難以承擔巨額的養(yǎng)老金支出，其根本原因在于第一支柱的基本養(yǎng)老保險一支獨大，且采取現(xiàn)收現(xiàn)付的籌資模式，難以應對人口老齡化危機。在三支柱的養(yǎng)老金體系下，政府承擔的財政兜底責任僅限于第一支柱，而改革后第一支柱現(xiàn)收現(xiàn)付的公共養(yǎng)老金繳費和待遇水平都可以比現(xiàn)在降低，相應地，未來養(yǎng)老金缺口會有所減輕。參保人員待遇水平的下降將由第二和第三支柱完全積累制的養(yǎng)老金來彌補?？傊е暮诵脑谟谕ㄟ^各司其職的現(xiàn)收現(xiàn)付和完全積累的不同養(yǎng)老金計劃，共同籌措養(yǎng)老資金，應對老齡化風險。
第二， 理清政府和市場關(guān)系，實現(xiàn)養(yǎng)老責任的三方共擔。三支柱養(yǎng)老金體系中，政府對第一支柱公共養(yǎng)老金負有兜底責任。第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金由雇主和個人共同承擔，第三支柱個人養(yǎng)老金主要體現(xiàn)了個人的自我養(yǎng)老責任。三支柱養(yǎng)老金體系擺脫了傳統(tǒng)單一的現(xiàn)收現(xiàn)付制下政府對養(yǎng)老的無限責任，實現(xiàn)了政府、企業(yè)和個人三方養(yǎng)老責任共擔。
第三，三支柱設(shè)計實現(xiàn)了再分配與激勵性的兼容?，F(xiàn)行養(yǎng)老金體系試圖將現(xiàn)收現(xiàn)付制再分配效應和完全積累制的激勵效應整合到一個制度中，但是，由于制度設(shè)計缺陷和實踐中的諸多困難，這一目標未能實現(xiàn)。 在三支柱養(yǎng)老金體系中，不再謀求將現(xiàn)收現(xiàn)付與完全積累融合在一個制度內(nèi)，而是第一支柱的基本養(yǎng)老金采取現(xiàn)收現(xiàn)付制，通過全體勞動者互助共濟，保障老年人的基本生活，體現(xiàn)了現(xiàn)收現(xiàn)付制在收入再分配方面的優(yōu)勢；第二支柱職業(yè)年金計劃和第三支柱的個人養(yǎng)老金計劃采取完全積累制，通過勞動者的自我積累，從而提高退休后生活水平，體現(xiàn)了完全積累制在自我激勵方面的優(yōu)勢。
第四，重視養(yǎng)老金投資，不增加企業(yè)和個人繳費負擔。多項比較研究表明，我國養(yǎng)老保險繳費水平居于世界高位。試圖通過提高繳費增強我國基本養(yǎng)老金制度財務(wù)可持續(xù)性的空間較小。在改革后的三支柱養(yǎng)老金體系中，重視對養(yǎng)老資金投資價值的發(fā)揮，特別是第二和第三支柱的養(yǎng)老金大量投資于資本市場，實現(xiàn)自我積累和發(fā)展壯大，擴大資金來源，提升制度財務(wù)可持續(xù)性。
第五，改革盡可能與既有制度相銜接，成本相對較小。多支柱的養(yǎng)老保障體系并非是對現(xiàn)有體系的顛覆性重建，而是在目前養(yǎng)老保障體系基礎(chǔ)上的推進和深化。 因此，多支柱體系在構(gòu)建過程中充分考慮了與現(xiàn)有模式的銜接和過渡。在多支柱體系中，第一支柱的基本養(yǎng)老金計劃由目前基本養(yǎng)老保險的社會統(tǒng)籌部分轉(zhuǎn)化而來，兩者同樣實施現(xiàn)收現(xiàn)付模式，因此，無需結(jié)構(gòu)性調(diào)整。第二支柱職業(yè)年金計劃由基本養(yǎng)老保險的個人賬戶部分與企業(yè)年金合并而來，而且考慮到現(xiàn)有的政策規(guī)定，職業(yè)年金部分僅僅將個人賬戶部分規(guī)定為強制實施，原有企業(yè)年金部分仍然維持自愿建立的模式。這樣的體系架構(gòu)盡量保持了與現(xiàn)有制度的銜接，盡可能多地保留現(xiàn)有制度的基本經(jīng)驗和管理制度的做法，能有效降低改革的阻力，減少改革成本，實現(xiàn)改革的平穩(wěn)推進。
（作者單位： 中國人民大學公共管理學院）
趙乃育 作
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