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標(biāo)簽： 保險(xiǎn)
城鄉(xiāng)居保是一項(xiàng)體現(xiàn)中國(guó)特色的保險(xiǎn)制度
2017-03-09 08:00:01
無(wú)憂保
2009年， 國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn) (以下簡(jiǎn)稱新農(nóng)保) 試點(diǎn)； 2011年， 國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn) (以下簡(jiǎn)稱城居保) 試點(diǎn)； 2014年2月， 國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定合并新農(nóng)保和城居保， 建立全國(guó)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn) (以下簡(jiǎn)稱城鄉(xiāng)居保) 制度。 至此， 中國(guó)特色新型居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已由試點(diǎn)轉(zhuǎn)入定型。 城鄉(xiāng)居保制度建立的初衷是什么？ 它在哪些方面體現(xiàn)了中國(guó)特色？ 怎樣才能可持續(xù)發(fā)展？ 帶著這些問(wèn)題，本報(bào)記者日前采訪了相關(guān)專家?！醣緢?bào)記者 李方
訪談嘉賓： 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院教授 褚福靈
浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授 米 紅
人人享有適度養(yǎng)老保障
我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面已達(dá)8億多人，其中，城鎮(zhèn)職工約3.3億人，居民5億多人，這是一項(xiàng)偉大的成就。
制度首先要解決從無(wú)到有的問(wèn)題，有就比沒(méi)有強(qiáng)，再逐步解決由低到高的問(wèn)題。
記者： 城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn) （以下簡(jiǎn)稱城鄉(xiāng)居保）制度建立的初衷是什么？
褚福靈： 這項(xiàng)制度建立的初衷是， 讓人人享有適度的養(yǎng)老保障， 無(wú)論他是勞動(dòng)者還是非勞動(dòng)者， 實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋。
在城鄉(xiāng)居保建立之前， 養(yǎng)老保險(xiǎn)制度僅面向城鎮(zhèn)職工， 而城鎮(zhèn)職工只有3億人左右，我國(guó)勞動(dòng)年齡人口接近10億人。 也就是說(shuō)， 當(dāng)時(shí)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度僅僅保障了少部分人， 這與 “全面建成小康社會(huì)， 發(fā)展成果由人民共享” 的執(zhí)政理念有很大差距。 在這種背景下， 我國(guó)政府大膽創(chuàng)新、勇于改革，先從農(nóng)村入手， 建立了新農(nóng)保。政府投入一部分財(cái)政到農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中， 給予農(nóng)民參保一定的支持。 過(guò)了兩年時(shí)間， 我國(guó)又建立了面向城鎮(zhèn)居民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。它的模式， 包括資金來(lái)源、待遇發(fā)放等， 與新農(nóng)保類似。 2014年初，兩項(xiàng)制度合并為城鄉(xiāng)居保。 如今， 我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面已達(dá)8億多人， 其中，城鎮(zhèn)職工約3.3億人，居民5億多人，這是一項(xiàng)偉大的成就。
記者： 人人享有適度的養(yǎng)老保障， 如何理解這個(gè) “度”？
褚福靈： 可從以下幾方面理解這個(gè)問(wèn)題。 第一， 這是一個(gè) “全覆蓋” 的問(wèn)題?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)不但要覆蓋職工， 而且還要覆蓋居民，實(shí)現(xiàn)人人享有一定的養(yǎng)老保障。第二， 這是一個(gè) “?；?rdquo; 的問(wèn)題。 由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同， 收入水平不同， 參保人員的繳費(fèi)能力也不一樣。 根據(jù)不同的繳費(fèi)水平享受不同的待遇， 繳費(fèi)高就享受較高的待遇， 繳費(fèi)低就享受較低的待遇。 制度首先要解決從無(wú)到有的問(wèn)題， 有就比沒(méi)有強(qiáng)，再逐步解決由低到高的問(wèn)題。 第三，這是一個(gè) “可持續(xù)” 的問(wèn)題。 持續(xù)是指隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人均收入水平的提高， 通過(guò)逐步提高繳費(fèi)水平， 籌措相應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金， 確?；饋?lái)源可持續(xù)， 形成待遇的增長(zhǎng)機(jī)制，使待遇水平相應(yīng)提高。
