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標(biāo)簽： 養(yǎng)老保險(xiǎn)
基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資是大勢(shì)所趨
2017-03-10 08:00:01
無憂保
千呼萬喚始出來， 醞釀多年的 《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》 （以下簡(jiǎn)稱 《辦法》）， 于2015年6月29日開始向社會(huì)公開征求意見， 意味著基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資資本市場(chǎng)已指日可待。 恰逢近期股市起伏不定， 此消息一經(jīng)頒布， 便受到公眾高度關(guān)注。 基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的屬性是什么？ 這部分基金進(jìn)行投資運(yùn)營， 對(duì)社保制度改革、 資本市場(chǎng)發(fā)展有何重要意義？ 如何實(shí)現(xiàn)有效的投資管理？
進(jìn)行市場(chǎng)化投資是潮流所向
中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度包括城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、 城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和即將建立的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。 剛剛發(fā)布的 《中國社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展年度報(bào)告2014》顯示，前兩項(xiàng)制度的基金累計(jì)結(jié)余已達(dá)到3.5萬億元。 這次 《辦法》 所講的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，即指這部分資金。
除基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金外， 通常所說的社保基金或養(yǎng)老基金還有兩項(xiàng)： 一項(xiàng)是全國社會(huì)保障基金， 一項(xiàng)是企業(yè)年金基金。 應(yīng)該說， 基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在性質(zhì)上與上述兩項(xiàng)基金有所不同。
在資金來源上， 基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的積累來源于參保人和參保單位繳費(fèi)， 當(dāng)然， 部分省份的節(jié)余也與財(cái)政補(bǔ)貼有關(guān)； 在支付上， 基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金強(qiáng)調(diào)現(xiàn)收現(xiàn)付， 略有節(jié)余。 這兩個(gè)特點(diǎn)要求基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資的安全性更高， 流動(dòng)性更強(qiáng)， 風(fēng)險(xiǎn)容忍度更低。 之所以多年來基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金未進(jìn)行市場(chǎng)化投資，主要是出于安全考慮。
隨著社會(huì)保障制度覆蓋面的擴(kuò)大，近10年來， 養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支規(guī)模迅速擴(kuò)大， 基金累計(jì)結(jié)余年增速達(dá)17%以上， 形成了巨額積累。 在此過程中， 基金的保值增值問題日益突出。 目前， 基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的主要投資渠道為銀行存款， 歷年的一年定期存款名義利率處于2%-4%之間， 如果扣除通貨膨脹， 實(shí)際利率在部分年份內(nèi)甚至為負(fù)值， 造成基金的隱性貶值。
以市場(chǎng)化投資的全國社保基金和企業(yè)年金基金作為參照物， 全國社?；鹪谶^去14年中的年均收益率達(dá)到了8.5%， 而企業(yè)年金基金在過去8年中的年均收益率也達(dá)到8%，高出同期存款利率5個(gè)百分點(diǎn)以上。 以此估算， 基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金年投資隱性損失達(dá)千億元之多。 在此背景下， 放開基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資的呼聲很高。
從國際上看， 隨著人口老齡化帶來的財(cái)務(wù)壓力增大， 目前， 基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金市場(chǎng)化投資已成為各國改革的一股潮流， 日本、韓國、 加拿大、 瑞典等采取現(xiàn)收現(xiàn)付制基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的國家， 都采取了直接投資資本市場(chǎng)的策略。
2000年后，這項(xiàng)改革逐步納入議程： 從2007年起，部分省份將做實(shí)個(gè)人賬戶中來自中央財(cái)政補(bǔ)助的部分， 開始委托全國社?；鹄硎聲?huì)投資運(yùn)營；2012年，廣東省將千億養(yǎng)老保險(xiǎn)基金委托給全國社保基金理事會(huì)，開創(chuàng)了地方社保基金入市的先例；2015年，山東省成立首家省級(jí)社保基金理事會(huì)。
在此過程中， 《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》 征求意見稿， 幾經(jīng)波折， 終于面世。
進(jìn)行市場(chǎng)化投資是挖掘內(nèi)潛、 改善財(cái)務(wù)狀況的保障
