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打破地區(qū)統(tǒng)籌狀態(tài) 堅(jiān)持統(tǒng)收統(tǒng)支模式
2017-03-09 08:00:01
無(wú)憂保
屬地統(tǒng)籌管理是制度建立過(guò)程中的歷史遺留
記者：五中全會(huì)公告和 “十三五”規(guī)劃建議都提到，實(shí)現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌。 目前， 全國(guó)僅有少數(shù)省、 直轄市、自治區(qū)實(shí)現(xiàn)了職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支。作為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度主體的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，總體上仍然停留在市、縣級(jí)統(tǒng)籌的狀態(tài)。請(qǐng)問(wèn)是什么原因造成這種局面？
鄭功成：職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)地區(qū)分割統(tǒng)籌，源于20世紀(jì)90年代中后期。最初是1995年， 國(guó)務(wù)院決定建立企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合模式，并明確地市級(jí)政府可以在中央政府提出的兩個(gè)方案中自主選擇。這一舉措使得各地養(yǎng)老保險(xiǎn)模式五花八門(mén)。國(guó)務(wù)院在這一時(shí)期，還先后批準(zhǔn)10多個(gè)行業(yè)在全國(guó)范圍內(nèi)， 自行統(tǒng)籌本行業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，這更加劇了制度安排的碎片化。
1998年８月， 國(guó)務(wù)院發(fā)出 《關(guān)于實(shí)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關(guān)問(wèn)題的通知》， 明確指出加快實(shí)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌， 并將10多個(gè)行業(yè)組織的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)行業(yè)統(tǒng)籌，移交地方管理。這一改革解決了不同行業(yè)職工之間養(yǎng)老保險(xiǎn)制度碎片化問(wèn)題， 但也因此強(qiáng)化了屬地管理，而留下了不同地區(qū)之間的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度碎片化問(wèn)題，成為當(dāng)前優(yōu)化職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的最大攔路虎。
地區(qū)分割統(tǒng)籌導(dǎo)致實(shí)際繳費(fèi)輕重不均
記者：請(qǐng)問(wèn)，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)分割統(tǒng)籌有什么弊?。?
鄭功成：首先，地區(qū)分割統(tǒng)籌導(dǎo)致地區(qū)之間養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際繳費(fèi)負(fù)擔(dān)畸重畸輕，突破了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度籌資公平與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)公平的底線。盡管有中央財(cái)政補(bǔ)貼加以調(diào)劑，但實(shí)際上各地必須自擔(dān)其責(zé)，由于不同地區(qū)的人口年齡結(jié)構(gòu)有別，老年人口撫養(yǎng)比有別， 退休人員的歷史負(fù)擔(dān)有別，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際繳費(fèi)率在不同地區(qū)之間存在著顯著差異。
其次，地區(qū)分割統(tǒng)籌嚴(yán)重扭曲了職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)踐路徑，將國(guó)家統(tǒng)一制度異化成地方利益，不僅直接導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在不同地區(qū)之間，呈現(xiàn)收支余缺兩極分化，而且弱化了國(guó)家認(rèn)同、損害了區(qū)域協(xié)同發(fā)展。
最后，地區(qū)分割統(tǒng)籌還導(dǎo)致繳費(fèi)基數(shù)與繳費(fèi)率無(wú)法統(tǒng)一、名義費(fèi)率偏高問(wèn)題無(wú)法得到解決、基金貶值風(fēng)險(xiǎn)難以化解、加大了勞動(dòng)力流動(dòng)的障礙與運(yùn)行成本等，一系列負(fù)面效應(yīng)直接阻礙著制度優(yōu)化。
記者：那么，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)從地區(qū)分割走向全國(guó)統(tǒng)籌的過(guò)程中，最大的障礙是什么？
鄭功成：傳統(tǒng)的 “承包制”觀念與屬地管理思維定勢(shì)是最大障礙。 在國(guó)家層面，繼續(xù)沿用 “摸著石頭過(guò)河”年代地方政府 “承包制”和突出屬地管理的思維定勢(shì)。在地方層面，同樣視法定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為地區(qū)利益。