全覆蓋、 ?；尽?可持續(xù)是建立完善這項(xiàng)制度追求的目標(biāo)， 也是應(yīng)堅(jiān)持的重要原則。
城鄉(xiāng)居保體現(xiàn)中國(guó)特色
發(fā)展歸根結(jié)底是為了提高人民的生活水平和生活質(zhì)量，而老有所養(yǎng)是一個(gè)重要的民生問(wèn)題。
記者： 作為中國(guó)特色養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重要組成部分， 城鄉(xiāng)居保是如何體現(xiàn)中國(guó)特色的？
褚福靈： 建立城鄉(xiāng)居保制度要立足國(guó)情， 它與其他國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度都不相同。 這是由我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和執(zhí)政綱領(lǐng)決定的，體現(xiàn)了中國(guó)特色。
第一， 這項(xiàng)制度的建立與我黨的執(zhí)政理念緊密相關(guān)。 我黨的執(zhí)政理念是要全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果由人民共享，人人老有所養(yǎng)， 享有一定的養(yǎng)老保障。 因此， 建立面向城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度， 是實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果由人民共享的重要步驟和重要舉措。
第二， 這項(xiàng)制度先是從農(nóng)村起步。 由于長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村保障比較薄弱， 農(nóng)民的收入水平、 生活水平較低， 有必要首先建立面向農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度， 即新農(nóng)保。接著建立了面向城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，即城居保。 無(wú)論是農(nóng)民還是城鎮(zhèn)居民， 面向這些非工薪階層人員， 都有了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度安排，解決了從無(wú)到有的問(wèn)題。
第三， 這項(xiàng)制度和以前的老農(nóng)保有顯著區(qū)別， 其籌資既包括政府基金來(lái)源， 也包括個(gè)人繳費(fèi)以及集體補(bǔ)助， 實(shí)現(xiàn)了基金來(lái)源多元化， 體現(xiàn)了政府的籌資責(zé)任， 這也正是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一個(gè)重要特點(diǎn)。之所以強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任， 是因?yàn)樨?cái)政取之于民、 用之于民， 發(fā)展歸根結(jié)底是為了提高人民的生活水平和生活質(zhì)量， 而老有所養(yǎng)是一個(gè)重要的民生問(wèn)題， 城鄉(xiāng)居民收入不是很穩(wěn)定， 收入水平較低， 基于此， 政府財(cái)政向居民養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行適當(dāng)投資， 正是發(fā)展成果由人民共享的重要方面， 體現(xiàn)了制度的普惠性、公益性和普遍性。
第四， 這項(xiàng)制度與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)。 我國(guó)已建立面向職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度， 為何還要單獨(dú)設(shè)立居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度？ 有人提出， 為什么不與職工的養(yǎng)老制度合在一起？ 這與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有關(guān)。 職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居保都需要繳費(fèi)， 繳費(fèi)能力取決于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人均收入水平。 我國(guó)城鄉(xiāng)居民和職工的收入差距還是比較大的， 尤其是農(nóng)村居民， 他們不具有與職工同等的繳費(fèi)能力， 職工一個(gè)月要繳幾百元， 而居民一年才繳幾百元，差距很大， 所以， 職工與城鄉(xiāng)居民要合為一個(gè)制度，從目前來(lái)說(shuō)不具備可行性。
