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新常態(tài)下發(fā)揮社保制度的市場因素
2017-03-11 08:00:01
無憂保
以英美為代表的盎格魯·美利堅(jiān)福利模式更適合中國國情
記者： 眾所周知， 我國自1951年 《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》頒布至今，社會(huì)保障制度模式在某些方面與起源于德國的保守主義福利模式很相似。 您在書中提到， 中國社會(huì)保障制度發(fā)展遲早要面臨福利模式的選擇， 以英美為代表的盎格魯·美利堅(jiān)模式更適合中國國情。請您談?wù)劄槭裁催@一模式更適合我國？
鄭秉文： 主要是三個(gè)原因，就是三個(gè) “U”。
第一是全國統(tǒng)一管理， 就是Unity。 德國的模式是自治模式，主要由行業(yè)自治。 西歐和南歐普遍采取這個(gè)模式， 其特點(diǎn)是， 從基金征繳到基金管理， 再到待遇發(fā)放， 整個(gè)經(jīng)辦管理隊(duì)伍都是自治的， 各管各的， 經(jīng)辦隊(duì)伍與國家之間是伙伴關(guān)系， 獨(dú)立性很強(qiáng)。 這一模式執(zhí)行的是典型的三方合作主義， 即工會(huì)、 雇主協(xié)會(huì)、 政府三方合作共同舉辦， 工會(huì)承擔(dān)了較大的責(zé)任， 甚至在有些國家工會(huì)發(fā)揮決定性的作用。但是， 在英美的盎格魯·美利堅(jiān)模式里， 社會(huì)保障主要是由政府建立的專門部門統(tǒng)一管理， 包括北歐， 他們執(zhí)行的就是統(tǒng)一管理， 而非自治的模式， 其特點(diǎn)與德國的模式正好相反， 從基金征繳到基金管理， 再到待遇發(fā)放，都是由國家建立的統(tǒng)一經(jīng)辦機(jī)構(gòu)體系來負(fù)責(zé)， 行業(yè)沒有自治權(quán)，工會(huì)參與社保的程度很低， 三方合作伙伴的色彩不是太濃， 合作主義的機(jī)制不是很明顯， 工會(huì)集體談判的層級很低， 基本是在企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行， 社保制度的運(yùn)行由國家來主導(dǎo)， 而不是行業(yè)自治。從這個(gè)U來看， 很顯然， 德國模式是不適合中國國情的。
第二個(gè)原因是統(tǒng)一水平的問題， 就是第二個(gè)U， Uniform。以德國為代表的歐洲模式的第二個(gè)典型特點(diǎn)是制度碎片化。 一個(gè)行業(yè)一個(gè)制度， 待遇水平、 管理機(jī)構(gòu)、 基金統(tǒng)籌管理層次等， 都是相對獨(dú)立的， 行業(yè)之間存在一定差別。 比如， 機(jī)關(guān)公務(wù)員的制度都是獨(dú)立的， 有一些特權(quán)， 一些國有機(jī)構(gòu)的制度也是獨(dú)立的，像法蘭西銀行、 巴黎歌劇院、 法航、 法國高鐵等等， 制度都是分割的， 互不相干。 勞動(dòng)者如果調(diào)離工作， 就會(huì)損失一定的福利，勞動(dòng)力市場自由流動(dòng)存在一定的障礙。 在一些國有機(jī)構(gòu)的制度里存在一些特權(quán)， 這是上百年路徑依賴的結(jié)果， 像這樣的情況， 顯然不適合中國。 我國的機(jī)關(guān)事業(yè)單位在制度方面有一些特權(quán)， 是獨(dú)立的， 但由于我國的意識(shí)形態(tài)等原因，這樣的制度不可能持久，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革就是一個(gè)證明。 英美制度是全國一盤棋， 全國一個(gè)大制度， 覆蓋所有行業(yè)， 沒有特權(quán)的小制度，沒有制度的碎片化， 所以， 也就不存在不公平問題。 例如， 在美國，總統(tǒng)和花匠是在一個(gè)制度里，沒有高低貴賤之分， 享受待遇的比例也是統(tǒng)一的， 沒有特權(quán)和不公平問題， 很顯然， 這樣的統(tǒng)一制度更符合中國國情。
