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加快推進社保治理能力現(xiàn)代化
2017-03-10 08:00:01
無憂保
作為國家治理能力的一部分， 社保治理能力是指國家通過法律政策等一系列制度安排， 在社會保障領(lǐng)域管理事務(wù)的能力。黨的十八屆三中全會提出， 加快健全社會保障管理體制和經(jīng)辦服務(wù)體系。 健全社保管理體制和經(jīng)辦服務(wù)體系， 就是改革不適應(yīng)建立公平可持續(xù)社會保障制度需要的體制機制，創(chuàng)新經(jīng)辦方式、 治理結(jié)構(gòu)和管理手段， 為參保人提供高效便捷的服務(wù)，加快推進社保治理能力現(xiàn)代化。
立足于全面深化改革社保治理能力至關(guān)重要
黨的十八屆三中全會指出， 全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。社保治理體系和治理能力， 不僅是國家社會治理體系和治理能力的重要組成部分， 而且具有重大的政治、 經(jīng)濟功能。
二戰(zhàn)后70年來， 各國實踐己經(jīng)證明，一個國家的社保治理體系和能力， 對于該國政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧是多么重要。
眾所周知， 美國社會保障法案十分健全， 社會保障署在全國各州設(shè)有執(zhí)行機構(gòu)， 管理 “養(yǎng)老、 遺屬與殘障保險” 計劃。即使在國會未通過政府預(yù)算， 導(dǎo)致政府不得不關(guān)門的特殊情況下， 按照 《反預(yù)算過度法》規(guī)定， 社會保障署仍必須作為“可能威脅社會安全的政府核心部門” 照常開門辦公。
正是現(xiàn)代國家完善的社保治理體系和強大的治理能力，大大減弱了政黨輪替引發(fā)的社會震蕩。而在日本，2007年初，約5000萬份養(yǎng)老保險繳費記錄被發(fā)現(xiàn)與實際繳費信息不符， 另有1400萬份繳費記錄竟然沒有錄入電腦系統(tǒng)。 原本， 日本的養(yǎng)老保險體系由厚生勞動省下屬的社會保險廳負(fù)責(zé)管理。丑聞曝光后， 社會保險廳最終被民營機構(gòu)所取代。 日本許多民眾還因此事得出了 “政府也不可靠” 的結(jié)論。 這一丑聞從反面給我們上了一課。
回顧我國社會保障改革實踐， 即使在社保治理體系和能力不完善的情況下， 黨和政府依然對社會保障的重要性保持清醒認(rèn)識。 在國企改革最艱難的年代， 為了“兩個確保”， 中央與地方采取了非常手段，增強社保治理能力， 為國企改革平穩(wěn)過渡奠定了基礎(chǔ)。
建設(shè)法治和服務(wù)型政府建立統(tǒng)一規(guī)范的經(jīng)辦服務(wù)體系
在現(xiàn)代社會保障制度體系中， 由于各國政治、經(jīng)濟、 社會、 文化等具體國情不同，所選擇的社會保障制度、 模式、 管理體制和經(jīng)辦服務(wù)體系也不盡相同， 但責(zé)任主體都是政府。 因此， 堅持政府主導(dǎo)、 明確政府責(zé)任、規(guī)范政府行為， 既是社保治理能力現(xiàn)代化的顯著標(biāo)志， 又是國家治理能力現(xiàn)代化的重要選項。
建設(shè)法治和服務(wù)型政府， 就是為了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。 與管制型政府不同，法治和服務(wù)型政府更加強調(diào)依法行政，更加突出社會治理和公共服務(wù)職能。為了確保廉潔高效， 服務(wù)型政府組織采用決策、執(zhí)行、 監(jiān)督分開的治理結(jié)構(gòu)。社保治理能力現(xiàn)代化， 就應(yīng)當(dāng)按照建設(shè)服務(wù)型政府的理念， 完善立法， 建立健全社會保障的決策、 執(zhí)行和監(jiān)督機構(gòu)， 明確各自分工，依法履行決策、 執(zhí)行和監(jiān)督職能， 避免職能交叉重疊或出現(xiàn)管理真空。
自大部制改革以來， 中央及地方政府組建了主管社會保險的行政部門， 基本上理順了管理體制并載入了法律。 進一步依法健全管理體制的重點是強化決策機構(gòu)，克服多頭與分散決策。 由于歷史原因， 我國長期呈現(xiàn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)， 管理體制也形成了城鄉(xiāng)分割的局面。 目前， 農(nóng)村部分社會保險制度的決策與經(jīng)辦管理， 仍然游離在社會保險行政主管部門之外的現(xiàn)狀， 正是歷史分割的延續(xù)。