第五， 新農(nóng)保和城居保合并是一項(xiàng)重大的改革舉措， 向我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度逐步定型邁出重要一步。 至此， 我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)形成 “職工+居民”的制度框架，并會(huì)在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期保持相對(duì)穩(wěn)定， 這與我國(guó)國(guó)情相適應(yīng)。
米紅： 第一， 我國(guó)農(nóng)村人口占多數(shù)，以農(nóng)民工為主體的流動(dòng)人口多， 城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)快， 人口的老齡化、 高齡化發(fā)展迅速。 但城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡， 這就決定了在 “十二五” 期間， 我國(guó)社保體系只能從低水平起步， ?；荆?先解決從無(wú)到有的問(wèn)題。 在 “十三五” 期間， 再循序漸進(jìn)解決由低到高的問(wèn)題。
第二， 我國(guó)各省 （市、 自治區(qū)） 之間、城鄉(xiāng)之間差距較大， 決定了我國(guó)社會(huì)保障體系有兩個(gè)重大取向： 一要促進(jìn)制度的整體性和統(tǒng)一性，努力縮小差別， 整體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)， 防止制度碎片化； 二要面對(duì)現(xiàn)實(shí)，正視差別，在統(tǒng)一體系和法律規(guī)范下，尊重現(xiàn)階段城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律， 給地方實(shí)施政策一定的彈性和空間， 構(gòu)建多層次的社會(huì)保障制度體系，同時(shí)注重制度銜接。
第三， 我國(guó)人口老齡化和高齡化具有規(guī)模大、 結(jié)構(gòu)復(fù)雜、 漸富先老、 速度快、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)的特點(diǎn)。 這就要求不但解決歷史遺留問(wèn)題， 還要解決現(xiàn)實(shí)中各群體間利益差別問(wèn)題， 為應(yīng)對(duì)未來(lái)人口老齡化高峰做好政策和資金準(zhǔn)備。
第四， 社保制度的建立要堅(jiān)持政府主導(dǎo)和社會(huì)參與相結(jié)合的方針， 尤其在現(xiàn)階段， 中央政府必須在制度頂層設(shè)計(jì)、 資金投入、 組織發(fā)動(dòng)、 管理運(yùn)營(yíng)、 督促檢查等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。 同時(shí)， 要繼續(xù)發(fā)揮家庭養(yǎng)老、 土地保障的作用， 發(fā)揚(yáng)民族文化中尊老愛(ài)幼、 扶危濟(jì)困、 鄰里互助、 社區(qū)團(tuán)結(jié)和集體主義的優(yōu)良傳統(tǒng)。
城鄉(xiāng)居保是社會(huì)保險(xiǎn)制度
城鄉(xiāng)居保要求參保人員必須履行繳費(fèi)義務(wù)，才能享受相應(yīng)待遇。
已超過(guò)60歲的農(nóng)村老人，不用繳費(fèi)即可享受相應(yīng)待遇，這僅僅是在過(guò)渡時(shí)期對(duì)特殊人群的一種特殊處理。過(guò)渡期之后，所有人都應(yīng)按照義務(wù)權(quán)利相對(duì)應(yīng)的要求，只有繳費(fèi)，才能領(lǐng)取養(yǎng)老金。
政府拿出一部分錢(qián)， 類似于職工養(yǎng)老保險(xiǎn)中的雇主繳費(fèi)。在實(shí)際執(zhí)行中，為便于操作，就簡(jiǎn)化為當(dāng)參保人員符合待遇領(lǐng)取條件時(shí)，給他們補(bǔ)助一定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。
不能在制度建立之初， 就直接建立從搖籃到墳?zāi)沟母吒＠贫取?
記者： 根據(jù)城鄉(xiāng)居保制度， 參保居民可享受政府補(bǔ)貼的基礎(chǔ)養(yǎng)老金， 因此， 有人認(rèn)為城鄉(xiāng)居保制度是福利補(bǔ)貼制度， 而不是社會(huì)保險(xiǎn)制度。對(duì)此您怎么看？