近10來(lái)年的實(shí)踐已經(jīng)證明， 如果不樹(shù)立國(guó)家統(tǒng)一觀和制度公平觀，就不可能有推動(dòng)這一制度走向全國(guó)統(tǒng)一的真正動(dòng)力。正確的做法是，必須基于法定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，由中央政府出面來(lái)確保全國(guó)范圍內(nèi)籌資機(jī)制公平、運(yùn)行規(guī)范有序、待遇權(quán)益統(tǒng)一的本質(zhì)要求。
實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌核心是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)收統(tǒng)支
記者：實(shí)現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的模式是什么？有人建議，在省級(jí)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌基金的統(tǒng)收統(tǒng)支，中央則建立調(diào)劑金對(duì)各省收支余缺進(jìn)行調(diào)節(jié)。 您對(duì)這種方案有什么看法？
鄭功成：這種取向雖然名義上可以強(qiáng)化省級(jí)政府的責(zé)任，而讓中央政府處于較為超脫的位置，但它并非真正意義上的全國(guó)統(tǒng)籌， 也不可能帶來(lái)制度的全國(guó)統(tǒng)一。因?yàn)閺姆ǘB(yǎng)老保險(xiǎn)制度全國(guó)統(tǒng)一的內(nèi)在要求出發(fā)，最為核心的指標(biāo)應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)籌資公平，即統(tǒng)一規(guī)范繳費(fèi)基數(shù)、統(tǒng)一采取同一標(biāo)準(zhǔn)費(fèi)率。
如果只建立調(diào)劑金制度，在同一繳費(fèi)基數(shù)與同一費(fèi)率條件下，現(xiàn)在低費(fèi)率、高結(jié)余地區(qū)還會(huì)有更多的基金結(jié)余，現(xiàn)在高費(fèi)率、低結(jié)余甚至存在缺口的地區(qū)將出現(xiàn)更大的缺口。
如果不采取統(tǒng)一繳費(fèi)基數(shù)與費(fèi)率，現(xiàn)行格局下籌資不公、地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)不公及其所帶來(lái)的國(guó)家認(rèn)同危機(jī)等問(wèn)題仍然無(wú)法解決。因此，建立中央調(diào)劑金的方案并非統(tǒng)一制度安排的合理選擇。
我認(rèn)為，全國(guó)統(tǒng)籌必須堅(jiān)持全國(guó)統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)務(wù)模式。 可以安排一定的過(guò)渡期，讓各省、自治區(qū)、直轄市逐步過(guò)渡到全國(guó)統(tǒng)一的繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)費(fèi)率，但不能采取調(diào)劑金方式來(lái)繼續(xù)留下后遺癥。 同時(shí)， 為避免中央政府承擔(dān)過(guò)大的財(cái)政責(zé)任，可以明確中央與地方的財(cái)政責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。合理的取向應(yīng)當(dāng)是固化政府財(cái)政對(duì)養(yǎng)老金支出的補(bǔ)貼責(zé)任，并將這種責(zé)任在中央財(cái)政與地方財(cái)政之間對(duì)半分?jǐn)偂?
記者：按照您的設(shè)想，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的標(biāo)志和路徑是什么？
鄭功成： 全國(guó)統(tǒng)籌的標(biāo)志是5個(gè)統(tǒng)一，即統(tǒng)一社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶的結(jié)構(gòu)及規(guī)模、統(tǒng)一繳費(fèi)基數(shù)計(jì)算口徑、統(tǒng)一繳費(fèi)率、統(tǒng)一社會(huì)統(tǒng)籌基金收支與統(tǒng)一個(gè)人賬戶基金收益回報(bào)率。 核心是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)收統(tǒng)支，讓中央政府真正成為這一制度的管理本位與主體責(zé)任本位。
為實(shí)現(xiàn)這一改革目標(biāo)， 其路徑如下：第一， 明確繳費(fèi)基數(shù)的計(jì)算口徑與繳費(fèi)率， 確保全國(guó)范圍內(nèi)采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。 第二， 在堅(jiān)持統(tǒng)賬結(jié)合的大格局下， 將當(dāng)前的統(tǒng)賬混合轉(zhuǎn)化為統(tǒng)賬分離。 第三，固化財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任， 并在中央與地方之間實(shí)行合理分擔(dān)。 第四， 剝離舊賬， 分別處置。 第五， 統(tǒng)一監(jiān)管、 垂直經(jīng)辦。第六， 全國(guó)同步推進(jìn)。 總之， 職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革， 已經(jīng)進(jìn)入到必須觸動(dòng)地方利益格局的關(guān)鍵時(shí)期， 除了真正實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌并使這一制度盡快走向成熟， 已經(jīng)別無(wú)選擇。趙乃育 作
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