毋庸置疑， 《辦法》 的出臺(tái)對(duì)社保改革意義重大， 是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的一個(gè)里程碑。
雖然目前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余可觀，但收支面臨的壓力不容小覷。 自2010年以來， 城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入增幅已連續(xù)下滑， 歷年基金支出增幅明顯高于基金收入增幅，基金當(dāng)期結(jié)余縮小。
2013年， 全國19個(gè)省份出現(xiàn)了當(dāng)期征繳收入低于養(yǎng)老金支出的現(xiàn)象， 合計(jì)收支缺口達(dá)1780億元。 與此同時(shí)， 為彌補(bǔ)部分地區(qū)養(yǎng)老金缺口， 財(cái)政對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼也連年增加， 至2013年已達(dá)3000億元以上。 隨著制度內(nèi)人口贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)的增加、 待遇水平的提高以及擴(kuò)面速度趨緩等因素， 基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中長(zhǎng)期財(cái)務(wù)壓力將越來越大。
在這種情況下， 基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值的重要性不言而喻， 這是挖掘制度內(nèi)部潛力， 增強(qiáng)基金營利能力， 改善財(cái)務(wù)狀況的一個(gè)重要保障。
以目前3.5萬億元的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金規(guī)模為例， 如果留夠3個(gè)月的基金支付儲(chǔ)備（2014年）， 將有3萬億元可供投資， 按5%的投資收益率計(jì)算， 2015年投資回報(bào)將為1500億元，這將對(duì)降低基金支付壓力起到重要作用。
值得說明的是， 《辦法》 出臺(tái)后， 基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資績(jī)效與職工個(gè)人的養(yǎng)老金水平?jīng)]有直接關(guān)聯(lián)， 基金獲得投資收益后， 并不會(huì)將收益分紅給養(yǎng)老金領(lǐng)取人， 但通過基金財(cái)務(wù)狀況的改善， 將更好地保障全體參保人的養(yǎng)老金發(fā)放。
投資資本市場(chǎng)的唯一目的是保障參保人權(quán)益
國外經(jīng)驗(yàn)表明， 養(yǎng)老保險(xiǎn)基金對(duì)資本市場(chǎng)的健康發(fā)展有積極推進(jìn)作用， 同時(shí)， 養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資， 也離不開良好的資本市場(chǎng)環(huán)境。
以智利為例，20世紀(jì)80年代初， 智利開始進(jìn)行養(yǎng)老金改革， 由現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金積累制轉(zhuǎn)變， 基金入市帶來了大量資金， 極大地促進(jìn)了資本市場(chǎng)的發(fā)展。 從1981至2014 年， 智利養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的年均實(shí)際投資收益率高達(dá)8.5%，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金資產(chǎn)年均增長(zhǎng)率高達(dá)17%。 至2014年， 養(yǎng)老保險(xiǎn)基金資產(chǎn)甚至占到GDP的65%，成為智利資本市場(chǎng)上最重要和最穩(wěn)定的長(zhǎng)期機(jī)構(gòu)資本之一，對(duì)于金融產(chǎn)品創(chuàng)新、 金融基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化、公司治理結(jié)構(gòu)、 金融立法和監(jiān)管、 信息披露以及金融文化等，都起到了積極推動(dòng)作用。
30多年間，智利養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)現(xiàn)了從固定收益類投資轉(zhuǎn)向權(quán)益類投資、 從債券到股票、 從國內(nèi)到海外、 從單一渠道向多元化的轉(zhuǎn)變過程。 至2014年末， 智利養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資政府債券占比為16.5%， 公司債券和股票投資占比為23.2%， 金融機(jī)構(gòu)證券占比為30%， 境外投資占比為30.3%， 投資渠道日趨多元化，較好地控制了投資風(fēng)險(xiǎn)。
與智利不同， 我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金為統(tǒng)賬結(jié)合制下產(chǎn)生的基金結(jié)余，采取國家機(jī)構(gòu)集中受托管理的模式，目前的入市規(guī)模相對(duì)股市市值比例很小，影響有限。同時(shí)，值得說明的是， 養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資資本市場(chǎng)的唯一目的，是保障參保人權(quán)益，獲取收益最大化，除此之外，別無其他目的，比如用于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這是國際上基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資遵循的“顛撲不破的真理”，必須堅(jiān)持。
從這個(gè)意義上來說， 養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資與資本市場(chǎng)的良好互動(dòng)關(guān)系， 是制度設(shè)計(jì)者追求的一種客觀結(jié)果， 二者互為條件， 互相制約， 而非通過主觀臆斷， 將一方作為加以利用的手段。
基金投資要注意三個(gè)方面的問題