第三個(gè)原因是統(tǒng)一覆蓋的問題，就是第三個(gè)U，Universality。簡言之， 在德國模式里， 制度的待遇水平與職業(yè)是高度關(guān)聯(lián)的，與居民的身份是不關(guān)聯(lián)的。 而在英美， 待遇主要與居民的身份關(guān)聯(lián)， 與職業(yè)性質(zhì)和地位關(guān)聯(lián)度不是很高。
上面三個(gè)特點(diǎn)顯示， 以英美為代表的模式更適合中國國情。
經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下， 應(yīng)注重引入和發(fā)揮社保制度的市場因素
記者： 盎格魯·美利堅(jiān)模式與歐洲模式或萊茵模式的差異非常大， 前者更強(qiáng)調(diào)市場的作用。黨的十八屆三中全會(huì)確定了 “讓市場在資源配置中起決定性作用”的經(jīng)濟(jì)體制改革方向， 這是否有利于我國福利制度向盎格魯·美利堅(jiān)模式發(fā)展？
鄭秉文： 黨的十八屆三中全會(huì)通過的 《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》 針對經(jīng)濟(jì)體制改革， 一個(gè)重大的理論突破是提出 “讓市場在資源配置中起決定性作用”。 我個(gè)人理解， 在社會(huì)保障領(lǐng)域， 同樣存在市場和政府的關(guān)系問題， 它主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面： 第一個(gè)方面體現(xiàn)在保險(xiǎn)制度與公共財(cái)政的關(guān)系方面， 具體而言就是保險(xiǎn)的歸保險(xiǎn)， 財(cái)政的歸財(cái)政； 保險(xiǎn)要可持續(xù)， 財(cái)政要體現(xiàn)公平； 保險(xiǎn)和財(cái)政的邊界要清晰， 責(zé)任明確。 第二個(gè)方面是保險(xiǎn)制度的多層次問題， 要十分注意第二支柱和第三支柱的發(fā)育、 培養(yǎng)和促進(jìn)， 要發(fā)揮第二、三支柱的作用， 政府不能大包大攬， 不能出現(xiàn)第一支柱獨(dú)大的偏向， 而是要均衡發(fā)展， 各負(fù)其責(zé)。 以上就是三中全會(huì)處理好政府和市場的關(guān)系在社保領(lǐng)域的解讀。 在這方面， 盎格魯·美利堅(jiān)模式要比歐洲模式更清晰一些，這是人人皆知的事情。 就是說，歐洲模式里， 國家的負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于盎格魯·美利堅(jiān)模式， 而在盎格魯·美利堅(jiān)模式里， 市場因素發(fā)揮的作用要大大好于歐洲模式。
在以往的十幾年里， 國家責(zé)任和政府作用在中國社保制度建設(shè)中發(fā)揮到了極致， 老百姓很受益， 他們通過社保制度分享到了經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的好處， 社保制度一年一個(gè)樣， 無論是待遇水平還是覆蓋面，都令全世界刮目相看。三中全會(huì)之后， 我們不得不面對經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)， 社保制度的外部環(huán)境發(fā)生了極大變化， 社保制度的發(fā)展也進(jìn)入到一個(gè)新階段。如果說上個(gè)階段是以發(fā)揮政府作用為主， 那么下個(gè)階段， 就不得不開始注重引入和發(fā)揮社保制度的市場因素， 既增強(qiáng)制度的可持續(xù)性， 又使福利來源多元化。 多元化就等于更加穩(wěn)定、更加豐富，就意味著老百姓更加受益了。 從這個(gè)角度看，顯然，盎格魯·美利堅(jiān)模式更具啟發(fā)性。