褚福靈： 城鄉(xiāng)居保的定位是社會(huì)保險(xiǎn)制度。 所謂社會(huì)保險(xiǎn)制度， 就是要求權(quán)利和義務(wù)對(duì)應(yīng)， 待遇和繳費(fèi)相關(guān)。 福利補(bǔ)貼制度不需要個(gè)人盡義務(wù)， 只要達(dá)到某種條件就可以申領(lǐng)政府補(bǔ)貼， 而城鄉(xiāng)居保要求參保人員必須履行繳費(fèi)義務(wù)， 才能享受相應(yīng)待遇。 當(dāng)然， 在新農(nóng)保實(shí)施之初， 已超過(guò)60歲的農(nóng)村老人， 不用繳費(fèi)即可享受相應(yīng)待遇， 這僅僅是在過(guò)渡時(shí)期對(duì)特殊人群的一種特殊處理， 僅僅適用于過(guò)渡期的一部分超齡人群， 過(guò)渡期之后， 所有人都應(yīng)按照義務(wù)權(quán)利相對(duì)應(yīng)的要求， 只有繳費(fèi)，才能領(lǐng)取養(yǎng)老金。
應(yīng)當(dāng)從政府的繳費(fèi)責(zé)任， 理解政府補(bǔ)貼一定基礎(chǔ)養(yǎng)老金這個(gè)問(wèn)題。 制度設(shè)計(jì)之初首先是面向農(nóng)村勞動(dòng)者， 農(nóng)村勞動(dòng)者沒(méi)有工作單位， 沒(méi)有雇主， 為了保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益， 國(guó)家應(yīng)當(dāng)給予他們相應(yīng)的支持， 所以， 政府拿出一部分錢(qián)， 類似于職工養(yǎng)老保險(xiǎn)中的雇主繳費(fèi)。 在實(shí)際執(zhí)行中， 為便于操作， 就簡(jiǎn)化為當(dāng)參保人員符合待遇領(lǐng)取條件時(shí)，給他們補(bǔ)助一定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。因此， 不能把政府補(bǔ)貼基礎(chǔ)養(yǎng)老金簡(jiǎn)單地理解為一種福利，它是繳費(fèi)的一種變形。
米紅： 眾所周知， 我國(guó)是一個(gè)農(nóng)村人口占多數(shù)、 城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異大、 農(nóng)村人口老齡化速度快于城鎮(zhèn)的發(fā)展中大國(guó)。城鄉(xiāng)居保制度是建立覆蓋城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的重要內(nèi)容。 在十七大報(bào)告關(guān)于社會(huì)保障體系建設(shè)發(fā)展目標(biāo)指導(dǎo)下， 城鄉(xiāng)居保已在2012年底完成了制度全覆蓋， 這是我國(guó)社保發(fā)展的重要里程碑， 比預(yù)期提前了8年。 國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)為， 這是一件十分了不起的大事。
該制度絕不是單純的福利補(bǔ)貼制度，而是兼具繳費(fèi)確定型和待遇確定型、 ?；镜闹卮笊鐣?huì)保險(xiǎn)制度創(chuàng)新。 該制度最主要的特色在于， 基于中央有限財(cái)政的?；尽?我國(guó)農(nóng)村人口眾多， 這一基本國(guó)情要求社保制度必須把公平性放在目標(biāo)的第一位， 社保體系要有普惠的制度安排， 縮小收入差距， 促進(jìn)社會(huì)公平、 和諧與穩(wěn)定。同時(shí)， 也要求我們把繳費(fèi)確定型與待遇確定型有機(jī)結(jié)合， 而不能在制度建立之初，就直接建立從搖籃到墳?zāi)沟母吒＠贫取?
記者： 有居民反映， 城鄉(xiāng)居保的待遇水平偏低，您怎么看這一問(wèn)題？
褚福靈： 待遇水平取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平， 說(shuō)到底就是繳費(fèi)水平。 從居民總體收入情況來(lái)看，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，居民收入水平參差不齊， 總體較低， 繳費(fèi)能力有限； 從國(guó)家的經(jīng)濟(jì)承擔(dān)能力來(lái)看，政府只能提供有限的資金。 在這種情況下，待遇水平偏低是一個(gè)必然現(xiàn)象。 雖然待遇水平不是很高， 但與繳費(fèi)相比， 考慮投入產(chǎn)出比， 還是達(dá)到了?；镜哪繕?biāo)。 城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金對(duì)于收入不是很高的居民， 尤其對(duì)于偏遠(yuǎn)地區(qū)的居民， 還是能發(fā)揮很大保障作用的。不能完全依靠這筆錢(qián)來(lái)養(yǎng)老，居民養(yǎng)老保障應(yīng)該是多層次。 除了社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)， 還應(yīng)當(dāng)繼續(xù)發(fā)揮家庭養(yǎng)老、商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)、 土地在養(yǎng)老方面的保障作用。
由定額繳費(fèi)向按比例繳費(fèi)轉(zhuǎn)換
城鄉(xiāng)居保的繳費(fèi)方式可以借鑒職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，采取按比例繳費(fèi)， 繳費(fèi)基數(shù)和統(tǒng)籌地區(qū)上一年度職工月平均工資掛鉤。