建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理體制是一個(gè)系統(tǒng)性工程，它是當(dāng)前整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革的一部分，也與金融市場(chǎng)的環(huán)境密切聯(lián)系在一起。應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下幾方面的問題：
一、 基金來源和統(tǒng)籌層次問題
目前， 我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支尚未實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌， 城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)以省級(jí)或地市級(jí)統(tǒng)籌為主， 城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)以縣級(jí)統(tǒng)籌為主。 養(yǎng)老保險(xiǎn)基金沉淀在全國2000多個(gè)統(tǒng)籌單位中， 上解渠道尚未理順，地方的行政管理主導(dǎo)基金投資支配權(quán)。
本次 《辦法》 規(guī)定， 省級(jí)政府作為委托人， 制定基金歸集辦法， 由社保行政、 財(cái)政部門經(jīng)辦。 各省的基金結(jié)余情況存在巨大差異， 上述十幾個(gè)當(dāng)期存在收支缺口而依賴財(cái)政補(bǔ)貼的省份， 很難籌集到基金， 主要基金結(jié)余集中在廣東、 江蘇、 浙江、 山東等六七個(gè)省份， 而這些省份之間在基金財(cái)務(wù)方面也有差異。
目前， 除少數(shù)省份實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支外， 大部分省份仍采取調(diào)劑金制度， 這些都加重了基金征集的困難。 從長(zhǎng)遠(yuǎn)看， 實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌是解決全國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)收統(tǒng)支， 保障基金來源穩(wěn)定的根本途徑。 目前，各省征集基金的做法是一種過渡性的權(quán)益之計(jì)。
二、 基金投資的治理結(jié)構(gòu)問題
從現(xiàn)收現(xiàn)付制中央社保基金的投資管理體制看， 大部分國家在將社?；鹜顿Y資本市場(chǎng)時(shí)， 采取了法人機(jī)構(gòu)受托的管理體制，即成立獨(dú)立的社?；鸸芾碇黧w， 承擔(dān)基金的投資運(yùn)營職責(zé)。 一般來說， 該機(jī)構(gòu)是獨(dú)立于政府部門的獨(dú)立法人 （例如， 日本、 法國、 挪威、 瑞典等國家）， 在政府部門的監(jiān)督下， 采取公司化的治理結(jié)構(gòu)， 受托管理社保基金資產(chǎn)的投資運(yùn)營。
在法人機(jī)構(gòu)受托管理下， 社?；鹜ǔＷ鳛橐豁?xiàng)信托資產(chǎn)獨(dú)立運(yùn)營。 為保障社?；鸬陌踩院屯顿Y的效率性， 圍繞受托主體的運(yùn)營職責(zé)， 大部分國家都出臺(tái)了完善的投資決策和監(jiān)管體系， 建立了科學(xué)的基金運(yùn)營治理結(jié)構(gòu)。
本次 《辦法》 規(guī)定， 基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的受托機(jī)構(gòu)， 是指國家設(shè)立、 國務(wù)院授權(quán)的養(yǎng)老基金管理機(jī)構(gòu)。 該機(jī)構(gòu)將與各省委托人簽署合同， 制定基金的投資策略， 并選擇基金投資管理人和托管人。 在此過程中， 圍繞受托機(jī)構(gòu)的職責(zé)和投資透明性， 如何建立起政府部門聯(lián)合監(jiān)管、 社會(huì)參與監(jiān)督， 內(nèi)部科學(xué)化決策、 專業(yè)化投資， 并建立公開信息披露制度的治理結(jié)構(gòu)， 是基金運(yùn)營的保障條件， 這些都需要出臺(tái)更加明細(xì)的管理制度和實(shí)施辦法。
三、 基金投資的金融市場(chǎng)環(huán)境問題
基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資給金融機(jī)構(gòu)帶來發(fā)展機(jī)遇， 從事社保基金和年金業(yè)務(wù)管理的一批托管人和投資管理人會(huì)從中受益， 獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的機(jī)構(gòu)資金。 基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資風(fēng)格和資產(chǎn)配置策略不同于企業(yè)年金和全國社?；?， 各機(jī)構(gòu)主體需要具備相應(yīng)的投資管理能力和技術(shù)支撐條件。
目前， 國內(nèi)資本市場(chǎng)發(fā)展尚不成熟， 監(jiān)管環(huán)境有待提高， 投資產(chǎn)品有待豐富， 為培育長(zhǎng)期機(jī)構(gòu)投資者提供條件。 從長(zhǎng)遠(yuǎn)看， 基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金走向國際市場(chǎng)， 是規(guī)避國內(nèi)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、 平衡營利能力的一條可行途徑。
此外， 基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資還會(huì)涉及到地方金融機(jī)構(gòu)存款的流動(dòng)性問題， 可采取緩和漸進(jìn)方式， 調(diào)整基金結(jié)余存款流向， 避免短期內(nèi)對(duì)地方金融的穩(wěn)定產(chǎn)生較大影響。
?。ㄗ髡邌挝唬?中國社科院世界社保研究中心）
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