記者： 希臘債務(wù)危機(jī)給其他國家調(diào)整社會(huì)保障制度很多啟示。為避免老齡化帶來的財(cái)務(wù)危機(jī)，除延遲退休年齡、 強(qiáng)化個(gè)人激勵(lì)外，請您談?wù)勗谖覈腽B(yǎng)老的市場激勵(lì)因素對于降低財(cái)政負(fù)擔(dān)的重要意義有哪些？
鄭秉文： 希臘債務(wù)危機(jī)顯示， 養(yǎng)老金制度要改革， 而且趁早改革。 雖然在歐債危機(jī)中尤其是2010年， 很多國家都實(shí)施了在平時(shí)根本沒法進(jìn)行的延遲退休年齡改革， 但是， 我更看重的是， 希臘危機(jī)和歐洲2010年延遲退休年齡的集體行動(dòng)告訴我們一個(gè)道理， 類似延遲退休年齡改革， 一定要趁早， 越遲越不利于改革。
歐債危機(jī)還顯示， 引入養(yǎng)老的市場激勵(lì)因素是促進(jìn)長治久安的改革項(xiàng)目， 因?yàn)樗粌H對國家財(cái)政負(fù)擔(dān)會(huì)產(chǎn)生重大影響， 重要的是， 它對國民性、 民族傳統(tǒng)等具有重大的反作用和長遠(yuǎn)影響，它是無形的， 是融在血液里的，是看不見摸不著的， 這對制度選擇具有重大的決定性影響。
一兩年普遍建立起職業(yè)年金， 一兩代人不一定普遍建立起企業(yè)年金
記者： 普遍建立職業(yè)年金或企業(yè)年金制度， 與一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平息息相關(guān)， 從參保者的財(cái)力以及觀念， 您認(rèn)為這在我國是不是需要很長時(shí)間才能達(dá)到？
鄭秉文： 對機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員而言， 建立職業(yè)年金是一兩年的事情， 很容易解決， 但對企業(yè)來講， 要實(shí)現(xiàn)普遍建立的目標(biāo)， 那是很難的， 甚至一代人兩代人的時(shí)間里都是不可能的。 為什么這么悲觀？ 因?yàn)樯婕昂芏嘁蛩兀?有一個(gè)因素是很確定的， 那就是頂層設(shè)計(jì)的問題一直困擾我們， 此外還有執(zhí)行的問題。 頂層設(shè)計(jì)問題涉及到認(rèn)識(shí)水平和部門博弈， 執(zhí)行問題涉及部門博弈和犧牲自我的問題。
福利趕超透支一個(gè)國家的發(fā)展?jié)摿?
記者： 隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平增長，人們對于福利水平的訴求會(huì)與日俱增，您認(rèn)為我國應(yīng)該如何警惕在某些國家曾經(jīng)出現(xiàn)的福利趕超現(xiàn)象？ 對于福利制度， 理性的追求和制度目標(biāo)是什么樣的？
鄭秉文： 世界各國包括美國在內(nèi)， 福利因素與合作主義因素總體來看越來越多， 換言之， 福利制度在各國都是越來越龐大，由此， 合作主義也會(huì)越來越濃厚。 從發(fā)展中國家來看是這樣，從新興市場經(jīng)濟(jì)體來看也是這樣。 即使實(shí)行自由放任的美國市場經(jīng)濟(jì)也是這樣， 與歐洲相比，它的福利因素較少， 但與自己的縱向歷史比較起來， 也是這樣一個(gè)趨勢。比如，1929年的大蕭條導(dǎo)致美國通過社會(huì)保障法案， 由此建立起社會(huì)保障制度；2008年國際金融危機(jī)促使奧巴馬開始醫(yī)改， 盡管在某些州受到抵制， 但畢竟大勢所趨。 從支出規(guī)模來看， 無論養(yǎng)老還是醫(yī)療， 待遇水平和覆蓋范圍都呈上升趨勢。