克服經(jīng)辦服務(wù)體系分散化， 是健全管理體制的迫切需要。 全國逐步建立起來的8000多個經(jīng)辦機構(gòu)，幾乎從事相同的經(jīng)辦服務(wù)而彼此獨立， 缺乏統(tǒng)一規(guī)范， 導(dǎo)致權(quán)益記錄不能互通， 信息數(shù)據(jù)不能共享， 基金不能調(diào)劑統(tǒng)籌。 這種現(xiàn)狀不僅大大降低了制度的公平性和抵抗風(fēng)險的能力， 而且嚴(yán)重阻礙了日益頻繁的人口流動， 制約了勞動力市場的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程。 這種囿于城鄉(xiāng)、地區(qū)、人群和險種的封閉管理模式，必然造成社保關(guān)系轉(zhuǎn)接困難、 攜帶性差，使相當(dāng)一部分流動人口出現(xiàn)漏保或重復(fù)參?，F(xiàn)象， 損害參保人應(yīng)得的社保權(quán)益。
正因如此， 健全經(jīng)辦服務(wù)體系應(yīng)當(dāng)全方位整合 “小而散” 的機構(gòu)， 通過城鄉(xiāng)整合、 上下整合、 險種整合， 建立起從名稱、標(biāo)識到崗位、 流程都統(tǒng)一規(guī)范的經(jīng)辦服務(wù)機構(gòu)，成為服務(wù)型政府專司社保事權(quán)的執(zhí)行機構(gòu)。以此為主干， 全國應(yīng)聯(lián)接社區(qū)公共服務(wù)平臺， 聯(lián)接社會服務(wù)機構(gòu)， 形成覆蓋13億名參保對象的基本公共服務(wù)網(wǎng)，提供一站式服務(wù)。
規(guī)范社會保障事權(quán)建立公共資源配置和保障機制
清晰的事權(quán)劃分， 是政府機構(gòu)履職的前提。 《社會保險法》 規(guī)定， 基本養(yǎng)老保險逐步實行全國統(tǒng)籌， 其他社會保險逐步實行省級統(tǒng)籌。 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》 進一步明確，實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌， 推進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革， 整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險制度。
這是頂層設(shè)計透露出的重要信息， 政府社會保障事權(quán)將從全部事權(quán)歸地方政府，轉(zhuǎn)變?yōu)椴糠质聶?quán)作為中央和地方的共同事權(quán)?；A(chǔ)養(yǎng)老金實行全國統(tǒng)籌， 無論選擇哪一種結(jié)算方式， 為了控制風(fēng)險， 中央必將全面、大量、 深度地介入征繳和支付等管理環(huán)節(jié)，設(shè)立機構(gòu)、 數(shù)據(jù)庫和結(jié)算平臺。隨著社會保險統(tǒng)籌層次逐步從縣級走向地市級、省級和國家級， 地方政府的事權(quán)也將作出調(diào)整。 從發(fā)展趨勢上看， 社會保險要求遵循大數(shù)法則， 事權(quán)上移將是改革的必然方向。中央和省 （含人口或勞動力集中的特大城市） 將承擔(dān)更多事權(quán)，形成中央、省、地市三級責(zé)任支付制度。
事權(quán)明確后， 明確支付責(zé)任成為需要解決的問題。我國統(tǒng)賬制度需要建立個人賬戶，管理成本相對較高。 在信息化建設(shè)發(fā)展階段， 投入的資金相對較大。 因此，經(jīng)辦服務(wù)機構(gòu)的經(jīng)費保障， 應(yīng)該有別于政府決策機構(gòu)，擬按人頭經(jīng)費、 辦公經(jīng)費和專項經(jīng)費分別制定預(yù)算。 人頭經(jīng)費嚴(yán)格按政府規(guī)定執(zhí)行，辦公經(jīng)費適當(dāng)從優(yōu)， 專項經(jīng)費要實事求是，充分考慮管理對象、 管理難度、管理地域等因素而核定， ?？顚Ｓ?，當(dāng)年有結(jié)余的可轉(zhuǎn)下年度使用。 購買服務(wù)和重點工程， 如信息化、 服務(wù)大廳、檔案館室等建設(shè)項目， 要建立評估驗收機制和項目問責(zé)機制， 明確項目責(zé)任人， 加強審計和評估，確保投入資金的效益。
政府主導(dǎo)， 利用市場提高管理服務(wù)績效