記者： 從城鄉(xiāng)居保參保檔次的選擇情況來(lái)看， 很多人選擇100元的最低繳費(fèi)檔次， 財(cái)政補(bǔ)助仍是基金收入的重要來(lái)源。在這種情況下， 您如何看待城鄉(xiāng)居保制度的可持續(xù)性？ 如何建立一個(gè)健康、 可持續(xù)的籌資機(jī)制？
褚福靈： 實(shí)行定額繳費(fèi)， 且多數(shù)人選擇最低檔次繳費(fèi)， 這必然影響一項(xiàng)保險(xiǎn)制度的基金總量。 這一現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)引起重視，加以改革完善。
首先， 未來(lái)應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)由定額繳費(fèi)向按比例繳費(fèi)轉(zhuǎn)換。 城鄉(xiāng)居保的繳費(fèi)方式可以借鑒職工養(yǎng)老保險(xiǎn)， 采取按比例繳費(fèi)，繳費(fèi)基數(shù)和統(tǒng)籌地區(qū)上一年度職工月平均工資掛鉤。 職工按20%繳費(fèi)， 居民可以稍低一些， 按10%繳費(fèi)。 如此一來(lái)， 就會(huì)形成繳費(fèi)的增長(zhǎng)機(jī)制， 同時(shí)兼顧各地收入水平， 由此解決了低檔次繳費(fèi)問(wèn)題。 有些地區(qū)如江蘇太倉(cāng)、 四川成都， 已經(jīng)在這些方面開(kāi)始探索。
其次， 財(cái)政以及集體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助也應(yīng)當(dāng)建立按固定比例的繳費(fèi)機(jī)制。 居民按一定比例繳費(fèi)， 財(cái)政設(shè)立配比資金。 至于是即時(shí)繳還是最后補(bǔ)，兩種方式都可以。
最后， 隨著收入水平的提高， 還應(yīng)逐步改進(jìn)待遇計(jì)發(fā)辦法， 使之與繳費(fèi)年限掛鉤， 增強(qiáng)參保人繳費(fèi)積極性， 引導(dǎo)參保人多繳長(zhǎng)繳。
米紅： 該制度實(shí)施的時(shí)間短， 繳費(fèi)人口涉及的區(qū)域廣， 參保人群在年齡、 生活方式等方面差異很大， 選擇低檔次繳費(fèi)的人占多數(shù)。 從未來(lái)制度發(fā)展來(lái)看， 該制度的繳費(fèi)水平和待遇水平會(huì)逐步適應(yīng)我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展， 漸進(jìn)式地提高。 實(shí)際上，自2013年以來(lái)， 我國(guó)不少地方已對(duì)該制度的繳費(fèi)水平和待遇水平進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)整，中央政府也提高了該制度的基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇?；I資機(jī)制應(yīng)結(jié)合農(nóng)村土地確權(quán)和流轉(zhuǎn)，基于供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革， 在制度體系內(nèi)， 增加涉及土地年金的繳費(fèi)和待遇關(guān)聯(lián)的制度設(shè)計(jì)， 并結(jié)合繳費(fèi)激勵(lì)帶動(dòng)待遇水平的提高。
堅(jiān)持和完善社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度模式，鞏固和拓寬個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的資金籌集渠道，完善基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金相結(jié)合的待遇支付政策，強(qiáng)化長(zhǎng)繳多得、多繳多得等制度的激勵(lì)機(jī)制。
2020年前，全面建成公平、統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度， 與社會(huì)救助、 社會(huì)福利等其他社會(huì)保障政策相配套， 充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老等傳統(tǒng)保障方式的積極作用，更好保障參保城鄉(xiāng)居民的老年基本生活。
新農(nóng)保或城居保制度實(shí)施時(shí)已年滿60周歲， 在意見(jiàn)印發(fā)之日前未領(lǐng)取國(guó)家規(guī)定的基本養(yǎng)老保障待遇的，不用繳費(fèi)，自意見(jiàn)實(shí)施之月起，可以按月領(lǐng)取城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金； 距規(guī)定領(lǐng)取年齡不足15年的，應(yīng)逐年繳費(fèi)， 也允許補(bǔ)繳， 累計(jì)繳費(fèi)不超過(guò)15年； 距規(guī)定領(lǐng)取年齡超過(guò)15年的， 應(yīng)按年繳費(fèi)， 累計(jì)繳費(fèi)不少于15年。
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