就合作主義而言，1979年撒切爾上臺(tái)和1981年里根上臺(tái)之后， 他們大刀闊斧實(shí)行改革， 其中， 削減工會(huì)力量和減少工會(huì)作用就是重要的改革內(nèi)容。 盡管如此， 從大的發(fā)展趨勢來看， 工會(huì)作用和地位的波動(dòng)都是暫時(shí)的；從發(fā)展趨勢來看， 工會(huì)因素的多寡是與福利因素多寡同步發(fā)展的， 是同向的， 在民主政體下，這是正常的、 理性的， 毋庸置疑的。 對此， 我們應(yīng)該有一個(gè)正確的態(tài)度和看法。 但是， 我們同樣應(yīng)該看到， 福利趕超是非理性的， 沒有好處， 透支一個(gè)國家的發(fā)展?jié)摿Α?我認(rèn)為， 有兩個(gè)參照標(biāo)準(zhǔn)判斷是否存在福利趕超： 一個(gè)是客觀標(biāo)準(zhǔn)， 即是否超過經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和承受能力； 一個(gè)是主觀標(biāo)準(zhǔn)， 即實(shí)際發(fā)展是否明顯脫離設(shè)定的模式。 模式的確立和追求受到特定歷史和文化傳統(tǒng)的約束， 它不僅僅是個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政能力的問題， 而是有一定的路徑依賴。
社保費(fèi)率不能太高， 高了之后欲速則不達(dá)
記者： 請您簡單介紹一下“時(shí)間不一致性” 理論為人們審視社會(huì)保障制度提出了哪些新視角？
鄭秉文： 研究社保出身、 獲得諾貝爾獎(jiǎng)的似乎只有2010年的彼得·戴蒙德，2004年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者普雷斯科特本來不是研究社保的， 是研究商業(yè)周期和經(jīng)濟(jì)周期的經(jīng)濟(jì)學(xué)家， 但是他的時(shí)間一致性理論對社保研究很有啟發(fā)性， 尤其是他撰寫的兩篇社保文章成為經(jīng)典。 其實(shí)， 普雷斯科特研究社保也是非常偶然的， 這是一個(gè)很有意思的故事： 作為經(jīng)濟(jì)學(xué)家， 他發(fā)現(xiàn)了一個(gè)很有趣的現(xiàn)象， 那就是在上個(gè)世紀(jì)70年代， 歐洲比美國的工作人群多， 但到了90年代就反過來了。 出于興趣， 他開始尋找其中奧秘， 最終他發(fā)現(xiàn)兩個(gè)因素在起作用。 第一個(gè)因素是稅率， 歐洲70年代的稅率不是很高， 但到了90年代， 絕大部分國家的稅率都有較大幅度提高。 由此， 普雷斯科特課題組得出一個(gè)結(jié)論， 稅率太高會(huì)抑制勞動(dòng)供給的積極性， 自然導(dǎo)致工作人群減少。 但當(dāng)他研究美國時(shí)則發(fā)現(xiàn)， 美國70年代和90年代相比， 稅率并沒有任何變化， 更沒有降低， 但勞動(dòng)供給卻明顯增加了10%左右，他對此百思不得其解， 于是苦苦研思， 最終發(fā)現(xiàn)了其中原因：美國的稅率雖然沒變， 但1986年美國對稅制進(jìn)行了改革， 稅制里面增加了邊際因素， 使得家庭主婦如果參加工作， 整個(gè)家庭的邊際稅率可以降低， 這促使原來不參加工作的家庭主婦走進(jìn)勞動(dòng)力市場。 普雷斯科特由此聯(lián)想到社保制度改革的思路問題。 他認(rèn)為， 社保費(fèi)率不能太高， 高了之后欲速則不達(dá)， 反倒使制度覆蓋人群減少。 重要的是， 美國的案例顯示， 現(xiàn)收現(xiàn)付的融資模式對提高制度收入是不利的， 它有一個(gè)致命弱點(diǎn)， 即它不是一種 “邊際稅率性質(zhì)的儲(chǔ)蓄”， 沒有 “邊際儲(chǔ)蓄” 的因素，無法與個(gè)人利益聯(lián)系起來。 相反， 引入邊際儲(chǔ)蓄的因素， 實(shí)際就是多繳多得， 這才是增加制度收入的根本出路， 就是在t時(shí)點(diǎn)做的決策,在t+0時(shí)點(diǎn)能夠一致起來，否則，就是不一致的。
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