充分利用市場優(yōu)勢， 是提高績效的基本途徑。 堅持政府主導(dǎo)， 并不是拋開市場，完全由政府包攬。 社會能承擔(dān)或市場能解決的，政府不必逞強。 凡市場有專業(yè)優(yōu)勢的服務(wù)，如資金收支、 賬目審計、 工程監(jiān)理、 在崗培訓(xùn)、 軟件開發(fā)、 系統(tǒng)維護、標(biāo)準(zhǔn)評介等，可以通過委托或購買的方式向市場借力， 彌補政府能力之不足，以增強社保經(jīng)辦服務(wù)能力。 在這方面， 我們已有不少成功經(jīng)驗。
要進一步解放思想， 繼續(xù)大膽探索。凡可以由市場提供但暫不具備條件的也不要勉強，市場成熟有其自身的規(guī)律和必經(jīng)過程，政府公共服務(wù)的需求， 一定會剌激市場供給的發(fā)展。成熟一個，推進一個。
要建立一套經(jīng)辦服務(wù)的績效指標(biāo)體系和考核激勵機制。現(xiàn)代治理能力講求效率和效果、精確和精細(xì)， 注重績效考核， 不斷提高經(jīng)辦服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平。 要秉持客戶至上理念， 以參保人滿意為衡量服務(wù)工作的準(zhǔn)則與前提， 認(rèn)真聽取用戶意見、建議并切實加以改進。 要完善目標(biāo)責(zé)任制和問責(zé)制，獎罰分明， 鼓勵創(chuàng)新， 謀求服務(wù)效能最大化。
要充分發(fā)揮社會服務(wù)組織作用。 經(jīng)辦服務(wù)體系是一個開放的體系。 經(jīng)辦機構(gòu)是核心，社區(qū)公共服務(wù)平臺和社會服務(wù)組織是兩翼，要學(xué)會用社會治理的新觀念協(xié)調(diào)處理關(guān)系， 變 “管理” 為 “治理”， 善于用社會契約和談判協(xié)商機制明確各方責(zé)、權(quán)、利，在共贏中彼此合作，形成合力。
堅持科學(xué)治理理念走規(guī)?；?、 法人化、 信息化之路
推進社保治理能力現(xiàn)代化， 應(yīng)全面改革經(jīng)辦機構(gòu)的體制機制， 全面推進 “三化” （規(guī)范化、 專業(yè)化、 信息化） 建設(shè)。有學(xué)者建議， 經(jīng)辦機構(gòu)實行全國垂直管理，人員編制與服務(wù)人次掛鉤， 實行動態(tài)配比機制，經(jīng)費與財政預(yù)算脫鉤， 直接在基金中列支， 也不是沒有道理。 但筆者認(rèn)為，最關(guān)鍵的是體制機制， 體制機制問題不解決， 解決其他問題都只能事倍功半。面對機構(gòu)分散、 政事不分、 能力不足的經(jīng)辦服務(wù)體系，必須走規(guī)模化、 法人化和信息化的創(chuàng)新之路。
規(guī)?；褪钦蠙C構(gòu)， 擴大經(jīng)辦機構(gòu)經(jīng)辦規(guī)模。 把全國8000多個機構(gòu)合并成幾百個，縣級和縣級以下不設(shè)獨立經(jīng)辦機構(gòu)，全面落實 《社會保險法》 統(tǒng)籌地區(qū)設(shè)立經(jīng)辦機構(gòu)的規(guī)定。
法人化就是改變經(jīng)辦機構(gòu)層層依附于行政部門的狀況， 徹底實行政事分開， 決策與執(zhí)行分離，獨立自主地依法開展經(jīng)辦業(yè)務(wù)。要把經(jīng)辦機構(gòu)真正建設(shè)成為服務(wù)型政府的執(zhí)行機構(gòu)， 必須采用新的法人治理結(jié)構(gòu)，組建理事會， 行使決策權(quán)。 理事會對政府負(fù)責(zé)， 成員由人社、 財政、 用人單位和參保人代表等組成， 由政府任命公布。
信息化就是在現(xiàn)有基礎(chǔ)上整合資源、提升功能。金保工程取得了很大成績， 但不要過于樂觀， 要清醒地認(rèn)識到， 由于中央投入不足，地方分散化投入體制導(dǎo)致的系統(tǒng)分割、數(shù)據(jù)分散， 這成為社會保障卡一卡通在更大范圍內(nèi)推行的阻礙。
要實現(xiàn)社會保障卡一卡通天下的目標(biāo)，解決人員不夠、 窗口擁堵、 辦事效率不高等現(xiàn)實迫切問題， 必須加強統(tǒng)籌規(guī)劃， 加大中央投入， 提高信息化整體水平，創(chuàng)新經(jīng)辦方式， 開設(shè)網(wǎng)上社保和自助業(yè)務(wù)，普遍推行綜合柜員制， 提高經(jīng)辦流程的標(biāo)準(zhǔn)化水平， 向信息化要人、 要效率。
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